Традиционно территориальная охрана окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов в частности рассматривается в рамках организации ООПТ, которое предполагает изъятие определенной территории из хозяйственного использования и установление в ее границах запретов с целью сохранения окружающей среды.

Помимо ООПТ в законодательстве встречается упоминание об охраняемых природных территориях (ОПТ) <1>. Некоторыми исследователями не делается четких различий между понятиями ООПТ и ОПТ, они используются как синонимы <2>. Существуют и иные мнения. Так, Н.А. Соболев полагает, что в ООПТ "...природопользование и управление состоянием природных объектов регламентируются специальными нормативными актами (а не на общих основаниях), установлен специальный режим природопользования, включающий полное или частичное, постоянное или временное ограничение природопользования...", а ОПТ представляют собой территории, где "...режим ограничений природопользования разработан не специально, а по шаблону, а границы в ряде случаев определяются по общим нормативам..." <3>. Другими исследователями подчеркивается "консервационное направление", характерное, по их мнению, для ООПТ, имеющих установившийся юридический статус и классификацию, "где функции охраны находятся на первом месте, и поэтому в них поддерживается особо строгий режим" <4>.

--------------------------------

<1> Например, глава XVII ЗК РФ "Земли особо охраняемых территорий и объектов".

<2> Иванов А.Н. Ландшафтно-экологический подход к организации систем охраняемых природных территорий // Вестник Московского университета. Сер. География. 1998. N 3. С. 16 - 21.

<3> Соболев Н.А. Предложения к концепции охраны и использования природных территорий // Охрана дикой природы. 1999. N 3(14). С. 20.

<4> Гареев А.М., Нигматуллин А.Ф. Система охраняемых природных территорий Республики Башкортостан (географо-экологическое обоснование): Учеб. пособ. Уфа, 2005. С. 9.

Тем не менее приходится констатировать, что разница между понятиями ООПТ и ОПТ отсутствует. Ю.В. Волков считает, что "различия между ОПТ и территориями с обычным режимом природопользования в организационно-правовом аспекте также не развиты, что мешает более широкому использованию первого понятия и внедрению его в природоохранную практику" <1>. Однако такая позиция кажется чрезмерно радикальной, отличия между общим режимом природопользования и режимом охраняемых территорий представляются очевидными.

--------------------------------

<1> Волков Ю.В. Современные подходы и основные понятия территориальной охраны природы // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Науки о Земле. 2012. N 2. С. 4.

Между тем появление более общего понятия - ОПТ, без подчеркивания "особого" режима охраны, связано с потребностью резервирования более или менее "природных" и "полуприродных" земель в хозяйственно освоенных регионах среди "культурных", а чаще "акультурных" ландшафтов <1>. Ю.В. Волков полагает, что "необходимость более системного осмысления сути ООПТ обусловила появление понятия ОПТ как любой территории, требующей природоохранного статуса и понимаемой как альтернатива территории, активно включенной в хозяйственный оборот. Можно сказать, что ОПТ стала синонимом территории, выведенной из интенсивного хозяйственного использования и оберегаемой от этого в дальнейшем" <2>. Таким образом, можно сделать вывод, что территориальная охрана окружающей среды возможна и за пределами ООПТ.

--------------------------------

<1> Исаченко А.Г. Ландшафтоведение и физико-географическое районирование: Учебник. М., 1991. 366 с.

<2> Волков Ю.В. Современные подходы и основные понятия территориальной охраны природы // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. Науки о Земле. 2012. N 2. С. 4 - 5.

Существование ОПТ вписывается в концепцию сохранения естественных экологических систем, имеющую отражение в законодательстве. В частности, в Законе об охране окружающей среды (ст. 1) под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Согласно Конвенции о биологическом разнообразии экосистема - это динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое.

Н.Ф. Реймерс под экологической системой понимал любое сообщество живых существ и его среду обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами <1>.

--------------------------------

<1> Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990. С. 599.

"Разрушение природных экосистем и техногенное преобразование ландшафта подрывает основы существования многих видов и их сообществ, часть которых уже исчезла с лица Земли, а другая находится на грани вымирания. Ситуация осложняется еще и тем, что многие виды исчезают, даже не будучи распознанными, что особенно характерно для великого множества насекомых и микроорганизмов, обитающих под пологом тропического леса" <1>. М.М. Бринчук указывает, что "экосистемный подход выражен в Конвенции о биологическом разнообразии" <2>. В силу преамбулы Конвенции о биологическом разнообразии основным условием сохранения биологического разнообразия является сохранение экосистем и естественных мест обитания, поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественных условиях.

