Изменения в системе государственного управления, произошедшие в стране в ходе осуществления административной реформы, бюджетно-финансовой реформы, разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, затронули и сферу лесных отношений.

Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации утверждены распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1724-р <1> на период до 2030 года. Государственная политика направлена на сохранение и приумножение лесов, максимальное удовлетворение потребностей граждан Российской Федерации в качественных продуктах и полезных свойствах леса, а также на создание на государственном уровне условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие лесного сектора экономики.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2013. N 40 (часть III). Ст. 5096.

При решении задачи повышения эффективности управления лесным сектором предусматривается совершенствование инструментов контроля за исполнением субъектами Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, а также совершенствование системы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Также планируется увеличение объема древесины, заготавливаемой выборочными рубками в лесных насаждениях, где это обосновано лесоводственной необходимостью, с учетом совершенствования технологий и правил их проведения, а также усиления контроля за их соблюдением.

Большое значение в условиях реформирования лесного хозяйства приобретает государственное регулирование лесных отношений. Не все ученые и практики однозначно относятся к расширению сферы частноправового регулирования в области лесных отношений, в том числе и к передаче лесов в частную собственность.

Так, например, известный американский экономист Р. Познер в своей книге "Экономический анализ права", рассуждая о целесообразности сохранения права государственной собственности на земли, занятые лесом <1>, отмечает, что сохранение права государственной собственности вызвано, прежде всего, опасностью преждевременного истощения лесов, находящихся на этих землях, но такой подход является экономически неэффективным, поскольку государство стремится вырубить столько деревьев, сколько выросло с момента предыдущей вырубки. А частный собственник "будет рассматривать не только выручку от продажи леса и издержки вырубки и распиловки, но и альтернативные издержки отсутствия ожидания достижения деревом максимального роста".

--------------------------------

<1> Познер Р. Экономический анализ права: В 2 т. / Пер. с англ.; Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов; Государственный университет - Высшая школа экономики. СПб.: Экономическая школа, 2004. Т. 1 - 2. С. 118 - 119.

Сложно согласиться с данным мнением. Практика передачи лесных участков на землях различных категорий в собственность юридических лиц в России приводит к интенсивной застройке данных участков, предполагающей практически неконтролируемую вырубку деревьев. Еще одним негативным примером стала ситуация с тушением лесных пожаров, когда такая обязанность возлагалась на частных лиц - арендаторов лесных участков.

Следует заметить, что потенциал публично-правового регулирования в природоресурсной сфере далеко не исчерпан. Более того, в трудах ученых-правоведов зарубежных, особенно европейских, стран все чаще звучат мнения о том, что далеко не все вопросы использования природных ресурсов (особенно в части их сохранения и воспроизводства) могут быть эффективно урегулированы в рамках частного права <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Staatsziel Umweltschutz/Ferdinand Kerschner (Hg.). Wien: WUV-Univ.-Verl. 1996. 173 s.; Kerschner F., Wagner E. Qualitaetsstandards in Verwaltungsverfehren. Wien: Verlag. Oesterreich. 2009.

Лесной контроль и надзор является одной из важнейших функций государства в сфере регулирования лесных отношений. С учетом недостаточной его эффективности законодательство в данной сфере подвержено значительным изменениям.

В России в сфере лесных отношений традиционно осуществлялся государственный лесной контроль. С принятием нового Лесного кодекса в 2006 году появился термин "государственный лесной контроль и надзор". А с 2011 года лесной надзор стал именоваться лесной охраной, а лесной контроль остался только в усеченном виде на муниципальном уровне <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590.

Подробного объяснения различий между контролем и надзором в настоящее время в законодательстве не содержится, и это становится темой оживленной научной дискуссии <1>. Многие специалисты считают, что с точки зрения обеспечения преемственности правового регулирования в настоящее время следует исходить из того, что это схожие понятия, не обладающие принципиальными содержательными различиями <2>.

--------------------------------

<1> Зиновьева О.А. Экологический контроль и надзор: проблемы соотношения в теории и законодательстве // Lex russica. 2013. N 6. С. 616 - 620.

<2> Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора): Монография. М.: ИЗиСП, 2012. С. 42 - 43.

Так, в соответствии со ст. 96 ЛК РФ под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных законодательством в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, посредством, среди прочего, проведения мероприятий по контролю в лесах.

Необходимо отметить, что ситуация, сложившаяся в лесном законодательстве, при которой фактически имеет место переименование одной управленческой функции в другую, является типичной для всего законодательства в целом. Наиболее типичным является указание на проведение "контроля (надзора)" либо "контроля и надзора". Однако указанные термины не являются тождественными. Принципиальное различие между ними состоит в том, что в контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется в отношении неподчиненных надзорному органу субъектов <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Зырянов С.М. Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти // Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Н.К. Абузярова и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев; ИЗиСП; Академия Генеральной прокуратуры РФ. М., 2012. С. 60.

Основным органом, осуществляющим надзор в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) является Федеральное агентство лесного хозяйства Рослесхоз), находящееся в ведении Минприроды России <1>. В соответствии с Положением о нем <2> Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим: функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), а также федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 ЛК РФ, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляет Минприроды России <3>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754.

