Полномочия органов управления федерального, регионального, муниципального и локального уровней

Рассматривая вопросы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, следует отметить, что полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований имеют первостепенное значение.

О важности этих вопросов следует исходить из содержаний ст. 71 и 72 Конституции РФ, ответ на эти вопросы содержится в нормативно правовых актах в ранге федеральных законов.

Например, согласно ст. 9 Земельного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся: установление земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений обороноспособности земельных участков; государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра; установления порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в сфере лесных отношений определены в гл. 9 в ст. 81-84. В гл. 4 ст. 24-36 подробнейшим образом раскрываются полномочия органов государственной власти РФ в области водных отношений.

Рассматривая эти вопросы в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии со ст. 3 Закона «О недрах» федеральные органы государственной власти обладают следующими полномочиями: определение и реализация федеральной политики недропользования; установление общего порядка пользования недрами и их охраны; разработка соответствующих стандартов (норм, правил); защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и т.д.

Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ «О животном мире», Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» эти вопросы решают с учетом полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ исходя из права собственности на объекты природы.

В Законе РФ «Об охране окружающей среды» в ст. 5 определены полномочия Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, такие как: обеспечение проведения федеральной политики в области экономического развития РФ, разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; установление порядка осуществления государственного мониторинга и государственного контроля в области охраны окружающей среды; установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды; установление порядка определения размера платы за выброс и сброс загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов; установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление и др.

В области природопользования и охраны окружающей среды построена система федеральных органов исполнительной власти. Так, на федеральном уровне субъектами управления в рассматриваемой сфере являются Правительство РФ, которое осуществляет общее управление, и соответствующие федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют специальное управление.

Современная система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. «О системе и структуре феде-

27

ральных органов исполнительной власти» и последующими нормативно правовыми актами. Она осуществляет следующие полномочия:

- Вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства, установленной п. 1 указанного Положения, и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.

На основании и в исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты, регламентирующие следующие виды деятельности:

- порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензией на пользовании недрами;

- порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса;

- классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых; [1]

- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

- порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;

- форма бланка лицензии на пользование недрами;

- региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным;

- порядок и методика проведения лесоустройства на территории лесов, не входящих в лесной фонд;

- порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства;

- перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;

- критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам, а также перечень особо защитных участков лесов;

- перечень показателей государственного лесного кадастра;

- методики экономической оценки лесов;

- региональные правила рубок (наставления);

- санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесов фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредителей и болезней леса;

- перечень видов побочного лесопользования;

- перечень противопожарных мероприятий, осуществляемых лесопользователями, и требования к разработке планов таких мероприятий;

- положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;

- перечень должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации;

- порядок осуществления мониторинга лесов;

- порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукционов;

- формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;

- размер минимальной площади лесов, не входящих в лесной фонд, при которой необходимо проведение лесоустройства;

- требования к использованию и охране водохранилищ, каскада или системы водохранилищ;

- перечень видов специального водопользования;

- перечень должных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики);

- форма декларации безопасности гидротехнических сооружений;

- порядок формирования и регламент работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

- формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;

- порядок ведения Российского реестра гидротехнических сооружений;

- порядок проведения очистки водных объектов от затонувшей древесины;

- нормативно-методические документы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов и др. .

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по

29

контролю и надзору в сфере природопользования. Она согласно Положению осуществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства);

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за геологическим изучением, рациональным использованием, охраной недр;

- за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

- за использованием и охраной водных объектов;

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области охраны морской среды и природных внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

- за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдение норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий; выполняет функции:

- административного органа по Конвенции от 3 марта 1973 г. о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, в Российской Федерации - в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб;

- выдает в установленном порядке лицензии (разрешения): на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими; содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания [2] [3] объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства; ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций и др.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство которой осуществляется Правительством РФ, обеспечивает потребности государства, физических и юридических лиц в гидрологической и гелиографической информации, информации о загрязнении окружающей среды. Работы федерального значения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях определены в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», как работы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в том числе исследования гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктиде, исследования состояния ионосферы и магнитного поля Земли, исследования в околоземном космическом пространстве в части изучения и прогнозирования радиационной обстановки, по предметам ведения Российской Федерации.