--------------------------------

<1> Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19 - 20. С. 5.

<2> Бринчук М.М. Естественные экологические системы и экологическое право. Ч. 1 // Астраханский вестник экологического образования. 2012. N 2. С. 10.

Согласно ст. 8 Конвенции о биологическом разнообразии каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:

- содействует защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях; предотвращает интродукцию чужеродных видов, которые угрожают экосистемам, местам обитания или видам, контролирует или уничтожает такие чужеродные виды;

- создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; разрабатывает, при необходимости, руководящие принципы отбора, создания и рационального использования охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; поощряет экологически обоснованное и устойчивое развитие в районах, прилегающих к охраняемым районам, в целях содействия охране этих районов.

Следовательно, сохранение существующих экосистем возможно путем создания охраняемых районов, в которых обеспечиваются специальные условия для сохранения биоразнообразия.

При этом согласно Конвенции о биологическом разнообразии:

- под экосистемами и местами обитания понимаются характеризующиеся высокой степенью разнообразия, большим числом эндемичных или находящихся в опасности видов или содержащие дикую живую природу; необходимые для мигрирующих видов; имеющие социальное, экономическое, культурное или научное значение; или имеющие репрезентативный или уникальный характер, или связанные с основными эволюционными или другими биологическими процессами;

- "место обитания" означает тип местности или место естественного обитания того или иного организма или популяции;

- "охраняемый район" означает географически обозначенную территорию, которая выделяется, регулируется и используется для достижения конкретных природоохранных целей.

Таким образом, согласно международным нормам одним из способов территориальной охраны объектов животного и растительного мира является сохранение их среды обитания путем создания охраняемых районов. Фактически речь идет о выделении мест обитания в специальную территорию и установлении в ее границах режима, учитывающего необходимость сохранения не только самих биоресурсов, но и благоприятных условий для их существования. Обратимся к национальному законодательству в сфере сохранения среды обитания биологических ресурсов.

Согласно ч. 1 ст. 55 Закона об охране окружающей среды органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия на окружающую среду в местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения. А в ст. 52 говорится, что защитные и охранные зоны создаются вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в том числе, в целях охраны среды обитания растений, животных и других организмов. В соответствии со ст. 22 Закона о животном мире любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

В Постановлении Правительства РФ от 13.08.1996 N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи" <1> встречаются упоминания: о местах нерестах, зимовки, массовых скоплений водных и околоводных животных; об участках, являющихся убежищами для объектов животного мира; о местах естественного обитания, путях миграции и местах сезонной концентрации объектов животного мира; о местах размножения, кормления и выращивания молодняка.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 09.09.1996. N 37. Ст. 4290; РГ. N 172. 10.09.1996.

В Приказе Минприроды России от 21 марта 2012 г. N 72 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира" говорится о местах расселения объектов животного мира в среде обитания.

В ст. 8.29 КоАП РФ под местами обитания животных понимаются муравейники, гнезда, норы. Ученые в большинстве случаев не углублялись в изучение понятия "место обитания", опираясь на указанное положение КоАП РФ. Под средой обитания чаще всего понимается "территория (акватория), в которой объекты животного мира находятся в состоянии естественной свободы, включая условия их размножения, нагула, отдыха, пути миграции и иные элементы жизненного цикла" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик // СПС "КонсультантПлюс", 2015 (комментарий к ст. 75, автор комментария - В.А. Семенихина).

В отношении сохранения среды обитания растительного мира законодательство отличается крайней скудностью. Кроме общей нормы в ст. 52 Закона об охране окружающей среды фактически можно выделить только ст. 59 ЛК РФ, согласно которой в целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу РФ или красные книги субъектов РФ, может запрещаться осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления этой деятельности. Стоит обратить внимание, что эта норма касается только редких и исчезающих лесных растений.

