В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере государственно-частного партнерства, можно назвать:

- договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации;

- Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»;

- Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

- Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития»;

- Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Соответственно действующее российское законодательство предлагает существенный набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе ГЧП, такие как Инвестиционный фонд Российской Федерации, особые экономические зоны, Российская венчурная компания, Банк развития (Внешэкономбанк) и др. Широкое применение инструментов ГЧП в России только подтверждает актуальность данного явления для российской экономики в существующих условиях. Однако, как мы уже отмечали, нет единого общепринятого определения ГЧП как общественно государственного явления, отчего часто появляется путаница в понятиях и теряется динамика взаимодействия власти и бизнеса.

В 2015 году Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» исполнилось 10 лет. По сути, это первый в современной России нормативный акт, регулирующий отношения в сфере ГЧП. Ключевой элемент его правового регулирования - это концессионные соглашения.

По концессионному соглашению концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, а также осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) данного имущества, которое предоставляется ему для этой цели во владение и пользование на определенный соглашением срок.

В 2015 г. был принят Федеральный закон от 13.07.2015 №2 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017), который позволил использовать новые, эффективные и сбалансированные модели ГЧП в российской практике. Ключевой элемент его правового регулирования - это соглашение о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве) (далее - СГЧП (СМЧП)).

Предусмотренная Федеральным законом № 224-ФЗ новелла - возможность возникновения частной собственности на публичную инфраструктуру. При этом инвестор обязан обеспечивать полное или частичное финансирование создания такой инфраструктуры и эксплуатацию объекта в соответствии с его целевым назначением, которое регистрируется в качестве обременения объекта. В интересах инвесторов Законом вводится механизм гарантирования неизменности основных параметров, на основании которых принималось решение о реализации проекта. В случае изменения макроэкономических условий или законодательства, напрямую затрагивающих проект (налоги, льготы и т.д.), вносятся обоснованные изменения в соглашение в части объема софинансирования публичной стороной проекта и сроков его реализации.

Два вида соглашений, предусмотренные в рамках указанных нормативных правовых актов, отличаются некоторыми особенностями (таблица 4).

№ 115-ФЗ и № 224-ФЗ

Таблица 4

Сравнительная характеристика положений Федеральных законов

Параметр сравнения

№ 115-ФЗ

№ 224-ФЗ

Перечень объектов

В отношении следующих объектов может быть заключено только концессионное соглашений (КС) (статья 4 Закона о КС):

- объекты тепло- и водоснабжения/водоотведения,

- федеральные, региональные и местные дороги,

метрополитен,

- здания, строения и сооружения, предназначенные для складирования, хранения и ремонта имущества ВС РФ.

В отношении следующих объектов может быть заключено только СГЧП (СМЧП) (статья 7 Закона о ГЧП):

воздушные суда;

- стационарные и плавучие платформы, искусственные острова;

подводные и подземные технические сооружения, переходы;

- линии и иные линейные объекты связи и коммуникации;

мелиоративные системы;

объекты промышленности;

- объекты охотничьей инфраструктуры.

Сферы

преимущественного

использования

В отношении объектов, передача которых в частную собственность

невозможна/нецелесообразна. Например, коммунальная инфраструктура (теплосети), транспортная инфраструктура (государственные и муниципальные дороги, дорожная инфраструктура и др.)

В отношении объектов, передача которых в частную собственность возможна/целесообразна. Например, социальная инфраструктура (физкультурнооздоровительные комплексы, дошкольные образовательные учреждения и др.)

Возможность частной инициативы

Есть

Форма и требования к инициативному предложению утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 300

Есть

Форма и требования к инициативному предложению утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. № 1386

Оценка

эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества

Нет

Есть

Порядок проведения такой оценки утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 1514

Заключение соглашения с зарубежным юридическим лицом

Есть

Нет

Участие зарубежных инвесторов возможно через создание российских юридических лиц

Минимальный срок действия соглашения

Нет

3 года

В последние два года в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» внесены следующие изменения.