Работы же регионального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях охарактеризованы как работы в области смежных с ней направлениях, обеспечивающие реализацию полномочий субъектов РФ по предупреждению чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный орган исполнительной власти в деятельности гидрометеорологии и смежных с ней областях, в установленном порядке утверждает перечень работ федерального значения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, организует и обеспечивает проведение таких работ, осуществляет иную деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, основными функциями которого являются:

- организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;

- проведение геологического изучения недр на территории Российской Федерации и континентальном шельфе Российской Федерации;

- ведение федерального и территориального фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования;

- управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр;

- осуществление в установленных пределах и порядке полномочий собственника в отношении необходимых для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятием, федеральным казенным предприятием и государственным учреждением, подведомственным Агентству:

- ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;

- предоставление в установленном порядке права пользования недрами;

- оказание государственных услуг, связанных с проведением: в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование недрах, а также проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр .

Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере лесного хозяйства . Его основными функциями являются:

- обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты), выполнение мер по лесному семеноводству, гидромелиоративных работ и иных работ по ведению лесного хозяйства, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;

- предоставление прав пользования участками лесного фонда;

- обеспечение проведения лесоустройства;

- оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешения видов лесопользования;

- осуществление государственного мониторинга лесов;

- ведение государственного учета лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защит- ности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;

- ведение государственного лесного кадастра;

- рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

Агентство в установленных пределах и порядке осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятием, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству. [4] [5]

Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти. Его основными функциями являются:

- обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

- предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

- эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Агентства, обеспечение их безопасности;

- разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

- обеспечение разработки и осуществления противопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнению вод;

- оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

- ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод и их использования.

Ряд важных функций по охране окружающей природной среды возложен на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Как предусмотрено постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. «О федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», она осуществляет:

- обеспечение органов государственной власти, Вооруженных сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;

- организацию составления прогнозов погоды, водности, урожая хозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата;

- обеспечение работы противолавинной службы;

- определение в установленном порядке перечня работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, организацию и обеспечение их выполнения;

-участие в установленном порядке в проведении гидрометеорологической экспертизы проектов строительства и проектов освоения территорий;

- согласование в установленном порядке условий гидрометеорологического и геологеофизического обеспечения плавания судов, полетов летательных аппаратов, работы космонавтов в открытом космосе, проведение спасательных операций;

- исследования гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктиде, а также в околоземном космическом пространстве в части изучения и прогнозирования радиационной обстановки, состояния ионосферы и магнитного поля Земли;

- утверждение перечня приборов, аппаратуры и других технических средств наблюдений по профилю своей деятельности.

Отдельные функции по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов возложены на Министерство сельского хозяйства РФ. Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 , Министерство сельского хозяйства РФ принимает следующие нормативные правовые акты:

- правила использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

- методики расчета ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам и среде их обитания;

- порядок и условия проведения бонитировки племенной продукции (материала);

- порядок государственной регистрации селекционных достижений в животноводстве и семеноводстве, пестицидов и агрохимикатов, лекарственных средств для животных, кормов и кормовых добавок, в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов;

- порядок изъятия долей в общем объеме квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства;

- правила в области ветеринарии;

- порядок проведения карантинного фитосанитарного мониторинга на территории Российской Федерации;

- условия применения селекционных и биотехнологических методов в области племенного животноводства;

- правила ведения селекционных достижений;

- правила и нормы в области племенного животноводства;

- правила и нормы в области мелиорации земель;

- нормы естественной убыли в сфере сельского хозяйства и отраслях промышленности, отнесенных к ведению Министерства;

- перечни особо опасных и карантинных болезней животных;

- перечень промысловых видов водных биологических ресурсов, видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа;

- перечень карантинных объектов (вредителей растений, возбудителей болезней растений и растений (сорняков);

- перечень видов животных, особи которых используются в качестве племенных;

- положение о регистрации оригинаторов сорта сельскохозяйственного растения;

- устав службы на судах рыбопромыслового флота; [6]

- порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

- нормативные правовые акты по другим вопросам установленной сферы деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств.

