Для того чтобы решить вопрос о природе ответственности за нарушение лесного законодательства, необходимо отметить, что ответственность, предусмотренная ЛК РФ, является частным случаем ответственности за экологические правонарушения, предусмотренной Законом об охране окружающей среды.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения возникает в случае нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Но легального определения экологического правонарушения современное российское законодательство не содержит. В науке экологического права под экологическим правонарушением обычно понимается противоправное, как правило, виновное деяние, причиняющее экологический вред или создающее угрозу его причинения либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права <1>. Некоторыми авторами <2> предлагается закрепить данное понятие на законодательном уровне в целях формирования единообразного толкования и отграничения экологических правонарушений от смежных деяний.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<1> См., например, Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 514.

<2> Лачин А.А. Уголовно-правовая охрана лесов в законодательстве России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004. С. 16.

Правовая природа юридической ответственности за экологические правонарушения может быть различной. В соответствии со ст. 75 Закона об охране окружающей среды устанавливаются имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Статья 99 ЛК РФ предусматривает формы (виды) ответственности, к которой может быть привлечено лицо за нарушение им норм лесного законодательства. Часть 1 этой статьи говорит о двух формах ответственности: административной и уголовной, к которым лицо привлекается соответственно по правилам административного и уголовного законодательства.

Особенностью правонарушений в сфере охраны и использования лесов, какая бы форма ответственности ни была установлена, является, прежде всего, то, что при этом причиняется вред всей экологической системе лесного участка, а не отдельно взятым деревьям <1>.

--------------------------------

<1> Конфоркин И.А. Уголовная ответственность за незаконную рубку лесных насаждений: Монография // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

КоАП РФ предусматривается административная ответственность за самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9), самовольную уступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10), нарушение правил использования лесов (ст. 8.25), самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26), нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27), незаконную рубку, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28).

Что касается уголовной ответственности, то она устанавливается УК РФ за те нарушения лесного законодательства, которые имеют наиболее высокую степень общественной опасности. Это, например, незаконная рубка лесных насаждений в тех случаях, когда ущерб был причинен в значительном, крупном или особо крупном размере, совершен группой лиц или должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 260), уничтожение или повреждение лесных насаждений путем поджога или неосторожного обращения с огнем (ст. 261).

Основным критерием разграничения уголовно наказуемой незаконной рубки лесных насаждений (ч. 1 ст. 260 УК РФ) и незаконной рубки лесных насаждений, за которую ответственность предусмотрена ст. 8.28 КоАП РФ, является значительный размер ущерба, причиненного посягательством, который должен превышать пять тысяч рублей (примечание к ст. 260 УК РФ).

Рубка лесных насаждений арендаторами лесных участков, имеющими проект освоения лесов, получивший положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, с нарушением технологии заготовки древесины, в том числе рубки, без подачи отчета об использовании лесов подлежит квалификации по ст. 8.25 КоАП РФ.

Основным видом наказания за правонарушения как административного, так и уголовного характера, является штраф. При этом взимание штрафа зачастую не соответствует общественной опасности деяния и не служит целям предупреждения совершения новых лесонарушений <1>.

--------------------------------

<1> Лачин А.А. Указ. соч. С. 17.

Вместе с тем такой вид нарушения лесного законодательства, как нелегальная заготовка и контрабандный вывоз древесины из России, приняли угрожающие масштабы и приобретают черты транснациональной преступности <1>.

--------------------------------

<1> Гаевская Е.Ю. К вопросу о борьбе с незаконной заготовкой древесины // Экологическое право. 2016. N 1. С. 24.

Правовая природа ответственности за нарушение лесного законодательства неоднократно становилась как темой оживленных научных дискуссий, так и предметом рассмотрения судов, в том числе судов высших инстанций. И именно неверная позиция арбитражных судов при применении норм об ответственности за нарушения лесного законодательства стала основанием для разбирательства в Конституционном Суде.

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" <1> было вызвано жалобой ООО "Заполярнефть" в связи с решениями Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 мая 2013 г. и от 13 мая 2013 г., оставленными без изменения постановлениями арбитражных судов вышестоящих инстанций <2>. Данное Постановление Конституционного Суда будет подробнее рассмотрено в параграфе 4.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.