Во-первых, принятия органами государственной власти (концедентом) на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, а также использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. Это особенно важно при реализации проектов, где по объективным обстоятельствам существует потребность в значительных финансовых ресурсах не только на реконструкцию и модернизацию объектов, но и на обеспечение эксплуатации этих объектов (эти расходы невозможность включить полностью в тариф). Например, речь идет о реконструкции и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, где высокий процент износа объектов инженерной инфраструктуры, оборудования, а также высокие эксплуатационные расходы, но население территорий (например, депрессивных) не в состоянии оплачивать этот тариф.

Конечно, эта норма и соответствующий механизм ее реализации позволили бы ускорить процесс обновления оборудования и сетей, снизить затраты концессионера за счет энергосбережения установленного нового оборудования и притормозить рост тарифа для населения. Однако проблемный момент - это система финансового планирования соответствующего уровня бюджета, поскольку в случае значительных объемов инвестиционных ресурсов расходы на реализацию запланированных концессионных соглашений должны быть предусмотрены в бюджете региона или муниципального образования. А это, ввиду ограниченности бюджетных средств, может себе позволить не каждое муниципальное образование или регион.

Во-вторых, обеспечения возвратности вложенных частным партнером (концессионером) инвестиций.

В результате обязанность концедента - принятие мер, обеспечивающих окупаемость инвестиций концессионера и получение им изначально установленной валовой выручки за счет:

• увеличения размера платы концедента, если она предусмотрена концессионным соглашением;

• увеличения размера принимаемых на себя концедентом расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения;

• предоставления концессионеру дополнительных государственных или муниципальных гарантий;

• увеличения с согласия концессионера срока действия концессионного соглашения.

Кроме того, орган государственной власти может принимать на себя часть обязательств по подготовке территории, необходимой для создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения.

В-третьих, инициирования заключения концессионного соглашения частным партнером и возможность использования бесконкурсной процедуры заключения концессионного соглашения.

Безусловно, участие частного партнера в подготовке к реализации концессионного проекта позволяет с учетом интересов обоих партнеров расширить количество реализуемых проектов, а также сократить сроки подготовительной стадии реализации проекта благодаря возможности использования бесконкурсной процедуры заключения концессионного соглашения. Однако часто спорным является принятие решения о признании перечня объектов, которые в первую очередь могут быть переданы в концессию по частной инициативе. Практика заключения концессионных соглашений показывает, что частный партнер в основном инициирует участие в инвестировании объектов коммунальной инфраструктуры, не имеющих значительного процента износа[1].

В-четвертых, осуществления контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения.

В связи с тем, что частный капитал может перераспределить в свою пользу долю бюджетных средств, выделяемых в рамках реализации концессионных соглашений, необходимо принятие соответствующих мер по усилению контроля за использованием этих средств и достижением обозначенных в концессионном соглашении результатов.

В-пятых, возможности выкупа объекта частным инвестором.

Это означает использование концессионером

преимущественного права выкупа объекта концессионного соглашения по его рыночной стоимости, в случае если объект был включен в

документы планирования приватизации имущества соответствующего публично-правового образования в период, соответствующий окончанию срока действия концессионного соглашения.

Таким образом, изменения, внесенные в Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», позволяют снять противоречия, возникающие в процессе практической реализации концессионных соглашений. А именно:

• по соотношению обременения и преимуществ, гарантий, вводимых для частного партнера;

• по соотношению распределения прав и ответственности между государственным и частным партнером;

• по договоренности в цене и сроках заключения концессионного соглашения[2].

Помимо базового закона в настоящее время внесены изменения и в другие нормативно-правовые акты.

Так, согласно ст. 78 Бюджетного кодекса РФ[3], установлена возможность предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы РФ в целях реализации концессионных соглашений. Что же касается отношений земельно-имущественного характера, то на данный момент времени здесь предусмотрена передача земельных участков в аренду по концессионному соглашению без проведения торгов[4].

