Как уже отмечалось в предыдущих главах, на правовом уровне урегулированы использование и охрана отдельных видов природных объектов. Нормы права при этом объединены в специальных отраслях водного, лесного, земельного законодательства, законодательства о недрах, об охране и использовании животного мира и законодательства об охране атмосферного воздуха.

Вместе с тем, любой природный объект не изолирован, он входит в сложную экологическую систему, поэтому его защита требует комплексного подхода и установления режима охраны территории его расположения или обитания. Разумеется, на это направлено экологическое законодательство в целом. В то же время, существенную экологическую ценность представляют не только отдельно взятый, например, вид животных или растений, а природный комплекс как таковой - например, редкий природный ландшафт.

Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды в Российской Федерации <1>. Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, для этого в отношении таких природных объектов устанавливается особый правовой режим.

--------------------------------

<1> См.: ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Под правовым институтом охраны и использования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) следует, по нашему мнению, понимать совокупность норм, регулирующих отношения в области образования и обеспечения режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

В основе определения особого режима охраны природных объектов, входящих в состав ООПТ, находится один из принципиальных подходов природоохранной деятельности в обществе. Проблемам правового обеспечения режима охраны ООПТ в разное время было посвящено большое количество работ, в которых подчеркивались особенности установления охраны природных объектов в ООПТ, основанные не только на более высокой степени защиты, но и на необходимости комплексного подхода к охране, согласно которому каждый включенный в ООПТ природный объект охраняется как часть целого <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<1> См.: Емельянова В.Г. Охрана заповедников, заказников, памятников природы. М., 1975; Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М., 2000; Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для юридических вузов. М., 2000; Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред С.А. Боголюбова. М., 2015; Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М., 2006; Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. 2-е изд., перераб. и доп.; СПС "КонсультантПлюс", 2015; Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; и др.

В основе охранной деятельности оказывается особый объект - новое качественное образование, состоящее не из отдельно взятых природных объектов, а из уникального их сочетания, расположенного в конкретных географических координатах. Таким образом, формируется особый, единый, комплексный объект экологических правовых отношений - природная территория. Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, которые представляют собой особо охраняемую территорию в совокупности.

Понятие природного комплекса установлено Законом об охране окружающей среды, в соответствии с которым природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.

Формирование института правового режима ООПТ не ограничивается образованием и закреплением в законодательстве особого объекта охраны. На процесс регулирования отношений влияет ряд закрепляемых в праве основных идей, способных объединить нормы об ООПТ в систему.

К таким идеям мы можем отнести следующие: цель создания и функционирования ООПТ; значение ООПТ для общества и охраны окружающей среды; основные методы организации охраны ООПТ и некоторые другие. При этом исторически с развитием сети ООПТ в России и во всем мире идеи, заложенные в основу их образования и правового регулирования, не оставались одинаковыми. Они следовали развитию общества, его взглядов на охрану окружающей среды и развитию научной мысли в этой области.

Одной из наиболее существенных "идеологических" деклараций, которые находят реализацию в конкретных нормах об охране и использовании ООПТ, оказывается объявление Федеральным законом N 33-ФЗ ООПТ объектами общенационального достояния. Данное положение Закона обозначает место ООПТ среди общественных ценностей. Указание преамбулы на то, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, подчеркивает, что особо охраняемые территории представляют собой основной "запас" экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других концах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства, в границах которого они располагаются.

Следуя указанному положению Закона N 33-ФЗ, ЗК РФ к объектам общенационального достояния отнесены земли, входящие в состав ООПТ. Пунктом 2 ст. 95 ЗК РФ установлено, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.

Иными федеральными законами установлены положения, относящие ряд наиболее важных и ценных объектов к национальному или общенациональному достоянию: так, Федеральным законом от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" установлено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации.

Правовое значение определения ООПТ, как и иных объектов, получивших схожий статус, в качестве общенационального достояния следует искать в том, что режим данных территорий должен обеспечивать экологические интересы всего общества, а использование природных объектов в границах ООПТ в интересах частных лиц должно быть ограничено. Сквозь призму данной идеи следует рассматривать правовой режим любой образованной на основании Закона ООПТ. Для обеспечения этой цели Законом установлено, что ООПТ полностью или частично исключаются из хозяйственного использования и для них устанавливается режим особой охраны.

