Жилищное законодательство представляет собой систему законов и других нормативных правовых актов, комплексно регулирующих разнородные жилищные отношения как единое целое. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 31.01.2016)' жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данным конституционным положением и определяется состав этого нормативного массива.

Современное жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс РФ, ЖК РФ), других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ч.2 ст. 5 ЖК РФ). Следует сказать, что практически во всех современных кодификационных нормативных правовых актах (Гражданском кодексе Российской Федерации, Трудовом кодексе Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации и др.) законодательство трактуется в узком смысле (как совокупность законов) и только ЖК РФ сохранил широкое понимание законодательства, включив в его состав не только законы и подзаконные нормативные правовые акты, но и акты органов местного самоуправления, что нельзя признать правильным. При этом, в ч.2 ст. 5 ЖК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) в качестве источника, регулирующего общественные отношения в жилищной сфере, не указывается.

Таким образом, в жилищном законодательстве имеется три правотворческих уровня: федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, уровень органов местного самоуправления. В связи с этим в юридической литературе верно отмечается, что введение третьего правотворческого уровня (уровня органов местного самоуправления), регулирующего жилищные отношения, помимо [1]

двух указанных в ст. 72 Конституции РФ (РФ и её субъекты), не соответствует Конституции РФ[2].

Жилищные отношения представляют собой совокупность имущественных, неимущественных, организационных, финансовых и других социальных связей, возникающих по поводу жилища[3]. Следует отметить, что в юридической литературе вопрос о понятии и системе жилищных отношений является дискуссионным[4] [5]. Особенности их правового регулирования обусловлены тем, что, с одной стороны, они являются неоднородными, что прямо следует из перечня общественных отношений, регулируемых жилищным законодательством, данном в ст. 4 ЖК РФ, а, с другой - имеют некое объединяющее начало: они возникают по поводу одного объекта - жилища. В литературе под жилищем понимается законченный строительством и находящимся в эксплуатации объект (жилой дом, жилое помещение) .

Следовательно, жилищное законодательство регулирует неоднородные общественные отношения, к которым должны применяться и применяются различные методы правового регулирования (гражданско-правовой и административно-правовой методы)[6]. Жилищные отношения, таким образом, регулируются нормами различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного и др.).

Вместе с тем, наличие объединяющего начала (одного объекта) позволяет осуществлять правовое регулирование указанных отношений как единого комплекса. «Единство правового регулирования всех общественных отношений, складывающихся по поводу жилища как такового (жилищных отношений), - отмечают Б.М. Гонгало и П.В. Крашенинников, - обеспечивает координиро-

ванное проведение мероприятии, направленных на удовлетворение жилищных потребностей граждан»7. Жилищное законодательство, в конечном итоге, направлено на достижение единой социально значимой цели - реализацию конституционного права граждан на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации).

Во главе жилищного законодательства стоит кодификационный акт - ЖК РФ, который регулирует обширный круг жилищных отношений в целях удовлетворение жилищных потребностей граждан (ст. 4 ЖК РФ). Как справедливо отмечает В.Н. Литовкин, Жилищный кодекс в качестве головного системообразующего законодательного акта образует отрасль законодательства, стабильно наращивая свои позиции в структуре законодательства и демонстрируя свою жизнеспособность на протяжении длительного периода времени8.

В ЖК РФ, так же как и в ГК РФ, установлен приоритет его норм по отношению нормам, содержащимся в других нормативных правовых актах. Согласно ч. 8 ст. 5 ЖК РФ в случае несоответствия Жилищному кодексу РФ норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах, применяются положения Жилищного кодекса РФ. Как известно, в п. 2 ст. 3 ГК РФ также установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. В связи с этим возникает вопрос, какой закон подлежит приоритетному применению в тех случаях, когда гражданско-правовые нормы, содержащиеся в актах жилищного законодательства, противоречат положениям ГК РФ9.

В литературе велась и продолжает вестись дискуссия о соотношении гражданского и жилищного законодательства10. Как справедливо заметил В.Н. Ли- товкин, решение, где должна пройти граница между ними, должно быть общим, одинаковым для всех комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права". Полагаем, что при поиске ответа на данный вопрос необходимо исходить из определенных теоретических предпосылок, в частности, из концепции вторичных образований в праве (законодательстве) («теории удвоения структу-

Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Указ. соч.-С. 168.

