Актуализация применения концессий в дорожном хозяйстве, в основном в строительстве платных автомобильных дорог, подчеркивается такими проблемными факторами, как:

низкой плотностью автомобильных дорог с твердым покрытием;

существенным снижением скорости движения. Если в Европе средняя скорость перемещения грузов равна 1000 км в день, то в России не более 300 км;

увеличением транспортных издержек в экономике. Например, плохая дорожная инфраструктура приводит к тому, что транспортная составляющая в себестоимости продукции в России достигает в среднем 20 %, тогда как в развитых странах этот показатель не превышает 8 %;

ухудшением экологической обстановки в населенных пунктах. Так, уровень загрязнения воздуха на территории, прилегающей к федеральной автомобильной дороге М-10, превышает в 3-5 раз принятые в Российской Федерации санитарные нормы. За один час только на одном километре трассы М-10 объём вредных выбросов в атмосферу достигает 247 кг;

снижением безопасности дорожного движения, например, уровень аварийности на трассе М-10 превышает почти в 3 раза среднее по России нормативное значение;

снижением возможностей использования географических преимуществ и транзитного потенциала в регионах России.

На данный период времени в России по концессионному соглашению осуществляется строительство платных автомобильных дорог, например трассы М-11 «Москва-Санкт-Петербург», М-4 «Дон», Московской кольцевой, во Владимирской области - обход г. Киржача и др.

Дорожная отрасль является важным катализатором развития экономики страны. Основным институтом развития дорожной сети является Федеральный закон РФ от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об

78

автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российский Федерации», который широкомасштабно рассмотрел вопросы платных дорог. В главе 7 данного закона указано, в каких случаях и кем принимается решение об использовании (прекращении) автомобильной дороги или участка автомобильной дороги. Основное требование для использования платных дорог - обеспечение альтернативного бесплатного проезда транспортных средств[1].

Реализация инвестиционных проектов в сфере дорожного хозяйства, в том числе с использованием механизмов государственно- частного партнерства, детально раскрыта в «Методике по структурированию инвестиционного проекта для возможности применения различных инвестиционных механизмов» (далее - Методика)[2]. В соответствии с данной Методикой основными критериями выбора организационной схемы реализации инвестиционных проектов в сфере дорожного хозяйства являются:

роль государственного партнера в реализации инвестиционного проекта, в зависимости от которой определяют применение бюджетного финансирования для полного или частичного покрытия затрат на проектирование, строительство, реконструкцию, комплексное обустройство объекта инвестирования;

б) решения в отношении использования частных инвестиций для финансирования капитальных затрат по проекту, компенсируемых на эксплуатационной стадии;

в) решения в отношении механизмов возврата вложенных инвестиций на эксплуатационной стадии, например, в виде:

платы потребителей за пользование объектом инвестирования;

перечисления платы за проезд, собираемой эксплуатирующей организацией объекта инвестирования, в пользу государственного партнера;

- перечисления государственным партнером платежей в пользу частного партнера в целях компенсации понесенных им капитальных и эксплуатационных расходов.

В зависимости от сочетания вышеуказанных параметров инвестиционных механизмов для реализации инвестиционных проектов в сфере дорожного хозяйства Методикой рекомендовано 13 форм ГЧП, из них 5 могут быть использованы в случае строительства и эксплуатации платной автомобильной дороги на основе концессионных соглашений.

Основные организационные схемы концессионных соглашений, используемых при строительстве автомобильных дорог на платной основе, приведены в таблице 8.

Таблица 8

Возможные организационные схемы реализации

инфраструктурных проектов на основе концессионных соглашений

№

п/п

Организационные схемы концессионных соглашений

Капитальные затраты (инвестиционная стадия)

Эксплуатационная стадия

Участие

государства

Участие

частного

партнера

Взимание

платы

Плата со стороны частного партнера

Плата

концедента

1

Концессия с государственным ^финансированием капитальных вложений, сбором платы за проезд в пользу концессионера и концессионной платой

+

+

+

+

-

2

Концессия со сбором платы за проезд в пользу концессионера и концессионной платой

-

+

+

+

-

3

Концессия с государственным софинансированием капитальных вложений, сбором платы за проезд в пользу концеденга и платой концедента

+

+

+

-

+

4

Концессия со сбором платы за проезд в пользу концедента и с платой концедента

-

+

+

-

+

5

Концессия с государственным софинансированием капитальных вложений, сбором платы за проезд в пользу концессионера

+

+

+

-

-

Рассматривая непосредственно строительство платных дорог, следует отметить, что эти проекты реализуются как на федеральном, так и на региональном уровне. Все построенные платные дороги и часть перегруженных федеральных трасс будут переданы в бессрочное доверительное управление государственной компании «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»).