Создание ООПТ, как следует из содержания Закона N 33-ФЗ, преследует целый спектр гуманитарных целей. Особо охраняемые природные территории имеют в связи с этим особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Само по себе это дает основания для формирования разных видов природных территорий, имеющих, соответственно, разный режим охраны. В целом это обосновано разными задачами охраны как отдельных природных объектов, ради которых создаются ООПТ, так и природных комплексов в целом.

История объявления того или иного участка природы заповедным местом или запретной территорией оказывается гораздо более долгой в сравнении с идеей совместить образование охраняемых территорий с природоохранными целями. Наложение охранного режима на природные объекты - один из старейших способов ограничения их использования. Первоначально, как известно, режим охраны на том или ином природном участке устанавливался без определенной системы или общих оснований. Первые запретные территории имели либо религиозное значение, либо обеспечивали охрану мест охоты, добычи зверя, рубки древесины. Если учесть, что экономическое развитие и становление российской государственности во многом было связано с освоением природных ресурсов, в определенный период времени это было закономерно. Историю заповедного дела в нашей стране принято отсчитывать со времени образования в 1916 году Баргузинского заповедника. Но и создание Баргузинского заповедника, как указывают источники, было осуществлено преимущественно для охраны соболя как объекта добычи, то есть по сути - в хозяйственных целях.

Однако со временем, в конце XIX - начале XX века, в России впервые было заявлено о научном значении природных территорий. При этом специалистами в области естественных и гуманитарных наук обсуждались не только научные, но и этические и социальные вопросы заповедного дела <1>. В США почти в это же время стали создаваться национальные парки - в основном для отдыха и просвещения населения, но также и с целью охраны от истощения и уничтожения природных ресурсов.

--------------------------------

<1> Свои работы данной теме посвящали В.В. Докучаев, И.П. Бородин, Г.А. Кожевников, И.К. Пачоский, В.И. Талиев, А.П. и В.П. Семеновы-Тян-Шанские, В.Н. Сукачев и др.

Таким образом, с начала XX века на государственном уровне сформировалось представление о том, что создание ООПТ должно отвечать важным для всего общества целям. Но одновременно не удалось избежать споров о том, что же все-таки следует считать главным в деле образования природных территорий. Споры эти, заметим, не прекращаются и по сей день. В качестве наиболее разработанных и имеющих сторонников называются такие цели образования ООПТ, как заповедное дело, в основе которого разработанный российским учеными научный подход к изучению и охране природы; цели рекреации и образования, ставшие основой создания национальных и природных парков по всему миру и у нас в стране. В последнее время авторитетной оказывается такая цель, как сохранение биоразнообразия, получившая распространение практически одновременно и в связи с идеями устойчивого развития. Идеей сохранения биоразнообразия в наибольшей степени подчеркивается ценность природы вне зависимости от того, используется она людьми для науки, рекреации или имеет какое-либо еще общественное значение. Напомним, что идеи обеспечения биоразнообразия системно прозвучали в документах Конвенции "О биологическом разнообразии", подписанной 13 июня 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро. Важными с точки зрения регулирования систем ООПТ являются определенные Конвенцией условия сохранения биоразнообразия, в том числе сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде <1>.

--------------------------------

<1> Основной закон, определяющий основы правового режима особо охраняемых природных территорий у нас в стране - Закон N 33-ФЗ - был принят практически следом за ратификацией Конвенции.

Определенное время формирование природно-заповедного фонда в нашей стране происходило под существенным влиянием идеи приоритета научных целей создания природных территорий. Из этого делался вывод, в частности, о ведущем значении заповедников среди иных видов ООПТ.