См.: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: Вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. - 2010. -№б //СПС КонсультантПлюс .

9 См.: Ростовцева Н.Ф. О некоторых актуальных вопросах российского жилищного законодательства // Журнал российского права. — 2008. — №11. — С. 40-52 и др.

10 См. подробнее: Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик // Избранные труды. Т.2: Гражданское право: История и современность. Кн. 1. - М.: Статут, 2012. - С. 552; Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство. Учебное и практическое пособие. - М.: Издательство НОРМА, 1996. - С. 12 и др.

" См.: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. -2010. -№ 1. — С.47-53.

ры права»)12 и доктринального подхода к соотношению отраслевой и комплексной кодификаций.

Жилищное законодательство следует рассматривать как комплексную отрасль законодательства, поскольку его акты содержат нормы различных отраслей права13. Согласно названной теории комплексные отрасли права (законодательства) относятся к вторичным образованиям (по отношению к отраслевым) в структуре права (законодательства). ЖК РФ является результатом так называемой комплексной кодификации, отличающейся от отраслевой кодификации тем, что в этом акте осуществлена систематизация норм различных отраслей права. Однако поскольку жилищное законодательство кодифицировано, то оно как комплексное образование обладает относительной самостоятельностью14.

Акты комплексной кодификации играют свою роль и занимают свое (собственное) место в законодательной системе, находясь в определенном соотношении с отраслевыми кодексами. В юридической литературе преобладающим является мнение о том, что основополагающие отраслевые кодификационные акты по отношению к комплексным играют роль первичных. Так, О.С.Иоффе отмечал, что нормы комплексных кодифицированных актов, кроме прямо установленных ими изъятий, следует применять и толковать в соответствии и в сочетании с нормами того отраслевого кодифицированного акта, к которому он примыкает по своему содержанию15. В связи с этим, считаем, что по общему правилу нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ, имеют приоритет при их применении по отношению к гражданско-правовым нормам ЖК РФ. Связь двух кодификационных нормативных правовых актов вполне очевидна и многие положения ЖК РФ не могут применяться без учета норм ГК РФ и доктринальных положений гражданского права16. Жилищное законодательство на-

' Алексеев С.С Структура советского права. - М.: Юридическая литература, 1975. - С. 28-30 и ел.

' См.: Алексеев С.С. Об отраслях права // Советское государство и право. - 1972. - №3.-С. 10-17.

См.: Рузанова ВД. О соотношении отраслевых и комплексных кодексов как основы гражданско-правовой законодательной системы России // Частноправовые проблемы взаимодействия материального и процессуального права: материалы международной научнопрактической конференции (г. Ульяновск, 7-8 октября 2011г.) / науч. ред. НА Баринов, отв. ред. С. Ю. Морозов. - Ульяновск: УлГУ, 2011. - С. 33-37.

См.: Систематизация хозяйственного законодательства / отв. редактор С.Н. Братусь. - М.: Юридическая литература, 1971. - С. 54 (автор гл.2 - О.С. Иоффе). См. также: Мицкевич А.В. Свод законов Советского государства. (Теоретические проблемы). — М.: Юрид. лит., 1981. - С. 95.

См.: Рахвалова М.Н. Нормы, регулирующие жилищные отношения как составляющая жилищною и гражданского законодательства // Семейное и жилищное право. - 2013. - № 5 // СПС КонсультангПлгос.

ходится во взаимодействии не только с гражданским, но и с иными отраслями законодательства. В связи с этим ЖК РФ определяет механизмы, при помощи которых такое взаимодействие, а также распределение сфер действия может быть установлено (аналогия закона, аналогия права, сферы применения иного специального законодательства) (ст.ст. 7 и 8 ЖК РФ).

Кроме того, при определении соотношения жилищного и гражданского законодательства следует учитывать и то важное обстоятельство, что первое находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а второе - в ведении РФ (ст. 71 Конституции РФ). Это, в свою очередь, означает, что нормы гражданского права не могут содержаться в актах жилищного законодательства, издаваемых субъектами РФ.