Объектом заключения концессионного соглашения является автомобильная дорога, включающая в себя инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, предусмотренные проектной документацией: земляное полотно, дорожную одежду, мосты, водоотводные сооружения, эстакады, путепроводы, технические средства организации движения, пункты взимания платы, другие дорожные объекты и объекты комплексного обустройства.

В настоящее время на территории нескольких регионов по концессионному соглашению реализуются следующие федеральные и региональные проекты, касающиеся строительства автомобильных дорог (таблица 9).

Федеральные и региональные проекты строительства автомобильных

дорог на основе концессии

Таблица 9

Проекты

Протя

жен

ность

(км)

Г аран- тня спроса (авт./ сутки)

Стои

мость

проекта

(инвести

ций),

м.лрд.

руб.

Финансирование, %

Срок

согла-

ше-

ния,

лет

Гос.

поддерж

ка

Модель

концес

сии

Госу

дарст

венное

Част

ное

М-11

«Москва- Санкт- Петербург» 58-149 км

90,1

20000

23000

64,7

60

40

30

Капи

тальный

грант

Класси

ческая

концес

сия

М-11

«Москва- Санкт-Петербург» 543684 км

137,2

18000

27000

84,4

75

25

27

Капи

тальный

грант,

льготное

кредито

вание

Концессия с платой конце- дента

Новый выход на МКАД с М-7

(обходы г.г. Балашиха и Ногинск)

69

95000

11000

48,3

50

50

30

Капи

тальный

грант

Класси

ческая

концес

сия

Обход г. Павловск трасса М-4 «Дон» 633715 км

84

13000

15000

33,0

75

25

30

Капи

тальный

грант

Концессия с платой конце- дента

Трасса М-1 «Беларусь»

347,4

23000

38000

196,6

65

35

30

Капи

тальный

грант

Концессия с платой конце- дента

Анализируя указанные проекты, следует еще раз подчеркнуть, что общими моментами реализации концессионных соглашений являются длительные сроки окупаемости, по рассматриваемым проектам - это 27-30 лет, высокая стоимость проектов, а также реализация соглашений в конкурсной борьбе (практически по всем проектам предусматривается проведение двухэтапного конкурса на право заключения концессионного соглашения, длительность всех процедур составляет примерно 1 год). Также общими моментами является распределение прав и ответственности, касающихся строительства (реконструкции), софинансирования капитальных затрат, содержания и ремонта, организации сбора платы, разработки проектной документации, землеустроительных работ, подготовки территории строительства.

Перечень обязательств концедента включает в себя:

передачу концессионеру имеющейся у концедента проектной документации на строительство автомобильной дороги в составе, предусмотренном концессионным соглашением;

принятие части расходов на создание автомобильной дороги;

передачу концессионеру автомобильной дороги (включая отдельные ее участки) во владение и пользование со дня ввода ее в эксплуатацию до истечения срока действия концессионного соглашения в целях эксплуатации концессионером автомобильной дороги (включая отдельные ее участки) и организацию сбора платы за проезд;

заключение с концессионером договоров аренды (субаренды) земельных участков, по которым будет проходить автомобильная дорога и (или) которые необходимы концессионеру для осуществления деятельности, связанной со строительством и эксплуатацией автомобильной дороги, предусматривающих в том числе сроки и порядок поэтапного предоставления земельных участков концессионеру (по мере наступления сроков начала строительства соответствующих участков автомобильной дороги);

принятие в установленном порядке от концессионера автомобильной дороги после прекращения действия концессионного соглашения.