Расхождения в идеологии и законодательном регулировании организации ООПТ стали в известной степени причиной формирования нескольких точек зрения на содержание заповедного дела (заповедования, заповедания) в стране. Сторонники одной из них видели смысл заповедного дела в обеспечении именно научной деятельности (Ф.Р. Штильмарк <1>), другие видели в заповедании особое организационное управленческое средство изъятия природных комплексов из хозяйственной деятельности для обеспечения совокупности общественно значимых целей, не исключая научные. Так, В.В. Петровым режим заповедования определялся как метод осуществления задач и функций природных территорий. Задачи, в свою очередь, заключались в сохранении эталонов природы и естественных экологических систем для изучения естественных процессов в природе, контроля за изменениями биосферы под влиянием хозяйственной деятельности, разработки научных основ природопользования, пропаганды охраны природы <2>. При этом автор, споря с Ф. Штильмарком, который считал неверным такое широкое толкование концепции заповедования, ссылался именно на эволюцию законодательства России об ООПТ с начала XX века <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Штильмарк Ф.Р. О проблемах природных заповедников и заповедного дела в России на современном этапе // Экологические проблемы заповедных территорий России. Тольятти, 2003. С. 16 - 19.

<2> Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984. С. 290.

<3> Петров В.В. Природно-заповедный фонд: объект управления и охраны. Экологическое право России на рубеже XXI века (на основе публикации В.В. Петрова в журнале "Охота и охотничье хозяйство", 1983, N 4. С. 13 - 14). М., 2000. С. 150.

Для В.В. Петрова такое понимание заповедования, разумеется, не было самоцелью, оно служило обоснованию формирования в стране не перечня разрозненных ООПТ, а взаимно логически связанной их системы - природно-заповедного фонда <1>. Создание же природно-заповедного фонда ведет, по мнению ученого, к образованию единой системы управления природно-заповедными объектами и комплексами. Всякое управление может быть организовано лишь при наличии объекта управления, обладающего признаками единства <2>. Именно отсутствие такого единства и при образовании ООПТ, и при управлении ими вызывало критику автора.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> Там же.

И сегодня остаются не до конца разработанными и утвержденными законодательно единая концепция и единый системный подход к организации и управлению ООПТ. Споры о назначении охраняемых природных территорий, их месте в жизни общества и охране природы как таковой ведутся не менее оживленно <1>. Причем можно заметить, что отношение общества к охране окружающей среды зависит не только и не столько от государственного или экономического строя. И в советский период, и в настоящее время были периоды развития дела организации природных территорий и его спады.

--------------------------------

<1> Интересно в этом смысле обсуждение идей, которые должны лежать в основе образования особо охраняемых природных территорий, которое состоялось на страницах Гуманитарного экологического журнала (г. Киев). См.: Борейко В.Е. Три идеологии современного заповедного дела // Гуманитарный экологический журнал. Т. 3. Вып. 1. 2001. С. 33 - 42; Резолюция Международной школы-семинара "Заповедное дело в общественном сознании: этические и культовые аспекты" ("Трибуна-8") // Гуманитарный экологический журнал. Т. 4. Вып. 2. 2002. С. 131 - 134; и др.

Но современное российское общество еще находится под влиянием прежних идеологий приоритета экономических отношений в сравнении с иными направлениями человеческой жизни. ООПТ в условиях таким образом выстроенных приоритетов самостоятельной природоохранной ценности не имеет и иметь не может. Поэтому природные территории часто подвергаются оценке с точки зрения их коммерческой пользы, которая, понятно, оказывается невысокой. Нередко природные территории более привлекательны как объекты реализации сугубо частных интересов - как места элитного строительства или организации не менее элитного отдыха. Но и дирекции территорий в поисках средств для обеспечения реализации прямых функций ООПТ ищут возможные варианты сочетания режима охраны и коммерческой деятельности. Она обнаруживается в расширении туризма и рекреации на территориях. Одновременно и следствием, и причиной происходящего можно считать то, что последовательная государственная экологическая политика, которая давала бы внятные ответы на роль особо охраняемых природных территорий, в новых условиях пока не сформирована. Но это связано и с отмеченным ранее отсутствием в России единой до конца выверенной концепции создания системы ООПТ (природно-заповедного фонда).

С последнего десятилетия XX века в России сформирована система законодательства об особо охраняемых природных территориях, в основе которой находится уже упомянутый ранее Закон N 33-ФЗ.