В 2015 г. были предусмотрены дополнительные меры финансовой поддержки, а также преференции в рамках реализации концессионных соглашений в развитии коммунальной инфраструктуры. Все основные изменения в рамках № 115-ФЗ представлены в таблице 5.

Сравнение основных изменений в Законе о концессионных

соглашениях

Таблица 5

Недействующая редакция

Новая редакция

Объект концессионного соглашения

Перечень объектов концессионного соглашения, установленный статьей 4.

Остановочные пункты включены в перечень объектов концессионного соглашения.

Преимущественное право выкупа концессионером объекта соглашения не предусмотрено.

Концессионер обладает преимущественным правом выкупа объекта соглашения по его рыночной стоимости, в случае если он был включен в документы планирования приватизации имущества соответствующего публично-правового образования.

Органы исполнительной власти не обязаны утверждать и публиковать перечень потенциальных объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений.

Органы исполнительной власти всех уровней обязаны ежегодно до 1 февраля текущего года утверждать перечень потенциальных объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений. Данный перечень должен быть размещен в сети «Интернет».

Финансирование в рамках концессионного соглашения

Решение об установлении платы концедента может быть принято только если объектом

Решение об установлении платы концедента может быть принято вне зависимости от вида объекта

концессионного соглашения являются объекты автодорожной инфраструктуры и инфраструктуры ЖКХ.

концессионного соглашения.

В случае, если принято решение о выплате платы концедента, концессионер не вправе взимать с иных лиц плату за создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.

Указанное ограничение исключено.

Верхней границы концессионной платы не установлено.

Концессионная плата по концессионному соглашению в отношении объектов ЖКХ не может быть выше расходов концедента на уплату обязательных платежей, связанных с правом владения объектом соглашения.

Структура платы концедента не определена.

Нормативно закреплена структура платы концедента для объектов ЖКХ, а также в случае осуществления концессионером деятельности по

регулируемым тарифам. Такая плата включает в себя расходы концедента на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения и на его использование (эксплуатацию)._______

Заключение концессионного соглашения

Срок действия концессионного соглашения является существенным условием, устанавливаемым в решении о заключении концессионного соглашения. Изменение указанного срока возможно на основании решения высшего органа исполнительной власти соответствующего публичноправового образования.

Срок действия концессионного соглашения может быть продлен по решению высшего органа исполнительной власти соответствующего публично-правового образования, но не более чем на пять лет. Продление срока действия концессионного соглашения, концедентом по которому является субъект РФ или муниципальное образование, осуществляется по согласованию с антимонопольным органом.

Срок действия концессионного соглашения устанавливается с учетом срока создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и срока окупаемости таких инвестиций, других обязательств концессионера и (или) концедента по концессионному соглашению.

Срок получения концессионером объема валовой выручки включен в перечень оснований для определения срока действия концессионного соглашения.

Прямое соглашение может быть заключено только в случае, если объектом концессионного соглашения является автомобильная инфраструктура или инфраструктура ЖКХ.

Прямое соглашение может заключаться в отношении всех объектов, перечисленных в статье 4 Закона о концессионных соглашениях.

Заключение концессионного соглашения по инициативе концессионера не предусмотрено.

Концессионное соглашение может быть заключено по инициативе концессионера.

Концессионное соглашение может быть заключено без конкурса в порядке, установленном частью 1 статьи 37 Закона о концессионных соглашениях.

Дополнены случаи заключения концессионного соглашения без конкурса:

• концессионное соглашение может быть заключено без конкурса в отношении объектов ЖКХ с лицом, являющимся арендатором государственного (муниципального) имущества на основании нескольких договоров аренды. Такое допущение действует только в отношении объектов ЖКХ и только в случае, если имущество, в

отношении которого заключены договоры аренды, может быть объектом концессионного соглашения и иным передаваемым концедентом имуществом; имущество было создано и (или) реконструировано арендатором; арендные отношения были оформлены до 1 января 2010 года; все договоры заключены в установленном законом порядке;

• концессионное соглашение может быть заключено без конкурса с лицом, выступившим с инициативой о заключении концессионного соглашения, при отсутствии в установленный законом срок заявок от иных лиц.