Под местами обитания подразумевается конкретная территория, на которой постоянно обитают популяции объектов животного и растительного мира, т.е. ареал. Если организмы лишены возможности активно перемещаться или ведут оседлый образ жизни на какой-нибудь ограниченной по площади территории, то речь идет о простых ареалах. Большинство объектов животного мира в различные периоды жизненного цикла или в разные сезоны меняют область распространения: это могут быть миграции, связанные с размножением или зимовками. В совокупности такие миграционные пути составляют единый сложный ареал. Границы ареала могут быть постоянными и подвижными. В свою очередь, подвижные границы подразделяются на расширяющиеся, сужающиеся и пульсирующие (связаны с изменением климатических и других природных условий) <1>.

--------------------------------

<1> http://b-energy.ru/biblioteka/46-biogeografiya-s-osnovami-ekologii/186-ponyatie-ob-areale-tipy-arealov.html

Области распространения растений, естественно, имеют иные особенности. "Распределение растений по земной поверхности зависит от биологических особенностей и экологических свойств растений, большей или меньшей способности их к размножению, расселению и приспособляемости их к внешним условиям. Зависит оно также от тех преград, которые растения встречают со стороны различных форм земной поверхности - гор, морей - от климата, других живых организмов и человека..." <1>. В зависимости от величины и особенностей ареала виды растений можно разделить на четыре группы:

--------------------------------

<1> http://dendrology.ru/books/item/fD0/s00/z0000008/st010.shtml

1) космополиты - ареал которых занимает несколько материков, захватывая различные природные зоны; древесных растений-космополитов нет, это главным образом травы, а также сорняки;

2) с широким ареалом - распространенные на огромном пространстве материка или на двух смежных материках;

3) с узким ареалом - распространенные на части материка;

4) эндемичные - с ограниченным ареалом, приуроченные только к определенному району.

Кроме того, ареалы растений бывают трех типов: сплошные (площадь, на которой равномерно расселяется вид того или иного растения), разорванные (площадь обитания вида, которая распадается на две и более части или, кроме сплошной площади, имеются отдельные острова естественного распространения этого же вида, удаленные на значительное расстояние), ленточные (отдельные участки, занимаемые видом, вытянутые полосами).

Таким образом, места обитания биоресурсов целесообразно сохранять внутри ареалов, которые меняются в зависимости от типа биоресурса и степени его подвижности.

Совершенно очевидно, что работа по учету и сохранению ареалов объектов животного и растительного мира начинается с учета самих биологических ресурсов.

Как уже отмечалось в настоящей работе, Закон о животном мире предусматривает осуществление государственного учета объектов животного мира и их использования, ведение государственного кадастра объектов животного мира, проведение государственного мониторинга объектов животного мира. Однако согласно Приказу Минприроды России от 22 декабря 2011 г. N 963 "Об утверждении Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира" <1> (п. 5) ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира осуществляется в отношении охотничьих ресурсов, объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ. Ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга иных объектов животного мира осуществляется путем составления органами исполнительной власти субъектов РФ перечня видов объектов животного мира, обитающих в субъекте РФ, включающего сведения о состоянии данных видов и среде их обитания. Следовательно, информация о распространении объектов животного мира и о характеристиках среды их обитания в полном объеме имеется только в отношении охотничьих ресурсов и "краснокнижных" объектов животного мира. В отношении иных объектов животного мира ситуацию можно изменить, расширив информацию о среде обитания характеристиками ее структуры, качества и площади. Это возможно в том числе и благодаря существованию в 47 субъектах РФ (55,3%) программ в сфере охраны окружающей среды, которые либо включают в себя подпрограмму по сохранению биоразнообразия, либо предусматривают конкретные мероприятия в этой области.

--------------------------------

<1> Зарегистрировано в Минюсте России 14 марта 2012 г. N 23473 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 19.

Применительно к среде обитания объектов растительного мира законодательство гораздо более неопределенно.

Согласно ст. 15 ЛК РФ в зависимости от природно-климатических условий определяются лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (лесорастительное районирование). На основе лесорастительного районирования осуществляется установление лесных районов с относительно сходными условиями использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Приказом Минприроды России от 18 августа 2014 г. N 367 <1> выделено восемь лесорастительных зон: зона притундровых лесов и редкостойной тайги, таежная зона, зона хвойно-широколиственных лесов, лесостепная зона, степная зона, зона полупустынь и пустынь, зона горного Северного Кавказа и горного Крыма, Южно-Сибирская горная зона.

--------------------------------

<1> Приказ Минприроды России от 18 августа 2014 г. N 367 "Об утверждении Перечня лесорастительных зон Российской Федерации и Перечня лесных районов Российской Федерации", зарегистрировано в Минюсте России 29 сентября 2014 г. N 34186 // РГ. Спецвыпуск. 30.01.2015. N 18/1; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 09.02.2015. N 6.