Вместе с тем, формирование принципов нормативно-правового регулирования создания и функционирования ООПТ началось существенно раньше. Начиная с первых актов двадцатых годов и заканчивая последними природоохранными законами СССР и РСФСР, на нормативном уровне подчеркивалось, что создание природных территорий преследует не одну или две, а множество связанных целей и задач. Так, Декретом СНК от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков", а позднее Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. "Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение" устанавливалось, что отдельные природные участки могут быть объявлены неприкосновенными памятниками природы, если они имеют научную и культурно-историческую ценность. При этом предусматривалось создание не только заповедников как научных учреждений, но и заказников, и национальных парков. Затем Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" было подтверждено не только научно-исследовательское, но и природоохранное значение заповедников и заказников. Постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 г. N 77/106 были утверждены типовые положения о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках, которыми достаточно подробно определялись назначение и режим каждой из территорий. Заметим в данном случае, что в основе создания практически каждой из территорий, согласно типовым положениям о них, лежит не одна цель, а определенное сочетание научных, просветительских, эстетических и собственно природоохранных целей.

Таким образом, одновременно признавалась и имела законодательное закрепление охрана в границах ООПТ природных ресурсов как объектов хозяйствования, были созданы основы развития охраняемых природных территорий, имеющих преимущественно рекреационное и просветительское назначение - национальных парков <1>.

--------------------------------

<1> Начало образования национальных парков было положено в республиках СССР только в конце семидесятых годов. Первым национальным парком в РСФСР стал в 1983 году Сочинский национальный парк.

Современное законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из Закона N 33-ФЗ, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Среди основных отношений, урегулированных законодательством в области соблюдения режима ООПТ, надлежит выделить отношения в области организации (создания) ООПТ; обеспечения охраны ООПТ; использования природных объектов и ресурсов в границах ООПТ.

В качестве целей регулирования Законом названы: сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда; изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния; экологическое воспитание населения.

Закон об охране окружающей среды является основным федеральным законом, определяющим основы природоохранной деятельности в целом. Таким образом, в том, что касается законодательно закрепленных методов охраны окружающей среды, основных направлений регулирования природоохранной деятельности, данный Закон, в сравнении с Законом N 33-ФЗ, имеет высшую юридическую силу. Кроме того, Закон об охране окружающей среды содержит несколько принципиальных положений о режиме ООПТ: так, им установлено (ст. 52), что в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, устанавливаются защитные и охранные зоны.

Следуя положениям экологического законодательства, специальные нормы о режиме отдельных природных объектов, включенных в границы ООПТ, закреплены Земельным, Лесным, Водным кодексами Российской Федерации, иными федеральными законами. Так, согласно ЗК РФ, земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 ЗК РФ), изъяты из оборота. Земли иных особо охраняемых природных территорий в обороте ограничены. ЗК РФ устанавливает и иные запреты и ограничения в использовании земель ООПТ.

За время действия в Российской Федерации основных положений о создании и функционировании ООПТ не только на федеральном, но и на региональном и на местном уровнях субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления образовывали ООПТ соответствующего уровня достаточно активно. Организационная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по созданию ООПТ основана на законодательстве субъектов Российской Федерации, которое входит в систему законодательных актов, регулирующих отношения в области создания и соблюдения режима ООПТ.

Основу формирования ООПТ регионального значения и законодательства субъектов Российской Федерации об ООПТ составляют, с одной стороны, положения Конституции РФ (ст. 72), согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе особо охраняемые природные территории. С другой стороны, Законом N 33-ФЗ установлено, что ООПТ могут быть не только федерального, но и регионального значения. Образование и функционирование последних должно осуществляться и на основе законодательства субъектов РФ.

Предметом регулирования региональных законов об ООПТ являются отношения по поводу создания и обеспечения режима ООПТ регионального значения, полномочия органов государственной власти, меры поддержки системы региональных ООПТ. В ряде случаев устанавливаются виды ООПТ, не известные федеральному законодательству.

Так, например, Законом Московской области от 2 июля 2003 г. N 2/63-П "Об особо охраняемых природных территориях" урегулированы отношения в области организации, охраны, использования особо охраняемых природных территорий областного и местного значения в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, экологического воспитания и просвещения населения.