Перечень общественных отношений, регулируемых жилищным законодательством, как указывалось, дан в ст. 4 ЖК РФ. Будучи урегулированными правовыми нормами, эти отношения приобретают форму правоотношений. В связи с разнородностью жилищных отношений выработка критериев их дифференциации представляет значительную сложность. В юридической литературе приводятся различные варианты объединения жилищных отношений в отдельные группы17. Система жилищных отношений, перечисленных в ст. 4 ЖК РФ, может быть представлена в виде групп отношений, возникающих по поводу.

во-первых, возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

во-вторых, пользования жилыми помещениями и общим имуществом собственников помещений частного жилищного фонда;

в-третьих, создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

в-четвертых, предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

в-пятых, отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилищного фонда; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.

См., например: Крашенинников П.В Жилищное право. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2010 //СПС КонсультантПлюс; Суслова СИ. Указ. соч. - С. 17-27.

Как видим, среди отношений, являющихся предметом жилищного законодательства, одно из центральных мест занимают отношения по пользованию жилыми помещениями, которые, как известно, могут возникать в силу различных юридических фактов. Одним из таких фактов является договор найма жилого помещения, который, в свою очередь, регламентируется как гражданским, так и жилищным законодательством. Соотношение гражданского и жилищного законодательства в регулировании данного договора будет подробно проанализировано в других разделах настоящего учебного пособия.

Развитие наемных отношений в жилищной сфере

Истоки правового регулирования договора найма жилого помещения можно найти в римском праве. Наем как родовое понятие включал в себя несколько разновидностей: наем вещей, наем рабочей силы и услуг, наем работы. Договор найма жилого помещения специально не выделялся, а существовал как разновидность найма вещей. По договору найма вещей одна сторона (наймодатель) обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) определенную вещь в пользование, а другая сторона обязуется уплачивать за пользование предоставленными вещами определенное вознаграждение .

В русском дореволюционном праве, в отличие, например, от французского права, не проводилось различие между наймом домов, земельных участков и движимого имущества[7] [8]. В Своде законов гражданских Российской Империи имелась специальная глава II «О найме имуществ и отдаче оных в содержание». Предметом соответствующих договоров могло служить как движимое, так и недвижимое имущество. О «помещениях, нанятых для жилья и иных целей» в Своде имелись всего два упоминания. К найму жилых помещений, таким образом, применялись нормы о найме имущества .

После Октябрьской революции остро встал вопрос об обеспечении граждан жилыми помещениями, в связи с чем, договор найма жилого помещения попадает в сферу публично-правовых отношений и как следствие появляется большое количество регулирующих его императивных норм2'. Именно в после-

революционный период в жилищной сфере стал интенсивно накапливаться нормативный материал, послуживший впоследствии основой для кодификации жилищного законодательства22. Поэтому не случайно, идея принятия республиканских жилищных кодексов первоначально возникла в 20-е годы прошлого

23

столетия .

По ГК РСФСР 1922 года наем жилого помещения являлся разновидностью договора имущественного найма (ст. 152 ГК РСФСР), однако ему был посвящен целый ряд отдельных норм . Кроме того, в отношении субъектов договора найма жилого помещения в государственном фонде действовали специальные правила, установленные в подзаконных нормативных актах. Главной особенностью субъектного состава этого договора являлось то, что нанимателями в нем могли быть только определенные категории граждан (нуждающиеся в жилом помещении), которые заселялись по ордерам. Следует отметить, что ГК РСФСР 1922 г. при регулировании жилищного найма последовательно проводил классовый принцип, выражающийся в определенных преимуществах, установленных для нанимателей - трудящихся .

После принятия ГК РСФСР 1922г. жилищное законодательство в части найма жилого помещения в государственном и общественном жилищном фонде развивалось вполне самостоятельно и постепенно практически потеряло непосредственную связь с положениями ГК, регулирующими отношения имущественного найма. Так, наем жилых помещений был подробно регламентирован в отдельном нормативном акте - постановлении ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. «О жилищной политике» . Например, устанавливались специальные правила заселения вновь возведенных домов горсоветами, расположенных в районе фабрик или заводов. Они подлежали заселению рабочими и служащими одного предприятия. Для этого указанные дома сдавались в аренду предприятиям и жилищно-арендным кооперативным товариществам, организовавшимся из состава работников предприятия (жактам), которые, в свою очередь, заселяли эти дома рабочими и служащими (инструкция НКВД № 530 от 20 декабря 1928 г. «О порядке эксплуатации и управления возведенными муниципальными домами»27). По сути, в этом случае имел место договор поднайма.