<2> См., например: Определение ФАС Западно-Сибирского округа от 5 ноября 2013 г. по делу N А81-948/2013; Определение ВАС РФ от 12 декабря 2013 г. N ВАС-17623/13 по делу N А81-948/2013.

Закрепляя в ч. 1 ст. 99 административную и уголовную ответственность, ЛК РФ отдельно в ч. 2 данной статьи предусмотрел также ответственность в форме возложения обязанности "устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред", тем самым отграничив ее от административной и уголовной, предусмотренной ч. 1 ст. 99 ЛК РФ, но прямо эту форму ответственности не поименовал.

Тем не менее сущность и правовую природу ответственности по ч. 2 ст. 99 ЛК РФ можно определить исходя из анализа правовых категорий, используемых законодателем при установлении юридической ответственности такого рода, ее цели и характера.

Ответственность в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред" возникает, как правило, вследствие причинения вреда. Регулирование отношений из причинения вреда обычно осуществляется в рамках гражданско-правового института деликтных обязательств. Целью возложения такой ответственности на виновное лицо является возмещение причиненного вреда, а соответственно, возмещение вреда может рассматриваться в качестве одной из мер гражданско-правовой ответственности, что подтверждается и позицией Конституционного Суда РФ <1>.

--------------------------------

<1> О позиции Конституционного Суда по вопросу о гражданско-правовой природе ответственности в форме возмещения вреда см. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 г. N 13-П; Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2012 г. N 1833-О.

Но "использование положений деликтной ответственности в других отраслях права подчеркивает глубокую генетическую связь гражданско-правовой ответственности с другими видами материальной (имущественной) ответственности и при этом не умаляет отраслевой специфики последних" <1>.

--------------------------------

<1> Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. 432 с.

Такая ответственность носит имущественный характер, т.к. причинитель вреда претерпевает имущественные потери за совершенное им правонарушение.

Имущественная ответственность <1>, названная в Законе об охране окружающей среды, близка по своей природе гражданско-правовой ответственности, однако имеет свою специфику <2>.

--------------------------------

<1> О гражданско-правовой форме ответственности за экологические правонарушения см. также: Экологическое право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 296 - 302; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2001. С. 98 - 101.

<2> Экологическое право: Учебник для академического бакалавриата / Под ред. С.А. Боголюбова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 212; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов и др.; под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 313 - 314.

В научной литературе существует мнение, что понятие имущественной ответственности не соответствует сформировавшемуся подходу в отношении гражданско-правовой ответственности, и в данном случае экологическое законодательство предусматривает специальные основания имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 514, 525.

Специфика ответственности обусловлена особым регулируемым и охраняемым экологическим законодательством интересом по сохранению благоприятной окружающей среды и экологическому благополучию, подлежащим приоритетной правовой защите <1>.

--------------------------------

<1> Данная задача и правовой принцип со всей очевидностью вытекают из нормы, установленной в ст. 9 Конституции Российской Федерации: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

При этом, как отмечает Витрук Н.В., "присущие институту гражданско-правовой ответственности свойства и черты корректируются (специализируются) применительно к материальной (имущественной) ответственности при нарушении норм трудового, земельного, водного и других отраслей права. Все эти отрасли в своих исходных позициях предопределяются гражданско-правовой ответственностью и в то же время в чем-то от нее отличаются. Специализация их настолько высока, что дает основания признать их самостоятельными видами юридической ответственности" <1>.

--------------------------------

<1> Витрук Н.В. Указ. соч.

Широкое использование деликтной ответственности в других отраслях права, когда в них не были развиты свои виды материальной (имущественной) ответственности, и послужило основанием для утверждения о гражданско-правовом характере любого вида материальной (имущественной) ответственности.

Таким образом, ответственность, закрепленная в ч. 2 ст. 99 ЛК РФ, в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред" представляет собой частный случай имущественной ответственности, предусмотренный Законом об охране окружающей среды.

Как следствие, порядок привлечения к такой ответственности, т.е. механизм ее реализации, базируясь на нормах ГК РФ, предусмотренных для ответственности из причинения вреда (деликтной ответственности), должен исходить из общих положений Закона об охране окружающей среды и детально раскрываться в соответствующих положениях ЛК РФ и иных нормативных правовых актов.