Законом, в частности, устанавливается, что в Московской области могут организовываться ООПТ регионального значения: природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, природные микрозаповедники, особо охраняемые водные объекты, прибрежные рекреационные зоны, особо охраняемые геологические объекты, природно-исторические комплексы, пространственные экологические комплексы. Кроме того, согласно тому же Закону, в Московской области могут организовываться следующие особо охраняемые природные территории местного значения: особо охраняемые водные объекты, природные рекреационные комплексы, природные резерваты, памятники живой природы, ландшафтные парки. Законом определены особенности и порядок образования перечисленных ООПТ.

Закон Красноярского края от 28 сентября 1995 года N 7-175 "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" также устанавливает перечень категорий ООПТ в указанном регионе. В крае могут быть образованы: природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, государственные природные микрозаповедники, государственные природные микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары), зеленые зоны, охраняемые водные объекты, водоохранные зоны, городские леса и городские парки.

Помимо этого, Законом определено также, что в целях защиты особо охраняемых природных территорий краевого и местного значения могут создаваться охранные зоны.

Как уже отмечалось, законодательные основы функционирования особо охраняемых природных территорий были заложены в России в середине 90-х годов, когда и был принят Закон N 33-ФЗ. Но с этого времени изменилось практически все законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды и природопользования (приняты Закон об охране окружающей среды, новые Земельный, Водный и Лесной кодексы). Это существенным образом изменило правовой режим природных объектов, входящих в состав любого ООПТ. Но на режиме самих особо охраняемых природных территорий, установленном Законом N 33-ФЗ, это практически не отразилось; за годы правоприменительной практики замечены неточности и в нем самом.

Таким образом, с одной стороны, есть основания для пересмотра целого ряда положений законодательства об ООПТ, - по крайней мере, в целях соотнесения его с вновь принятым природоресурсным законодательством. С другой стороны, есть основания опасаться, что при сложившемся отношении к ООПТ преобразования в законодательстве могут произойти с неоправданными потерями для их режима и, как следствие, снижением требований в области охраны объектов животного мира и иных природных объектов, включенных в состав территории.

Одним из основных механизмов обеспечения режима ООПТ можно считать установленную законодательно градацию ООПТ на виды в зависимости от степени охраны включенных в их состав природных объектов. Кроме того, виды ООПТ подразделяются в зависимости от уровня их образования на территории федерального, регионального и местного значения <1>.

--------------------------------

<1> Об особенностях законодательного обеспечения режима каждой из территорий см., например: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М., 2006.

Система ООПТ в России насчитывает более 14 тысяч объектов. Исходя из особенностей режима ООПТ и статуса находящихся на них природоохранных учреждений законодательно различаются: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Приведенный перечень ООПТ не является закрытым. Иные категории ООПТ (например, территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие) могут быть установлены Правительством Российской Федерации, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. При этом ООПТ федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а ООПТ местного значения - в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Все ООПТ должны учитываться при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки <1>.

--------------------------------

<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О землеустройстве".

Закрепление функций по государственному управлению и государственному контролю в области организации и функционирования ООПТ осуществлено законодательством в зависимости от уровня территории и его значения: так, в отношении ООПТ федерального значения они осуществляются Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды <1>.

--------------------------------

<1> Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 установлено, что до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Одним из механизмов правового обеспечения охраны и использования ООПТ следует считать учет ООПТ. На реализацию этого механизма направлены нормы о ведении государственного кадастра особо охраняемых природных территорий. Однако следует признать, что учет, в том числе и кадастровый, природных территорий в России практически не налажен. Данное обстоятельство не может не повлиять негативно на общий уровень управления территориями, поскольку сам объект управления, взятый в совокупности, практически не определен.

Одним из существенных механизмов следует считать основной способ охраны ООПТ - изъятие (полное или частичное) территорий из хозяйственной деятельности, основанное на административном решении. Оно представляет собой меры по ограничению (изъятию) из оборота природных объектов в границах территории. Исходя из этого практически все земли особо охраняемых территорий и объектов согласно ЗК РФ изъяты из оборота или ограничены в обороте. Кроме того, ограничение хозяйственной деятельности в границах территории чаще всего связано с тем, что на территории запрещается практически любая деятельность, если она не связана с соблюдением режима особой охраны.