11 См. подробнее: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Указ. соч.-С. 150-157.

23 См.: Иоффе О.С. Из истории цивилистической мысли // Избранные труды по гражданскому праву. - М.: Статут, 2000. - С.420.

24 Собрание узаконений РСФСР. № 71. Ст. 904.

25 См.: Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. Издание второе, доп. и испр. - М.: Зерцало-М, 2002. - С. 92.

14 СЗ СССР. 1928. №6. Ст. 49.

27 Бюллетень НКВД. 1929г. № 1-2.

К 1937 г. жилищное законодательство уже представляло собой сложное переплетение множества нормативных актов различного уровня, изданных в разное время и нередко противоречащих друг другу . Неким актом систематизации в этот период стало постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», в котором комплексно регулировались отношения по пользованию жилыми помещениями, управления жилищным фондом и его эксплуатации" . Однако, в дальнейшем регулирование в жилищной сфере пошло по отраслевому пути и сосредоточилось в основном на договоре найма жилого помещения.

Такая же тенденция сохранилась и при осуществлении второй кодификации гражданского законодательства (1961-1964гг.). В Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 г.10 речь шла именно о договоре найма жилого помещения (ст.ст. 56-63). В ГК РСФСР от 11 июня 1964г.31 регулирование этого договора носило более подробный, чем в Основах, характер. Кроме того, в Кодексе дополнительно появились и некоторые другие нормы, в том числе о предоставлении жилых помещений в домах местных Советов депутатов трудящихся, государственных, кооперативных и общественных организаций (ст.ст.295-341). По мнению Б.М. Гонгало и П.В. Крашенинникова, недостатки жилищного законодательства 60-70-х годов (разрозненность, противоречивость, несогласованность и пр.) отчасти были обусловлены тем, что при проведении кодификации законодательства (1961-1964гг.) не была найдена оптимальная форма регулирования жилищных отношений .

Процесс обособления договора найма жилого помещения сопровождался острыми дискуссиями в научной литературе[9]. Закрепление в 1977г. права на жилище на конституционном уровне повлекло за собой формирование жилищного законодательства и изъятие из ГК большинства норм, касающихся договора найма жилого помещения.

Накопление нормативного материала в этой жизненно важной сфере повлекло необходимость его систематизации, что впоследствии и было осуществлено путем принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союз-

См.: Советское законодательство о жилище. Систематизированный сборник важнейших законов и постановлений / под ред. Ф.М. Нахимсона. - М.: Гос. изд-во Советское законодательство, 1937. - С. 4.

29 СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

30 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50. Ст.525.

31 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст.406.

32 См.: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Указ. соч. - С. 159.

33См., например: Аскназий СИ. Советское жилищное право. - М: Юриздат, 1940. - С .3-6; Иоффе О.С. Обязательственное право. - М.: Юридическая литература, 1975. - С. 323; Чигир В.Ф. Советское жилищное право. - Минск: Вышейш. школа, 1968. - С. 63-71 и др.

ных республик от 24 июня 1981г. (далее - Основы жилищного законодательства) и жилищных кодексов союзных республик, в том числе Жилищного кодекса РСФСР от 24 июня 1983г.35 (далее - ЖК РСФСР). Говоря о причинах разработки Основ жилищного законодательства, В.Ф. Яковлев к таковым, в частности, относил: во-первых, большое экономическое и социально-политическое значение отношений по распределению и использованию жилья, во-вторых, закрепление в Конституции СССР права граждан на жилище и необходимость создания системы гарантий его реализации и, в-третьих, потребность законодательного закрепления правил управления и эксплуатации жилищного фонда как общенародного достояния3 . ЖК РСФСР регулировал как договор найма жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда, так и наем жилых помещений в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности (в домах индивидуального жилищного фонда).

В условиях социалистического государства (до начала перехода к рыночной экономике) данный договор являлся основной правовой формой удовлетворения жилищных потребностей граждан, адекватно отражающей механизм учетно-распределительной системы, состоящий в бесплатном предоставлении гражданам жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормы о найме жилого помещения, постепенно развиваясь и совершенствуясь, прошли путь от установления некоторых положений в главе об имущественном найме в Гражданском кодексе (1922 г.) до появления отдельной главы в Жилищном кодексе, закрепляющей его в качестве самостоятельного социально-значимого договора.