<2> Утв. Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5068.

<3> Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 47. Ст. 6586.

Одним из аспектов государственного лесного контроля и надзора являются мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, которые осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий или использующими леса лицами.

В районах расположения промышленных предприятий с вредными выбросами определяются зоны по степени повреждения насаждений, выявляются запасы мертвых и усыхающих деревьев. Зоны повреждения показывают на схеме, характеризующей лесопатологическое состояние лесов, дают рекомендации по созданию насаждений повышенной устойчивости к выбросам.

В случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1>, при условии, что иное не установлено ЛК РФ.

--------------------------------

<1> Утв. распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3105.

При размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В этих целях заключается договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений. В случае, если указанный договор не заключен, заказ на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов размещается без продажи лесных насаждений для заготовки древесины.

Хотя в соответствии с Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы <1> охрана лесов от пожаров должна была стать одним из основных направлений государственной политики, обеспечивающей экологическую безопасность страны и сохранение ресурсного потенциала лесов, лето 2010 года выявило множество проблем при осуществлении такого вида государственного контроля и надзора, как государственный пожарный надзор в лесах. Соответственно, уже упоминавшимся Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ в ЛК РФ были внесены многочисленные изменения, связанные с обеспечением пожарной безопасности в лесах и государственного пожарного надзора.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 364.

Порядок проведения такого надзора определен Правительством РФ <1>, его осуществляют Рослесхоз, Росприроднадзор, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 3 августа 2010 г. N 595 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4336.

Должностные лица, осуществляющие государственный пожарный надзор в лесах, имеют право осуществлять надзор за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами. Им дано право вызывать должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам об административных правонарушениях и материалам о пожарах в лесах, получать от них необходимые объяснения, справки, документы и копии с них и налагать в соответствии с законодательством Российской Федерации на граждан и юридических лиц административные взыскания за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности в лесах, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах.

Организация и проведение мероприятий по государственному пожарному надзору в лесах в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с уже упоминавшимся Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Важным аспектом надзорной деятельности является защита прав лесопользователей при проведении мероприятий лесного надзора. В соответствии с названным Законом плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются такие сведения, как цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки; а также наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом.

Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3706.

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, который размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Основанием для проведения внеплановой проверки (ст. 10 указанного выше Федерального закона) является, например, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о таких фактах, как возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.п. Также одним из оснований для внеплановой проверки может послужить приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Должностные лица, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют полномочия, перечисленные в ч. 3 ст. 96 ЛК РФ.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих государственный лесной надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных отношений. Указанные решения могут быть обжалованы в судебном порядке.

Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора) или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, т.е. в порядке арбитражного или гражданского судопроизводства.

Примером таких судебных решений может послужить Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 мая 2012 г. N 16576/11 по делу N А55-19694/2010 о признании незаконным предписания органа власти об устранении нарушения лесного законодательства. Из материалов дела следует, что на основании акта, составленного по итогам плановой выездной проверки соблюдения юридическим лицом лесного законодательства, орган, осуществляющий лесной надзор, выдал лесопользователю предписание об устранении нарушения лесного законодательства. Однако суды нижестоящих инстанций не дали оценки тому обстоятельству, что в материалах дела имеются два свидетельства о регистрации права на один и тот же земельный участок, в которых указаны различные категории земель, поэтому не был исследован и вопрос об органе, полномочном распоряжаться этим земельным участком и контролировать его использование. В связи с этим дело направлено на новое рассмотрение.

В Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26 ноября 2015 г. N Ф01-4787/2015 по делу N А29-15/2015 о взыскании ущерба, причиненного незаконной вырубкой леса, дается оценка законности проводимым контрольным мероприятиям. Так, выявив факт незаконной вырубки лесных насаждений за пределами отвода выделенной лесопользователю делянки, уполномоченный орган счел, что вырубку осуществил данный лесопользователь и что именно он обязан компенсировать ущерб. Однако в удовлетворении требования истца было отказано, поскольку мероприятие по контролю было проведено с нарушением установленного порядка; кроме того, факт совершения правонарушения, размер ущерба, а также наличие причинно-следственной связи между действиями лесопользователя и причинением ущерба не доказаны.

Следует отметить, что кроме названных судебных постановлений, имеется также целый ряд решений, подтверждающих законность действий органов лесного надзора и контроля. К такого рода судебным актам можно отнести, например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2012 г. N 58-Г11-36 "Об отмене решения Хабаровского краевого суда от 22 ноября 2011 г. и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 2.1.4 Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края, утвержденного Постановлением правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 г. N 135-пр"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2015 г. N 72-АПГ15-9 "Об оставлении без изменения решения Забайкальского краевого суда от 15 мая 2015 г., которым было отказано в признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Забайкальского края от 1 июля 2009 г. N 195-ЗЗК "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Забайкальского края"; Определение Верховного Суда РФ от 1 сентября 2015 г. N 308-КГ15-10805 "По делу N А63-12601/2013 о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании незаконными протеста прокурора и приказа министерства" и др.