В соответствии с концессионным соглашением концессионер должен обеспечить:

строительство автомобильной дороги за счет собственных и привлеченных концессионером средств (в том числе средств,

82

предоставляемых финансирующими организациями и концедентом, в размере и на условиях, которые предусмотрены концессионным соглашением) в соответствии с установленными концессионным соглашением технико-экономическими показателями и характеристиками автомобильной дороги;

софинансирование строительства;

ввод в эксплуатацию автомобильной дороги в срок, не превышающий 36 месяцев с даты получения разрешения на строительство;

эксплуатацию в качестве автомобильной дороги общего пользования (включая, но не ограничиваясь):

поддержание автомобильной дороги в надлежащем транспортно- эксплуатационном состоянии в течение всего срока эксплуатации;

осуществление текущего и капитального ремонта;

содержание автомобильной дороги в течение всего срока эксплуатации;

формирование и поддержание фонда, создаваемого за счет платы концедента для целей финансирования текущего и капитального ремонта автомобильной дороги (ремонтного фонда), в размере, порядке и на условиях, которые установлены концессионным соглашением;

д) осуществление иных мероприятий в целях соблюдения транспортно- эксплуатационных показателей автомобильной дороги и показателей ее доступности для пользователей;

организацию сбора платы с пользователей автомобильной дороги, с даты ввода автомобильной дороги в эксплуатацию;

обеспечение требуемых концессионным соглашением показателей доступности автомобильной дороги для пользователей;

осуществление по требованию концедента расширения автомобильной дороги (ее отдельных участков), включая строительство искусственных сооружений, в целях приведения пропускной способности в соответствие с интенсивностью движения, в порядке и на условиях, которые определены в концессионном соглашении;

страхование риска утраты или повреждения искусственных сооружений в составе автомобильной дороги, а также страхование ответственности перед третьими лицами за причинение им вреда;

предоставление концеденту безотзывной банковской гарантии на период действия концессионного соглашения в размере, порядке и на условиях, которые предусмотрены конкурсной документацией и концессионным соглашением;

передачу автомобильной дороги концеденту по окончании срока действия концессионного соглашения.

В реализации концессионных соглашений в проектах строительства автомобильных дорог используются различные мотивационные моменты, преференции, способствующие эффективной реализации этих проектов, а именно:

предоставление концессионеру субсидий (капитального гранта) на строительство автомобильной дороги;

использование льготного кредитования;

использование различных моделей заключения концессионных соглашений, связанных с возвратом инвестиций, а именно:

взимание прямой платы за проезд пользователей автомобильной дороги частным партнером, когда весь доход, полученный концессионером, является его собственностью;

установление соглашением ежегодных регулярных платежей концедента (плата концедента) за доступность автомобильной дороги для пользователей в течение всего периода эксплуатации и соблюдение технико-эксплуатационных показателей. Эти платежи покрывают финансирование деятельности концессионера по эксплуатации автомобильной дороги (эксплуатационные платежи), а также расходы концессионера на создание автомобильной дороги с учетом доходности на инвестированный собственный и заемный капитал (инвестиционные платежи). Выплаты концессионеру осуществляются после ввода автомобильной дороги в эксплуатацию. Сбор платы за проезд с пользователей автомобильной дороги в пользу концедента осуществляется концессионером самостоятельно;

применение штрафов и бонусов в зависимости от качества

эксплуатации автомобильной дороги при установлении эксплуатационных и инвестиционных платежей. Например, уменьшение инвестиционного платежа может быть связано с нарушением транспортно-эксплуатационных показателей

автомобильной дороги, в частности ровности

(продольная/поперечная), коэффициента сцепления с дорогой, прочности дорожной одежды и др. А уменьшение эксплуатационного

платежа может быть связано с несоблюдением требований к содержанию и эксплуатации автомобильной дороги;

разрешение осуществления иных видов деятельности, связанных с объектом концессионного соглашения, в частности с оказанием (организацией оказания) услуг дорожного сервиса, при этом порядок распределения продукции и доходов от таких видов деятельности устанавливается в концессионном соглашении.

Кроме того, анализируя проекты, следует отметить, что частник выступает с большей долей финансирования в том случае, когда проект имеет невысокую стоимость и когда по проекту предусматривается высокая интенсивность движения транспортных средств, что является гарантированным спросом.

Рекомендации. Транспортный сектор сталкивается с двумя основными ограничениями: прогноз спроса и землеотвод. Спрос на транспортную инфраструктуру подвержен влиянию таких факторов, как конкурирующие виды транспорта, демографические изменения, экономические условия, стоимость объектов для конечных пользователей, удобство, индивидуальные предпочтения, скорость и ряда других, часто взаимосвязанных факторов, которые в лучшем случае затрудняют точное прогнозирование спроса. Потребность в доступе к большим участкам земли для строительства транспортных объектов делает их дорогими, долгосрочными и политически чувствительными проектами[3].