В период между первой и второй кодификациями жилищного законодательства в стране произошли настолько кардинальные изменения социальноэкономических условий, связанные с распадом Союз ССР как государства и переходом к рынку, что акты жилищного законодательства прекращали свое действие, не будучи официально отмененными. Во время действия ЖК РСФСР (до 1 марта 2005г.) были приняты такие важнейшие нормативные правовые акты как Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»37, Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной [10] 33

политики»38, Конституция Российской Федерации (1993г.)39, часть первая (1994г.)40 и вторая (1996г.)41 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). На момент принятия Конституция РФ и первой части ГК РФ Основы жилищного законодательства фактически уже не действовали, а ЖК РСФСР действовал в части, не противоречащей законам РФ, принятым позже. Вместе с тем, следует отметить, что по мере изменения законодательства также корректировался и сам Кодекс. Так, одновременно с принятием закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда жилищного фонда РСФСР» в ЖК была введена глава 1.1 «Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда»42. Приватизация, таким образом, стала новым способом прекращения договора найма жилого помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. С 1993 года, несмотря на то, что ЖК РСФСР продолжал действовать, основным актом, регулирующим жилищные отношения, стал Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики». Именно в этом акте впервые было закреплено деление найма жилого помещения на договор социального найма и договор, заключаемый по воле сторон (свободно).

Как справедливо отмечается в литературе, «в условиях перехода к рыночным отношениям договор, прежде всего, гражданско-правовой, становится основным регулятором общественных отношений во всех сферах жизни общества, включая жилищную сферу»43.

[1] СЗ РФ. 03.01. 2005. № 1 (часть I). Ст. 14.

[2] См.: Литовкин В.Н.Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ// Журнал российского права. - 2006. — № 4 //СПС КонсультантПлюс; Ростовцева Н.Ф. О некоторых актуальных вопросах российского жилищного законодательства // Журнал российского права. - 2008. — №11. — С. 40-52; Рахвалова М.Н. Нормы, регулирующие жилищные отношения как составляющая жилищного и гражданского законодательства // Семейное и жилищное право. - 2013. -№ 5 //СПС КонсультантПлюс.

[3] См.: Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Развитие кодификации жилищного права // Кодификации российского частного права / под ред. Д.М. Медведева. - М: Статут, 2008. -С. 168.

Аналитический обзор дискуссии по этому вопросу см.: Суслова СИ. Жилищные права: понятие и система. -М.: ИД «Юриспруденция», 2011.-С. 12-17.

См.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). -М.: ТКВелби, Изд-во Проспект, 2005. -С. 13.

См.: Толстой Ю.К. Важный этап кодификации жилищного законодательства // Советское государство и право. -1983. - № 11. - С. 3; Гонгало Б.М., Крашенинников П.В. Указ. соч. - С, 167-168; Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик // Избранные труды. Т.2: Гражданское право: История и современность. Кн. 1. - М: Статут, 2012. - С. 544-545.

[7] См.: Дождев Д.В. Римское частное право: учебник для вузов. - М.: ИНФРА-М Норма, 1996. - С. 524; Новицкий И.Б. Римское право: учебник для вузов. -М.: Юрист, 1996. - С. 185.

[8] См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. -М.:СПАРК, 1995. -С. 355.

2 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. - М.: Статут, 2003. - С. 669.

Об истории развития договора найма жилого помещения см.: Корнилова Н.В. Становление и развитие положений о найме жилого помещения // Жилищное право. - 2007. - № 9; Селиванова Е.С. Становление института договора найма жилого помещения в законодательстве России // Жилищное право. - 2008. - № 3 и др.

[9] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 963.

14 Ведомости Вер ков ко го Совета СССР. 1981. №26. Ст.834,

15 Ведомости Верховного Совета РСФСР- 1983, № 26. Ст.883.

Jfi См.; Яковлев В.Ф. Основы жилищного законодательства Союза ССР в союзных рес пуб.пик И Избранные труды. Т.2: Гражданское право: История и современность. Кн. 1. - М,

Статут, 2012. -С. 543.