Вопрос совместного проведения конкурса публично-правовыми образованиями не регламентирован.

В случае, если объект находится или будет находиться в собственности сразу нескольких публично-правовых образований, между ними возможно заключение соглашения о совместном проведении конкурса. Установлены требования к содержанию такого соглашения.

Требования к новому концессионеру при замене прежнего концессионера без конкурса не определены.

Введены требования к новому концессионеру при замене прежнего концессионера без конкурса - он должен соответствовать требованиям к участникам конкурса, установленным Законом о концессионных соглашениях и конкурсной документацией.

Условие об обязанностях концедента или концессионера по подготовке территории относится не к существенным, а к дополнительным условиям концессионного соглашения.

К списку существенных условий концессионного соглашения добавлены условия:

об обязанностях концедента или концессионера по подготовке территории;

объем валовой выручки, получаемой концессионером в рамках реализации концессионного соглашения (в отношении объектов ЖКХ).

Иные условия концессионного соглашения

Возмещение расходов концессионера без продления срока действия концессионного соглашения на период, достаточный для возмещения указанных расходов концессионера, не предусмотрено.

Установлен срок возмещения расходов концессионера при условии непродления срока действия концессионного соглашения, который не может превышать два года.

Прекращение или приостановление концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, без согласия концедента является существенным нарушением концессионного соглашения.

Не будет существенным нарушением прекращение или приостановление концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, без согласия концедента, если реализация концессионного соглашения стала невозможной в результате:

непреодолимой силы;

решений суда или федерального антимонопольного органа, которыми установлена невозможность исполнения закрепленных обязательств вследствие действий органов власти.

Изменение существенных условий концессионного соглашения осуществляется по соглашению сторон.

Введена обязанность концедента рассматривать требования концессионера по изменению существенных условий концессионного соглашения в случае, если реализация соглашения стала невозможной в результате:

непреодолимой силы;

существенного изменения обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении концессионного соглашения;

решений суда или федерального антимонопольного органа, установивших невозможность исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению;

решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и (или) их должностных лиц.

Обязанность концедента по предоставлению участнику конкурса, прошедшему предварительный отбор, исчерпывающей информации об объекте соглашения и предоставлению доступа на объект отсутствует.

С момента размещения информации о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения концедент обязан предоставлять исчерпывающую информацию участнику конкурса, прошедшему предварительный отбор, об объекте соглашения, а также предоставить доступ на объект концессионного соглашения.

Порядок предоставления концедентом информации об объекте концессионного соглашения, а также доступа на объект концессионного соглашения должен содержаться в конкурсной документации.

Изменение условий соглашения возможно также при изменении совокупной налоговой нагрузки на концессионера. В качестве гарантий концессионеру помимо изменения условий концессионного соглашения устанавливается обязанность концедента принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им изначально установленной валовой выручки за счет увеличения платы концедента, срока действия концессионного соглашения, принятия на себя части затрат, предоставления государственных (муниципальных гарантий).__________________________

С 1 января 2017 года Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 275-ФЗ вводятся новые особенности заключения концессионных соглашений в сфере ЖКХ.

Обязательное участие субъекта РФ в качестве самостоятельной стороны в муниципальных концессиях в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем в случае, если полномочия по государственному регулированию тарифов в соответствующей сфере не переданы муниципальному образованию.

Возможность передачи в концессию имущества, часть которого не была зарегистрирована в установленном порядке.

[1] На сегодня, согласно информации Центра развития ГЧП, доля проектов в коммунальном секторе, реализуемых в рамках частной инициативы, составляет всего 13 % от общего объема проектов.

[2] Захарова Ж. А. Изменение концессионного законодательства как фактор согласования интересов государства и частных структур // Экономика образования. - 2015. - № 3. - С. 71-74.

[3] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ: принят ГД ФС РФ 17.07.1998: действующая редакция от 13.07.2015 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

[4] О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ: в ред. от 08.03.2015 г. // СПС «КонсультантПлюс».

35