Реакция общества на новые транспортные объекты может быть неоднозначной. Свидетельством тому являются сложности, с которыми столкнулись власти при расширении аэропорта Хитроу в Лондоне. Никто не хочет, чтобы во дворе его дома пролегала железная дорога или новая автомагистраль. Для многих проектов, в частности железнодорожных, высокая стоимость земли и строительства не может компенсироваться уровнем допустимых, политически приемлемых тарифов. Многие транспортные проекты требуют конкретной и существенной государственной поддержки.

Основная проблема в дорожных проектах заключается в непредсказуемости уровня спроса на услуги. В транспортных проектах будущими потребителями услуг обычно являются отдельные физические лица, что затрудняет составление прогноза спроса, поэтому

сложность составляет оценка и распределение риска спроса. В качестве наглядной иллюстрации неправильной оценки риска спроса можно рассмотреть проект платной автомобильной дороги в Юго-Восточной Азии, где проектная компания заменила старое шоссе национального значения (пропускная способность которого была сочтена недостаточной для удовлетворения транспортных нужд региона) новой платной автомобильной дорогой. Проектная компания планировала за срок действия концессии возместить свои расходы на строительство и обслуживание этой дороги за счет сбора платы с пользователей. Однако местные жители вовсе не обрадовались необходимости платить за проезд по автомобильной дороге, которой они и их предки пользовались бесплатно на протяжении сотен лет. Поэтому они предпочли пользоваться альтернативными путями, в обход платной дороги. Поскольку объем перевозок сократился, проектной компании никогда не удастся заработать достаточно средств для обслуживания долга, не говоря уже о том, чтобы получить прибыль. Такой риск кроется в любом проекте ГЧП, в рамках которого нет соглашения о покупке будущих услуг проекта и который не имеет статуса монополии. Поэтому необходимо, чтобы механизм взимания платы в транспортных проектах опирался на надежные экономические, технические и финансовые планы. Должны существовать гибкие механизмы корректировки параметров функционирования проекта в зависимости от изменяющихся условий[4].

Сложности прогнозирования объемов трафика и издержек распределения риска, связанного с поступлением доходов от сбора платы за проезд, привели к росту популярности дорожных проектов, основанных на так называемой «плате за доступность». Используемая в таких проектах схема аналогична механизму оплаты услуг независимых производителей энергии: плата за доступность, перечисляемая концедентом проектной компании, позволяет последней компенсировать свои расходы на предоставление пользователям доступа к дороге. Механизм штрафов предусматривает вычет определенных сумм из производимых государством выплат за дефекты дороги или услуг, оказываемых проектной компанией, например, за недостатки эксплуатации, установки дорожных знаков, низкую безопасность и эстетичность. Режим штрафных санкций и ключевые показатели эффективности (КПЭ) играют даже более

важную роль при использовании схемы платы за доступность, чем в системе, основанной на плате пользователей, так как коммерческие стимулы, связанные с ростом трафика для увеличения прибыли, могут быть утрачены и должны быть заменены на КПЭ.

Механизм платы за доступность может включать или не включать сбор проектной компанией платы за проезд (плата может собираться как в пользу государства, так и в пользу проектной компании, в последнем случае вырученные средства могут быть использованы для замещения части платы, вносимой государством). Существует ряд механизмов - например, «теневые» платежи (shadow tolls) (дополняющие или полностью заменяющие плату пользователей), - при которых пользователи не оплачивают проезд, а вместо этого государство напрямую платит проектной компании за каждого автомобилиста, воспользовавшегося дорогой. Во многих странах, где взимание платы за проезд считается политически неприемлемым, одним из возможных вариантов может быть использование «теневых» платежей. Этот механизм также позволяет переложить часть затрат на государственного партнера.

[1] Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации: федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 46, ст. 5553. - Ст. 37-42.

[2] Об утверждении Методики по структурированию инвестиционного проекта для возможности применения различных инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, Методики оценки эффективности применения инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, Методики по выбору оптимальных инвестиционных механизмов, в том числе механизмов государственно-частного партнерства, реализации инвестиционных проектов: Распоряжение Росавтодора от 08.09.2014 г. № 1714-р // СПС «КонсультантПлюс».

79

[3] Delmon J. Public-Private Partnership Projects in Infrastructure. An Essential Guide for Policy Makers. - N.Y. : Cambridge University Press, 2011.

85

[4] Delmon J. Указ. соч.