Установление режима особой охраны на каждой конкретной ООПТ - правовой механизм, который позволяет сочетать общие законодательные установления о режиме ООПТ определенного вида и потребности в индивидуализации режима, применительно к конкретному объекту.

Особый режим охраны - это система административно-правовых мер, запрещающих или предписывающих осуществление конкретных действий на территории, закрепленных законодательством и зависящих от статуса ООПТ. На основании этого механизма заповедники, национальные парки, иные ООПТ обеспечивают режим охраны также положением о данной конкретной территории, которое утверждается в установленном порядке и предусматривает дифференцированный режим охраны на территории путем проведения ее функционального зонирования.

Следует признать, что в установлении и соблюдении правовых механизмов обеспечения охраны и использования ООПТ существуют проблемы. Как представляется, необходимо более последовательно следовать целям образования ООПТ при их создании, с тем, чтобы уровень и степень охраны соответствовали экологическим потребностям как региона, в котором ООПТ образуется, так и публичным экологическим интересам всего сообщества.

На наш взгляд, следует еще раз оценить, насколько обоснованно законодательством названы ООПТ территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации <1> - при том, что, как известно, традиционное природопользование - это вид хозяйственной деятельности.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

По нашему мнению, сложно назвать в чистом виде территорией природоохранного назначения и лечебно-оздоровительные местности и курорты. Перечисленные территории и включенные в них природные объекты, безусловно, заслуживают особой охраны со стороны государства. Но, как представляется, само назначение этих объектов и особенности их охраны и использования, заслуживают особого подхода, вплоть до выделения их в особый вид охраняемых территорий.

Таким образом, как представляется, назрела необходимость расширения в праве перечня особо охраняемых территорий, с тем чтобы отделить от ООПТ те из них, что выполняют, безусловно, важные социальные функции, но создаются в большей степени для оздоровительных, культурных и иных, отличных от экологических, потребностей общества.

Среди правовых проблем действующих ООПТ особо можно выделить отсутствие установленных надлежащим образом границ и категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов. Поскольку границы составляют основу индивидуализации такого объекта, как ООПТ, то при их отсутствии, действительно, в полный рост встает проблема наличия объекта охраны и управления. При этом возникает вопрос о том, устанавливать ли границы ООПТ как земельного участка или же охраняемая территория заслуживает иного подхода к ее определению как объекта правовых отношений. В целом несмотря на то, что ООПТ нередко образуются в виде одного и нескольких земельных участков, считаем, что для ООПТ в большей степени подходят такие категории, как территория с особым режимом использования или зона. То, что площади, занимаемые ООПТ, а также и то, что земли в границах ООПТ используются разными пользователями, как мы понимаем, с правовой конструкцией земельного участка не согласуется. Но изменение категории земель для уже образованной ООПТ в любом случае является существенным и обязательным моментом.

Не меньше проблем в настоящее время возникает в связи с отсутствием стабильной единой системы управления ООПТ. В отсутствие единого федерального управления вопросы управления ООПТ активно решаются сейчас субъектами Российской Федерации. Несмотря на то что региональная система ООПТ при этом получает дополнительный стимул к развитию, общая ситуация интеграции управления ООПТ не способствует.

Таким образом, можно сказать, что важность системного подхода к формированию ООПТ в России если и сознается, то отражение этого в законодательстве и практике организации ООПТ только формируется. Для развития этого процесса, видимо, необходимо продолжить работу в области исследования концепций, которые могут стать обоснованием ООПТ. Это может оказать влияние и на идеологические процессы в обществе, и на организацию законодательного регулирования и управления в этой области.

В целом можно согласиться с тем, что идеи устойчивого развития и сохранения биоразнообразия могут составить основу формирования системы ООПТ в нашей стране. Но при этом отказ от иных видов назначения ООПТ, таких как национальные парки или заказники, видимо, невозможен и нецелесообразен. Тем более, что любой установленный режим ООПТ по определению не может не способствовать общему природоохранному делу. Дело же образования из существующих и новых ООПТ системы или природно-заповедного фонда, действительно, и с этим также сложно не согласиться, навряд ли может быть реализовано без единого скоординированного государственного управления особо охраняемыми природными территориями по всей стране.