Важную роль в системе органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием и охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, призвана играть Межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по экологической безопасности. Она создана в целях реализации возложенных на Совет безопасности РФ задач в области обеспечения экологической безопасности. К ее функциям, в частности, относятся:

- подготовка предложений Совету безопасности РФ по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в области экологической безопасности Российской Федерации;

- оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства и подготовка предложений Совету безопасности РФ по их предотвращению;

- оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;

- подготовка предложений Совету безопасности РФ по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

- рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений Совету безопасности РФ;

- подготовка предложений по проектам решений Совета безопасности РФ и информационно-аналитических материалов к его заседаниям по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

- участие в подготовке материалов по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и документов Президента РФ;

- организация проведения по поручению Совета безопасности РФ экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

Региональный уровень управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в субъектах РФ основан на полномочиях этих субъектов в данной сфере. Так, ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в данной сфере осуществляется в федеральных законах о видах природопользования и об охране окружающей среды. Так, Земельный кодекс РФ в ст. 10 относит к полномочиям субъектов Федерации изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ, разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ. Кроме того, субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

Значительный круг полномочий субъектов РФ в области использования и охраны природы осуществляется в отношении вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, особо охраняемых объектов.

Статья 25 Водного кодекса РФ определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений. Эти полномочия в своей основе содержат такие особенности как: владение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ.

Широкий круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений. Статья 82 Лесного кодекса РФ относит к полномочиям субъектов РФ не только владение, пользование, распоряжение лесными участками, но и устанавливает ставки платы за лесные ресурсы, утверждает порядок и нормативы и иные установленные настоящим кодексом, другими федеральными законами полномочия.

Статья 4 Закона РФ «О недрах» относит к полномочиям субъектов РФ в области недропользования: принятие нормативных правовых актов; распоряжение совместно с РФ участков недр федерального, регионального и местного значения; определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения; установление порядка пользования в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения; лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участков недр регионального и местного значения.

Целый ряд полномочий в области охраны и использования объектов животного мира осуществляют субъекты РФ. Они принимают нормативноправовые акты, разрабатывают и реализуют территориальные программы, устанавливают территориальные правила, лимиты и нормативы в области использования объектов животного мира, относящихся к собственности РФ, организуют охрану, воспроизводство объектов животного мира и среду их обитания, организуют ведение государственного учета численности животного мира и их использования, ведут государственный мониторинг и государственный кадастр животного мира, государственный контроль за использованием объектов животного мира и т.д.

Широкие полномочия имеют субъекты Федерации в области охраны атмосферного воздуха. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» к этим полномочиям относятся: проведение политики РФ в области охраны атмосферного воздуха соответствующей территории; принятие нормативных правовых актов; разработка и реализация региональных целевых программ по этим вопросам; участие в организации государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения; координация деятельности физических и юридических лиц в области охраны атмосферного воздуха и др.

Весьма важные полномочия имеют субъекты Федерации в области охраны окружающей среды. Статья 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к таким полномочиям относит разработку и издание нормативно правовых актов, контроль за их исполнением, разработку и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов, разработку, утверждение и реализацию целевых программ, организацию и осуществление в порядке, установленном законодательством РФ государственного мониторинга окружающей среды, государственный контроль в области охраны окружающей среды, экономическую оценку воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, привлечение виновных лиц к административной и иным видам ответственности, предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, ограничение, приостановление или запрещение хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства и т.д.

Более того, полномочия субъектов Федерации в среде природопользования и охраны окружающей среды дают им возможность разрабатывать и применять соответствующие нормативные правовые акты, а также создавать органы исполнительной власти по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Кроме того, в ст. 6 указанного федерального закона предусмотрено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Так, ст. 11 Земельного кодекса РФ закрепляет положение о том, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Кроме того, органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Из этого следует, что применительно к развитию земельных отношений органы местного самоуправления обладают компетенцией двоякого рода. Во-первых, это общее регулирование полномочий органов местного самоуправления как субъекта права муниципальной собственности, во-вторых, полномочия по обеспечению комплексного социальноэкономического развития муниципального образования и контроля за использованием земель.

Статья 94 Земельного кодекса РФ закрепляет право местного самоуправления устанавливать порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, и ст. 87 порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории земель, находящихся в муниципальной собственности. В соответствии со ст. 24 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления могут предоставлять в безвозмездное срочное пользование земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности. Наконец, ст. 72 Земельного кодекса РФ возлагает на органы местного самоуправления муниципальный земельный контроль за пополнением земель на территории муниципальных образований.

Статья 27 Водного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относит:

- владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

- осуществление мер по охране таких видов объектов;

- установление ставок платы за пользование такими водными объектами,

- 33

порядок расчета и взимание этой платы .

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских органов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи, относятся, установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.