Очевидно, что природно-климатические условия влияют на видовое разнообразие и определяют общие признаки лесов, однако они не дают представления о конкретных видах растений и состоянии среды их обитания. Даже в рамках экологического мониторинга невозможно получить эту информацию: ЛК РФ предполагает осуществление мониторинга пожарной опасности в лесах (ст. 53.2) и лесопатологического мониторинга (ст. 56). Последний состоит в сборе, анализе и использовании информации о лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам. Согласно Приказу Минприроды России от 4 августа 2015 г. N 340 <1> целями государственного лесопатологического мониторинга являются своевременное обнаружение, оценка и прогноз изменений санитарного и лесопатологического состояния лесов для осуществления управления в области защиты лесов и обеспечения санитарной безопасности в лесах. То есть задача получения информации о месте обитания лесных растений при проведении данного мониторинга отсутствует.

--------------------------------

<1> Приказ Минприроды России от 4 августа 2015 г. N 340 "Об утверждении Порядка организации и осуществления государственного лесопатологического мониторинга", зарегистрировано в Минюсте России 4 сентября 2015 г. N 38815 // http://www.pravo.gov.ru. 09.09.2015.

Таким образом, можно констатировать лишь декларативное существование охраны мест обитания биологических ресурсов.

При этом в Пятом национальном докладе "Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации" <1> Минприроды России в качестве одной из основных угроз биоразнообразию выделяет разрушение мест обитаний животных и растений в процессе освоения новых регионов (например, месторождений нефти и газа в Арктической зоне). Кроме того, указывается, что темпы разрушения природных экосистем пока по-прежнему опережают их восстановление и самовосстановление (по разным оценкам, на десятки и даже сотни тысяч га в год) и не стабилизируются созданием в стране новых особо охраняемых природных территорий; угрозы природным комплексам в связи с возрастанием антропогенной нагрузки приводят к неспособности выживания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений в изменившихся условиях.

--------------------------------

<1> http://www.wwf.ru/resources/publ/book/986222

Таким образом, внимание уделено только сохранению мест обитания при освоении новых регионов, созданию ООПТ и охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений.

Для сохранения биоразнообразия России в соответствии с ее обязательствами в рамках Конвенции о биологическом разнообразии разработаны и в 2001 г. приняты Национальная стратегия и План действий по сохранению биоразнообразия России. В рамках Стратегического плана в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011 - 2020 гг. сформулированы следующие национальные цели в области сохранения биоразнообразия, касающиеся мест обитания:

- к 2020 г. утрата всех естественных местообитаний должна быть как минимум сокращена наполовину, и там, где это необходимо, прекращена, а деградация и фрагментация существенно снижены;

- к 2020 г. площадь природных территорий регулируемого природопользования, играющих ключевую роль в предоставлении экосистемных услуг, увеличивается.

Остается неясным, как планируется достижение этих целей в отсутствие конкретных правовых мер.

Между тем, М.М. Бринчук указывает, что в правовом механизме сохранения (восстановления) экологических систем важную роль играют такие правовые меры, как: экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, планирование, консервация земель и резервирование земель, осуществление государственного экологического мониторинга, возможность досрочного прекращения права природопользования, юридическая ответственность за нарушение требований о сохранении естественных экосистем <1>. Поскольку места обитания биоресурсов представляют собой экологические системы, имеет смысл изучить содержание указанных правовых мер на предмет отображения в них требований по сохранению мест обитания животных и растений.

--------------------------------

<1> Бринчук М.М. Естественные экологические системы и экологическое право. Часть 2 // Астраханский вестник экологического образования. 2012. N 3. С. 8 - 16.

Согласно п. 3 ст. 21 Закона об охране окружающей среды при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, а в силу п. 2 ст. 22 соблюдение нормативов качества окружающей среды должно обеспечиваться с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Таким образом, гипотетически при установлении экологических нормативов могут учитываться ареалы животных и растений. Между тем, с 1 января 2019 г. указанные статьи начнут действовать в новых редакциях, где уже отсутствуют указания на необходимость учета природных особенностей территорий и акваторий <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // http://www.pravo.gov.ru. 22.07.2014.

