Система органов экологического управления

Управление - это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Управление - имманентное свойство социальных систем. В свою очередь системность является ключевой характеристикой любой соци-

~ 23

альной организации .

Говоря об управлении в области природопользования и охраны окружающей среды, следует отметить, что оно осуществляется представительными и исполнительно-распорядительными органами власти, наделенными соответствующими властными полномочиями.

В СССР управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды осуществлялось множественной системой органов. Так, в 1970-1980-е годы в СССР управлением и охраной окружающей среды занимались одновременно 16-18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты (вода, воздух) находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Как правило, функции государственного контроля, которыми наделялось соответствующее министерство или ведомство, совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы. Получалось, что министерство и ведомство от имени государства контролировало само себя. Отсутствовал координационный орган, объединяющий всю природоохранительную деятельность в одно целое.

В результате перестройки, в 1988 г., в масштабе бывшего СССР, был создан Государственный комитет охраны природы. Подобные комитеты были созданы в России и других республиках бывшего СССР. Надеялись, что данному комитету дадут надлежащие полномочия, но из этого ничего не получилось.

Во-первых, его председатель не стоял над министерствами и ведомствами, которые сами себя контролировали.

Во-вторых, некоторые министерства и ведомства должны были передать свои штаты в Г оскомприроду СССР, но этого не произошло. Больше того, даже не было принято положение о Государственном комитете охраны природы.

При таком отношении к экологическим вопросам образованные комитеты не смогли стать координаторами всей природоохранной деятельности, едиными центрами комплексного управления природопользованием в заем многочисленных ведомственных структур. Поэтому, в 1991 г. российский комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было образовано Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы гидромед, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизо- [1]

ванных министерств и комитетов был создан природоресурсовый блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей среды.

Однако и этот эксперимент был неудачным. Образованный природоресурсовый блок оказался мало управляемым, так как руководитель экологической службы государства должен обладать большими полномочиями, чтобы мог воздействовать на любое министерство или ведомство и подчиняться напрямую либо высшим представительным органам власти РФ, либо Президенту РФ.

Обеспечение рационального природопользования и охрана окружающей среды - задача всего государственного механизма, всех государственных органов. Вместе с тем в системе государственных органов выделяются специальные органы, главной функцией которых является обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды в целом.

Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природопользование охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды является деление их на органы общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым: министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Значительным изменениям за последние годы подвергались как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитет РФ по водному хозяйству и комитет РФ по геологии и использованию недр, и на их базе образованы Министерство природных ресурсов РФ и Г осударственный комитет РФ по охране окружающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешением Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных органов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей осуществляются соответствующим органом исполнительной власти Российской Федерации после консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ. Содержание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета. [2]

Система органов исполнительной власти специальной компетенции подвергалась существенным изменениям в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» . Были упразднены Г осударственный комитет РФ по охране окружающей среды, Г осударственный комитет по земельной политике, Федеральная служба лесного хозяйства России. Функции Г осударственного комитета РФ по охране окружающей среды и федеральной службы лесного хозяйства России и часть функций Г осударственного комитета РФ по земельной политике передана Министерству природных ресурсов РФ. Впервые была образована Федеральная служба земельного кадастра России, которой передана часть функций упраздненного Г осударственного комитета РФ по земельной политике.

Современная система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[3] [4] и последующими нормативными правовыми актами.

Важная роль возложена по использованию и охране природных ресурсов на Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 го. № 1219, Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесного хозяйства, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводства лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за использованием судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов. Оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Вопросами управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды занимаются также Министерство экономического развития РФ и Министерство сельского хозяйства РФ.

Эффективность управления должна оцениваться по экономическим, экологическим, гигиеническим и социальным показателям.

Экологическая функция управления является комплексной. Она охватывает широкую сферу деятельности - экономическую, политическую, научную, правовую и т.д.

Экономической основой такого управления является преимущественно государственная, общенародная собственность, хотя сегодня уже бесспорно, что право частной собственности является неотъемлемой частью системы прав и свобод граждан РФ.

Политическая основа этого управления в том что, экономика и политика тесно взаимосвязаны. Экономические возможности способствуют проведению политических решений и, в свою очередь, политические идеи определяют основные цели экологической политики общества. Они направлены на рациональное природопользование, защиту окружающей среды, охрану здоровья и создание наиболее благоприятных условий жизни человека.

Научная основа управления - обоснованное планирование, обеспечивающее рациональное использование природных ресурсов страны на основании научных достижений.