Закон «О недрах» наделяет органы местного самоуправления следующими полномочиями в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5):

- участие в решения вопросов связанных с соблюдением социальноэкономических и экономических интересов территорий при предоставлении недр в пользование и отвод земельных участков; [7]

- развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

- предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

- приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения правил разработки месторождений полезных ископаемых;

- контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых;

- введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, природных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Согласно ст. 84 ЛК РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:

- владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

- установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях аренды;

- установление ставок платы за единицу объема древесины;

- разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов;

- осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ.

Животный мир в пределах РФ является государственной собственностью, поэтому органом местного самоуправления могут лишь передаваться отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира (ст. 8 Федерального закона «О животном мире»). В тоже время на органы местного самоуправления возложена организация охраны животного мира (ст. 19).

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[8] в ст. 6 относит к полномочиям органов местного самоуправления контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно- оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции. Кроме того, согласно ст. 3, органы местного самоуправления могут признать территорию лечебно-оздоровительной местностью, курортом местного значения на основании специальных курортологических, гидрологических и других исследований.

Так, в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых территориях» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) установлено, что особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления (ст. 2). В ст. 3 указанного Федерального закона закреплено, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления. Из этого следует, что органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями (ст. 35).

В настоящее время неизмеримо возрастает воздействие человека на окружающую среду в условиях ускорения научно-технического прогресса. Это воздействие имеет положительную и отрицательную стороны. Применение новых технологических решений: ультразвука, лазера, радиоактивных элементов и т.д., может при неправильном обращении наносить вред здоровью человека. Так, в химической промышленности эти затраты составляют 25-30%. Без строительства очистных сооружений не может быть пущен ни один завод.

Однако необходимо, чтобы эти сооружения функционировали постоянно и с достаточной степенью надежности. Важно принять меры по недопустимости разовых выбросов и сбросов, последствия которых будут сказываться на окружающей среде в течение многих лет. Для этого надо постоянно совершенствовать систему, не только не допускать экономического вреда, но и совершенствовать систему экономической оценки наносимого вреда и меры правового воздействия. Необходимо уметь оценивать не только случившееся отрицательное воздействие, но и предвидеть возможный ущерб в будущем, если не будут приняты соответствующие меры.

И хотя управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды в организациях имеет длительную историю, актуальность этих проблем остается. Поэтому вопросы организации и деятельности экологических служб на предприятиях были и остаются предметом научных исследований отдельных авторов. Так, В. В. Круглов в 1980 г. защитил в московском университете кандидатскую диссертацию на тему «Права и обязанности промышленного предприятия по охране окружающей среды».

По этой проблеме посвящена работа А. Е. Дмитриева, В. П. Иванова[9] [10].

М. Н. Клепиков подготовил в 1988 г. и защитил в московском университете кандидатскую диссертацию на тему «Ведомственная экологическая служба в промышленности». В диссертации рассмотрено понятие экологической службы, определяются ее структура и функции, дается характеристика ведомственной экологической службы промышленности, исследовано правовое положение
экологических служб министерств и промышленных объединений, а также предприятий и производственных объединений .

1994. С.13-14.

В действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» нормативную основу управления природопользованием и охраной окружающей среды в организациях нельзя признать достаточной, так как по этому вопросу содержится лишь положение ст. 67 о производственном контроле в области охраны окружающей среды (производственном экологическом контроле). Из содержания указанной статьи, производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органах исполнительной власти и органы местногосамоуправления,осуществляющиесоответственногосударственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» затрагивает вопросы подготовки специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, этому посвящена ст. 73. Можно также упомянуть ст. 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 48 и др., которые касаются вопросов в области охраны окружающей среды в ходе эксплуатации промышленных объектов.

Особенность управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды на локальном уровне состоит в том, что оно в основном осуществляется в рамках отдельных предприятий. И решаются задачи в области природопользования и охраны окружающей среды применительно и к охране окружающей среды, применительно к конкретному уставу предприятия с учетом его особенностей. Поэтому основными направлениями деятельности экологических служб организаций можно считать следующие:

- организация работы всех подразделений и служб в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- планирование природоохранной деятельности;

- организация внедрения современных малоотходных и безотходных технологий, средств автоматизированного контроля сбросов в окружающую среду;

- контроль за соблюдением в организации требований в области охраны окружающей среды;

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников по вопросам природопользования и охраны окружающей среды;

- взаимодействие с государственными и муниципальными природоохранными службами и правоохранительными органами. [11]

Рассмотрим, на примере как эта деятельность осуществляется в АО «Уралэлектромедь», где природоохранная работа организована следующим образом. Основными направлениями этой работы являются: охрана атмосферного воздуха; охрана водного бассейна; охрана почв от загрязнения твердыми отходами производства.