Одним из принципов охраны окружающей среды согласно ст. 3 рассматриваемого Закона является учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации <1> исследования по ОВОС включают анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.). Значит, при изучении состояния природной среды могут быть выявлены и учтены места обитания животных и растений.

--------------------------------

<1> Утверждено Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372, зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г. N 2302 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31; РГ. 2000. N 170.

В Федеральном законе "Об экологической экспертизе" нет упоминания о необходимости охраны мест обитания биологических ресурсов, а к объектам государственной экологической экспертизы отнесены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ федерального и регионального значения.

Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота" <1>, Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <2> и Приказ Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г. "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <3> не содержат требований по восстановлению земель и почв с учетом особенностей мест обитания растений и животных. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <4> также не содержит требований по учету ареалов растений и животных при принятии решений о резервировании земель для публичных нужд.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 25.11.2002. N 47. Ст. 4676; РГ. 27.11.2002. N 225.

<2> РГ. 05.03.1994. N 44; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 07.03.1994. N 10. Ст. 779.

<3> Зарегистрировано в Минюсте РФ 29.07.1996. N 1136 // Российские вести. 08.08.1996. N 147; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 4.

<4> СЗ РФ. 28.07.2008. N 30 (ч. II). Ст. 3646; РГ. 30.07.2008. N 160.

В природоресурсном законодательстве не предусмотрена возможность досрочного прекращения права природопользования в связи с нарушением мест обитания животных и растений.

Как указывалось выше, КоАП РФ содержит две статьи - ст. 8.29 "Уничтожение мест обитания животных" и ст. 8.33 "Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов". По ст. 8.29 практически отсутствует правоприменительная практика. Скорее всего, это связано с незначительным размером штрафа (от 300 до 500 руб.) и сложностью обнаружения виновного лица. По ст. 8.33 практика правоприменения гораздо шире, в основном имеют место случаи привлечения к ответственности за нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции водных биологических ресурсов. Вероятно, это связано, во-первых, с более развитой системой государственного надзора за водными биоресурсами, во-вторых, с очевидным местом обитания водных биоресурсов, которое не требует дополнительного подтверждения <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см. § 3 гл. 9.

Таким образом, можно констатировать отсутствие общего подхода к охране мест обитания животных и растений и фрагментарность отдельных правовых норм, которые могли бы восполнить существующие правовые пробелы.

Для реализации в полной мере сохранения мест обитания животных и растений особый интерес представляет изучение зарубежного опыта, в частности опыта Европейского союза (ЕС). Во исполнение Конвенции по биоразнообразию принята Директива Совета ЕС 92/43/ЕЕС по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры <1> (далее - Директива среды обитания). Кроме того, существует Директива по диким птицам <2>.

--------------------------------

<1> COUNCIL DIRECTIVE 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora.

<2> Wild Birds Directive, 79/409/EEC // http://www.rbcu.ru/information/1783/12032/.

Директива среды обитания принята в связи с тем, что естественная среда обитания продолжает ухудшаться и под серьезной угрозой исчезновения находится постоянно возрастающее количество диких видов и мест их обитания. Для восстановления или охраны естественных мест обитания или биологических видов было принято решение создать согласованную Европейскую экологическую сеть охраняемых районов. В ст. 1 Директивы среды обитания даны определения терминам:

- "естественные места обитания" - это земные или водные районы, характеризуемые географическими, абиотическими <1> или биотическими <2> особенностями, вне зависимости от того, являются ли они полностью натуральными или полунатуральными;

--------------------------------

<1> Компоненты и явления неживой, неорганической природы, прямо или косвенно воздействующие на живые организмы: климатические (солнечная радиация, световой режим, температура, влажность, атмосферные осадки, ветер, давление и др.); эдафические (почвенные), гидрографические (факторы водной среды).

<2> Формы влияния на организм со стороны окружающих живых существ - микроорганизмов, влияние животных на растения и наоборот, влияние человека на окружающую среду.

- "место обитания видов" означает окружающую среду, определенную посредством биотических и абиотических факторов, в которой живут виды на любом из этапов их биологического цикла;

- "местообитание" означает территориально определенный район, чьи границы ясно очерчены;

- "охраняемый район" - место, где необходимые меры по охране применяются для сохранения или восстановления естественных мест обитания и/или популяций видов, для которых было определено местообитание.