Не менее важным при раскрытии вопроса о правовой природе имущественной ответственности является определение составляющих ее элементов. В Законе об охране окружающей среды в качестве имущественной ответственности, прежде всего, рассматривается обязанность возмещения вреда окружающей среде.

При этом, по мнению некоторых авторов, следует различать:

- обязанность по выполнению природоохранных требований (как составную часть природоохранного требования);

- обязанность по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды (как мера государственного воздействия на нарушителей, направленную на обеспечение принудительного исполнения ими неисполненных и возложенных законом обязанностей и природоохранных требований);

- юридическую ответственность (как санкцию, т.е. меру государственного принуждения, предполагающую за собой претерпевание неблагоприятных последствий за совершенное правонарушение, выраженное в назначении соответствующего наказания) <1>.

--------------------------------

<1> Тихомирова Л.А. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением // СПС "КонсультантПлюс". 2009.

Также можно сказать, что устранение нарушения (восстановления нарушенных прав) следует отграничивать от привлечения к иным видам юридической ответственности посредством возложения соответствующих санкций (назначения соответствующего наказания) <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Таким образом, ГК РФ содержит основные принципы, основания и условия имущественной ответственности юридических лиц и граждан, а лесное законодательство - соответствующие правила и методику исчисления имущественного вреда, причиненного лесонарушением (понятие и перечень лесных правонарушений, таксы для подсчета ущерба, размеры неустоек за нарушение лесохозяйственных требований и т.п.).

Вопрос о приоритете норм гражданского или экологического (лесного) законодательства неоднократно поднимался в юридической литературе. Одни авторы считают, что в своем применении нормы Гражданского кодекса занимают ведущее положение, а лесного законодательства - играют вспомогательную роль <1>. По мнению других, в случае разночтений между законом, устанавливающим общие правила имущественных отношений (ГК РФ), и законом, устанавливающим специальные правила (Земельный, Водный, Лесной кодексы, Закон о животном мире), применительно к конкретным природоресурсным отношениям, действует правило специального закона, а к имущественным отношениям - требования ГК РФ, если в Земельном, Водном, Лесном кодексах не установлено иное <2>.

--------------------------------

<1> Романов В. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. N 9.

<2> Вылегжанина Е.Е. Компенсационная ответственность как институт экологического права. М., 1999. Цитируется по изд.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов и др.; под ред. С.А. Боголюбова. М., 2010. С. 318.

ЛК РФ (ст. 3) в настоящее время в регулировании имущественных отношений устанавливается приоритет гражданского и земельного законодательства только в тех случаях, если иное не установлено ЛК РФ и другими федеральными законами.

В любом случае регулирование имущественной ответственности отраслевым законодательством должно быть ясным, определенным, исчерпывающим и основанным на общеправовых принципах привлечения к имущественной ответственности, закрепленных в законодательстве и подтвержденных позицией Конституционного Суда <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. N 28-П.

Таким образом, ответственность, закрепленная в ч. 2 ст. 99 ЛК РФ, в форме возложения на лицо обязанности "устранить правонарушение и возместить причиненный вред" по своей правовой природе является имущественной ответственностью, возникающей в результате нарушения лесного законодательства.

Что касается вопросов защиты прав лесопользователей, то следует отметить, что с момента вступления в силу действующего ЛК РФ <1> высшими судебными инстанциями было вынесено более 700 определений по проблемам применения лесного законодательства. Рассмотренные дела можно условно разделить на две группы:

--------------------------------

<1> По состоянию на май 2016 года.

- дела, вытекающие из договорных правоотношений (примерно 60% от общего числа дел);

- дела, вытекающие из публичных правоотношений (примерно 40% от общего числа дел).

В первой категории дел наиболее типичными являются дела, связанные с взысканием задолженности по уплате арендной платы и неустойки по договору аренды лесного участка.

Например, Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 2013 г. N ВАС-11779/13 "По делу о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о взыскании задолженности по уплате арендной платы по договору аренды лесного участка" в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано. По мнению ВАС РФ, суды нижестоящей инстанции сделали правильные выводы о том, что, подписав дополнительное соглашение к договору аренды, юридическое лицо согласилось выплачивать текущие арендные платежи, возникшие после указанного срока, в том числе неустойку за несвоевременное внесение арендных платежей.