Возглавляет и координирует деятельность подразделений по природоохранным вопросам главный инженер АО. Непосредственно же этими вопросами занимается экологическая лаборатория. Лаборатория является самостоятельным структурным подразделением и включает аналитическую службу, участок по контролю за эксплуатацией вентиляционных систем и бюро по охране окружающей среды. На основании данных экологического контроля каждые 35 лет проводится инвентаризация всех источников выбросов в атмосферу, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты и источников образования промышленных отходов. В ходе этой работы формируется банк данных и выявляется наиболее неблагоприятные, с точки зрения влияния на окружающую среду, источники и объекты.

На основе данных инвентаризации производится разработка нормативов предельно допустимого воздействия на объекты окружающей среды.

Деятельность АО «Уралэлектромедь» по охране окружающей среды ведется в соответствии со среднесрочными экологическими программами, разрабатываемыми на 5 лет, а также годовыми планами природоохранных мероприятий. В экологической программе содержится анализ экологической и производственно-экономической обстановки на предприятии, перечень приоритетных проблем природопользования и охраны окружающей среды, мероприятия по достижению предельно допустимых сбросов и выбросов, источники и объемы финансирования, ожидаемые результаты и эффективность выполнения природоохранных мероприятий. Конечной целью экологической программы является снижение вредного влияния производства на окружающую среду в зоне действия предприятия до безопасного уровня. Для достижения этой цели руководством АО были избраны следующие направления:

- внедрение новых природных технологий;

- строительство нового и модернизация существующего водоочистительного и газоочистительного оборудования.

Первоочередной задачей был определен перевод производства на бессрочную систему водопользования. Параллельно с работами по переводу предприятия на бессрочную систему водопользования решается вопрос об организации очистки ливневых стоков предприятия.

Для выполнения своих полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды органы местного самоуправления вправе создавать специальные природоохранные органы.

Из сказанного можно сделать вывод о не только недостаточной нормативной основе, но и о разрозненном подходе в сфере природопользования и охраны окружающей среды. И что в большей степени касается локального уровня. Их задача содержится в уставах организации, в их положениях о природоохранной деятельности, в должностных инструкциях работников, в локальных методических документах по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Основными направлениями деятельности экологических служб организаций можно считать следующее:

- организация работы всех подразделений и служб в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

- планирование природоохранной деятельности;

- организация внедрения современных и безопасных технологий, средств автоматизированного контроля сбросов и выбросов в окружающую среду;

- контроль за соблюдением в организации требований в области охраны окружающей среды;

- подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников по вопросам природопользования и охраны окружающей среды;

- взаимодействие с государственными и муниципальными природоохранными службами и правоохранительными органами.

Таким образом, в России сложилась развитая система законодательства о природопользовании и охране окружающей среды. Это законодательство состоит из следующих групп актов:

- законы;

- подзаконные акты;

- ведомственные акты;

- акты местного самоуправления.

Особенность законодательства об охране окружающей среды состоит в том, что наряду с природоохранными актами в него включаются акты гражданского, административного, финансового, трудового и других отраслей российского законодательства. Все эти акты между собой тесно взаимосвязаны, полномочия органов управления федерального, регионального, муниципального и локального уровней - это исполнительно-распорядительная деятельность по практической реализации природных ресурсов, и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений, а также по обеспечению режима законности в этих отношениях.

[1]СЗ РФ [Текст]. 2004. № 11. Ст. 945.

[2] См.: Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 [Текст] //СЗ РФ. 2015. № 47.Ст. 6585.

[3] СЗ РФ [Текст]. 2004. № 11. Ст. 945.

[4] См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004г. [Текст] // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1463.

[5] См.: Там же. Ст.1462.

[6] См.: Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации [Текст] // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.

[7] См.: СЗ РФ[Текст]. 1995. № 47. Ст. 4471.

[8]СЗ РФ [Текст]. 1995. № 9. Ст. 713.

[9]СЗ РФ [Текст]. 1995. № 12. Ст. 1024.

[10]Дмитриев, А. Е. Экономические и правовые вопросы охраны окружающей среды[Текст] / А. Е. Дмитриев, В. П. Иванов. Владивосток, 1985.

[11] Воронин, Б. А. Правовое регулирование охраны окружающей природной среды при проектировании предприятий, сооружений и иных объектов[Текст]:автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Б. А. Воронин. Уфа,