Правовая основа управления состоит в наличии природоресурсового законодательства, других отраслей российского законодательства, образующих нормативную базу для деятельности органов государства по выполнению поставленных перед ними управленческих задач.

Уровень управления зависит от состояния НТП, развитости общества. Эти достижения используются во взаимодействии с природой. Юридическими основаниями управления являются такие особенности как:

- возможность страны управлять, опираясь на государственную и политическую власть, территориально;

- право собственности на объекты природы.

Рассмотрим, что влияет на государственное управление в целом в области природопользования и охраны окружающей среды. К таким факторам относятся:

- обострение экологической ситуации;

- достижение НТП и его использование;

- степень осознания обществом экологической опасности;

- степень экологического и культурного развития общества.

Если рассматривать развитие процессов управленческой деятельности в области окружающей охраны среды, то их необходимо разделить на два этапа.

Первый этап - до 1985 г. На этом этапе процессы управленческой деятельности не могли быть эффективными, так как неэффективной была сама система экологических и политических институтов, а также государственное управление. Не было стимулов к рациональному природопользованию. По существу на этом этапе во всем присутствовало кризисное состояние.

Второй этап связан с изменениями в экологической сфере. К этим изменениям, на наш взгляд, следует отнести:

- постановку на первое место человека и его интересов;

- экологические и экономические интересы, считающиеся рыночными;

- изменение государственного устройства;

- формирование нового центра, его структуры;

- преодоление командно-административной системы;

- изменение региональных подходов, повышение роли местных властей в области окружающей среды.

Но, к сожалению, названные изменения пока остаются в основном пожеланиями. Хочется верить, что это временное явление. Разумеется, управление в природопользовании необходимо рассматривать с позиции правового государства, где главными должны быть личность и закон. Управление должно характеризоваться как единством, так и дифференциацией.

Когда мы говорим о единстве, имеем в виду природу в целом. Когда говорим об отношении управления к определенным объектам природы, имеем в виду землю, леса, воды, недра, животный мир, атмосферный воздух и, прежде всего, здоровье людей.

Таким образом, если на первом этапе природоохранная деятельность была неэффективна из-за самой системы государства, то на втором этапе прозрели, понимаем, красиво излагаем на бумаге. В Конституции РФ провозглашается право на жизнь. Но на какую жизнь? Да, жизнь это колоссальный дар! Наша задача - достойно ее прожить, сохранить природное величие. Что касается Закона, то его воля зависит от политиков, экономистов, с сочетанием аналитиков и юристов. Что касается юристов, то они на наш взгляд, имеют консультативное значение, а также обеспечивают техническую подготовку Закона.

Так при бытности Министерства экологии и природных ресурсов РФ, оно и не имело достаточных полномочий в полной мере решать экологические вопросы, но зато тогда оно больше было нацелено решать общие экологические задачи.

Теперь же образованное Министерство природных ресурсов и экологии РФ, с одной стороны, обязано охранять природу, а с другой реализует меры направленные на удовлетворение потребностей экономики РФ. Таким образом, порой Министерство природных ресурсов и экологии РФ служит прикрытием отдельных ведомств, когда у последних интересы даже не могут совпадать с охраной окружающей среды. Министерству природных ресурсов РФ отводится незавидное положение. Мы выживаем за счет природных ресурсов, слабо развиваем промышленность и сельское хозяйство.

Если в СССР недостаточно делалось в области охраны окружающей среды, но недостатки хотя бы прикрывались декларациями. То теперь и прикрытие исчезло. Все отмеченное дает основание считать, что мы в области охраны окружающей природной среды не только продвинулись вперед, но еще более отстали.

Хочется верить, что наступит время, когда руководство страны повернется к народу, проявит волю и не на словах, а на деле будет заботиться о нем. Такое прозрение должно привести к третьему этапу развития процессов управленческой деятельности в нашей стране в области охраны окружающей среды. Сегодня наше управление похоже на врача, который диагноз ставит верный, а лечит плохо.

Таким образом, управление в области охраны окружающей среды-это исполнительно-распорядительная деятельность соответствующих органов по практической реализации принадлежащих государству природных объектов, а также по обеспечению научно-обоснованного и рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений, а также и по обеспечению режима законности в этих отношениях.

[1] См.: Добрынин, Н. М. Теория и практика государственного управления: Учебник. 2-е изд. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2007. С. 20

[2]См.: СЗ РФ [Текст]. 1996. № 34. Ст. 4082.

[3] См.: СЗ РФ [Текст]. 2000. № 21. Ст. 2168.

[4] См.: СЗ РФ [Текст]. 2004. № 11. Ст. 945.