Рассматривая материалы судебной практики по делам о нарушении лесного законодательства, необходимо отметить последовательную позицию судов высших инстанций в отношении публично-правового характера лесных отношений.

Так, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 11 февраля 2014 г. N 11059/13 указывается, что при передаче лесных участков в аренду имеет место совокупность публичного интереса, публичного субъекта и публичных (бюджетных) средств. Следовательно, участники отношений не могут действовать по собственному усмотрению, исходя из гражданско-правового принципа "можно все, что прямо не запрещено".

Указанные аргументы применимы и в случае рассмотрения вопроса о возможности передачи дел, вытекающих из лесных правоотношений, в третейский суд. Как отмечается в названном выше Постановлении, принципы третейского разбирательства (конфиденциальность, закрытость процесса, неформальный характер разбирательства, упрощенный порядок сбора и представления доказательств, отсутствие информации о принятых решениях, а также невозможность их проверки и пересмотра по существу) не позволяют обеспечить соблюдение принципов лесного законодательства. Особенно это касается тех принципов, которые основаны на обеспечении права каждого на благоприятную окружающую среду и удовлетворение потребностей общества в лесах и лесных ресурсах. Поэтому к компетенции третейских судов не может относиться рассмотрение споров ни по вопросам заключения договоров аренды лесных участков, ни по вопросам их недействительности, определяемой по действующему на момент их подписания законодательству.

Аналогичная позиция была высказана и в Постановлении Президиума ВАС РФ от 17 декабря 2013 г. N 12157/13, в котором указано, что механизм изменения договора по требованию одной стороны или на основании соглашения сторон не может быть применен для изменения условий договора аренды лесного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 25 января 2013 г. N 13 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" выражена правовая позиция, в соответствии с которой "при рассмотрении споров, связанных со взысканием арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, судам необходимо учитывать, что к договору аренды, заключенному после вступления в силу федерального закона, предусматривающего необходимость государственного регулирования размера арендной платы, подлежит применению порядок определения размера арендной платы, устанавливаемый уполномоченным органом в соответствии с этим федеральным законом, даже если в момент его заключения такой порядок еще не был установлен. Изменения регулируемой арендной платы (например, изменения формулы, по которой определяется размер арендной платы, ее компонентов, ставок арендной платы и т.п.) по общему правилу применяются к отношениям, возникшим после таких изменений".

Аналогичную позицию Верховный Суд занял и при рассмотрении вопроса о применении при расчете размера арендной платы повышающего коэффициента <1>, поскольку заслуживает внимания довод о том, что в цена в договоре аренды, заключенном по результатам проведения конкурса (или на торгах), не является регулируемой, а условия конкурсного предложения должны сохраняться на протяжении всего срока действия договора, а значит, коэффициент, указанный в конкурсном предложении, должен учитываться при расчете арендной платы.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 19 февраля 2016 г. N 307-ЭС15-16409 по делу N А05-13768/2014, Определение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2016 г. N 307-ЭС15-19171 по делу N А26-7523/2014.

Дела второй категории из названных выше, как правило, связаны с обжалованием решений государственных органов в области охраны лесов о применении мер ответственности.

Типичным примером данной категории дел может служить Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2015 г. N Ф07-6541/2015 о признании незаконным постановления о привлечении общества к ответственности по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ за нарушение правил использования лесов и ч. 3 ст. 8.32 КоАП РФ за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима. В данном случае заявленное требование удовлетворено полностью в части привлечения общества к ответственности по ч. 1 ст. 8.25 КоАП РФ, поскольку в действиях общества отсутствует состав вменяемого ему правонарушения. В оставшейся части требование удовлетворено частично, размер штрафа снижен.

Аналогичным примером может служить Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2015 г. N 10АП-11651/2015 о признании незаконным постановления о привлечении к ответственности по ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ за нарушение правил использования лесов, которое было удовлетворено в части назначения наказания в виде административного штрафа, поскольку размер штрафа не соответствует тяжести совершенного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.