В приложениях к Директиве среды обитания указаны типы естественных мест обитания (девять типов, в совокупности составляющих около 100 позиций); виды животных и растений, подлежащих охране; критерии для выбора местообитаний, подлежащих охране. Местообитания по определенным характеристикам сначала отбираются на национальном уровне, а потом - на уровне ЕС, после чего принимается решение о включении его в общеевропейскую сеть.

Директива по диким птицам принята в первую очередь в связи с тем, что территория стран ЕС является средой обитания более 500 видов диких птиц, в основном мигрирующих. Директива по диким птицам распространяется на птиц, их яйца, гнезда и места обитания. Для охраны, воспроизведения и восстановления птиц и мест их обитания предпринимаются следующие меры:

- создание охраняемых районов;

- создание резерватов (наиболее близких по режиму к заповедникам);

- восстановление разрушенных мест обитания;

- создание мест обитания.

Какие меры по сохранению ареалов диких птиц будут применены, зависит от их численности: в приложениях к Директиве по диким птицам содержатся перечни видов птиц, находящихся под угрозой исчезновения; видов птиц, на которых при соблюдении определенных правил, можно охотиться; видов птиц, в отношении которых действуют ограничения по охоте.

Требования к сохранению ареалов распространяются не только на места постоянного обитания диких птиц, но и к местам их размножения, линьки, зимовки, остановок вдоль путей миграции, включая море и сушу. Страны - члены ЕС должны принимать меры, чтобы не допустить загрязнения или ухудшения состояния мест обитания птиц. Даже за пределами указанных охраняемых территорий страны - члены ЕС также должны стремиться не допускать загрязнения или ухудшения состояния мест обитания биологических видов. Охраняемые районы, где обитают дикие птицы, также включаются в общеевропейскую сеть.

Европейская экологическая сеть охраняемых районов учреждена под названием "Natura 2000". В эту сеть входят местообитания, на которых располагаются естественные места обитания и места распространения биологических видов, перечисленные в Директиве среды обитания и Директиве по диким птицам. Создание сети направлено на сохранение или восстановление естественных сред обитания и биологических видов. Сеть "Natura 2000" позволяет сохранять места обитания, полностью не изымая их из хозяйственного оборота. Цель "Natura 2000" не извлечь территории из хозяйственного использования, а комбинировать биологические и социально-экономические аспекты развития.

Страны, подписавшие Директиву среды обитания и Директиву по диким птицам, должны выбрать и обеспечить сохранение сети "Natura 2000" одним из двух способов:

- путем запрещения любой деятельности, которая негативно влияет на места обитания видов;

- путем сохранения, поддержания и восстановления мест обитания.

Таким образом, существует выбор пути достижения поставленной цели, при необходимости учета экологических, социально-экономических, культурных, региональных аспектов охраняемой области. Государства - члены ЕС должны предпринять соответствующие меры для того, чтобы избежать в охраняемых районах ухудшения естественных мест обитания и мест обитания видов, а также нанесения ущерба видам, для обитания которых эти районы были предназначены. Реализация новых проектов, которые влекут за собой изменения на территории сети "Natura 2000" и возле нее, не запрещаются. Однако им необходимо пройти процедуру определения воздействия согласно Директиве. Первым шагом является определение влияния проекта на ту территорию, на которой планируется его реализация. Если влияние незначительное, проект будет утвержден. Таким образом, предпочтение отдается менее вредному проекту. Некоторые проекты, даже негативно влияющие на сеть "Natura 2000", но необходимые для общественности, тем не менее могут быть реализованы. В этом случае в проект должны быть внесены изменения, согласно которым он не будет опасным для сети "Natura 2000" и не повлияет на ее глобальную взаимосвязь. В таком случае государство - член ЕС должно предпринять все компенсационные меры, необходимые для того, чтобы гарантировать, что соблюдается режим "Natura 2000".

Таким образом, в ЕС существует довольно стройная система охраны мест обитания животных и растений и реализуется более широкий подход к сохранению таких мест. Однако охране подлежат места обитания не всех животных и растений, а только тех, что перечислены в соответствующих директивах.

Представляется верным использовать европейский опыт в сохранении мест обитания биоресурсов. Имеет смысл установить на региональном уровне перечни видов животных и растений, не отнесенных к "краснокнижным", места обитания которых требуют специального подхода к их сохранению и (или) восстановлению. Не следует приравнивать режим сохранения мест обитания к ООПТ.

Однако разумно установить определенные ограничения в осуществлении хозяйственной деятельности в их границах.