Развитие рынка платежных услуг должно основываться на принятии решений, обеспечивающих прежде всего нахождение оптимального соотношения интеграции российской национальной платежной системы с мировой платежной системой и механизмов, обеспечивающих защиту национальных интересов Российской Федерации.

В российском законодательстве не существовало ни ограничений деятельности иностранных платежных систем, ни контроля за ней. Процесс либерализации рынка платежных услуг в России в 90-е гг. осуществлялся без учета реального состояния российской экономики, ее банковской системы; без учета того, что единая национальная платежная система имеет стратегическое значение. Однако это обстоятельство хорошо понимали другие государства, претендующие на положение мирового лидера.

С учетом того значения, которое имеет национальная платежная система для государственного суверенитета России, а также в свете происходящих событий на международной арене и санкционной политики в отношении России работа по созданию в России национальной платежной системы ускорилась. Формирующейся в России национальной платежной системе присущ национальный характер организации и деятельности.

В литературе высказано мнение, что акцент на слове "национальная" в наименовании российской платежной системы сделан, чтобы подчеркнуть независимость от иностранных платежных систем <1>. Представляется, что не это было основным намерением законодателя. Формулируя понятие платежной системы через национальный аспект, законодатель подчеркивает прежде всего значение создаваемой единой в рамках территории Российской Федерации платежной системы для всего общества, всего российского народа, ее особый статус, ее роль в защите экономического суверенитета России.

Национальный характер российской платежной системы проявляется в установлении механизмов защиты национальных интересов Российской Федерации. Эти механизмы отнюдь не направлены на ограничение честной конкуренции среди платежных систем, недопущение функционирования иностранных платежных систем или установление для них заведомо невыгодных, неприемлемых условий, ущемляющих их права. Иными словами, установление механизмов защиты национальных интересов Российской Федерации в платежной системе не имеет целью сделать национальную платежную систему России закрытой. И она таковой не является. По российскому законодательству любое юридическое лицо (кредитная организация, некредитная организация) вправе получить статус оператора платежной системы, зарегистрировавшись в таком качестве <1>. Юридическое лицо, выразившее желание стать оператором платежной системы, должно соответствовать предъявляемым требованиям и пройти установленную законодательством процедуру регистрации. Так, например, некредитная организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна обладать чистыми активами в размере не менее 10 млн. рублей, а также соблюдать иные требования, установленные ст. 15 Закона о национальной платежной системе.

Каждая платежная система, зарегистрированная на территории России, имеет право устанавливать собственные правила, критерии вхождения в платежную систему. При этом оператор платежной системы обязан гарантировать отсутствие дискриминации при решении вопроса о допуске к участию в платежной системе. Например, запрещается требовать от участников платежной системы неучастия в других платежных системах. Критерии участия в платежной системе должны включать доступные для публичного ознакомления требования, обеспечивающие равноправный доступ участников платежной системы одного вида в платежную систему. Указанные требования могут касаться финансового состояния, технологического обеспечения и других факторов, влияющих на бесперебойность функционирования платежной системы. Оператор платежной системы обязан предоставлять организациям, намеревающимся участвовать в платежной системе, правила платежной системы для предварительного ознакомления без взимания платы.

Таким образом, законодательство не содержит иных требований к созданию и деятельности платежных систем и операторов платежных систем, кроме как направленных на обеспечение финансовой устойчивости платежной системы, минимизации рисков для всех ее участников. Мер, ограничивающих честную конкуренцию среди платежных систем, законодательство не содержит.

Российское законодательство не содержит также запрета деятельности иностранных платежных систем на территории России. Однако в нем установлены требования, которые иностранные платежные системы обязаны соблюдать. Основное назначение указанных требований - в защите интересов российских платежных систем и их клиентов, а также всего российского общества от негативных последствий экономических и политических событий на мировой арене, возможного влияния этих событий на внутренние дела России.

В качестве конкретных законодательных норм, демонстрирующих национальный характер российской национальной платежной системы, можно назвать установленный порядок признания платежной системы национально значимой и правовые последствия, которые влечет такое признание.

В соответствии с Положением Банка России о порядке признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой от 11 июня 2014 г. N 422-П <1> все платежные системы, зарегистрированные и действующие на территории России, могут быть признаны национально значимыми платежными системами. Инициатива признания платежной системы национально значимой принадлежит оператору данной платежной системы и носит исключительно добровольный характер.

Платежная система признается Банком России национально значимой, если она соответствует одновременно следующим критериям (ст. 22 Закона о национальной платежной системе):

1) Российская Федерация, Банк России, граждане Российской Федерации прямо или косвенно установили контроль в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры, за исключением расчетного центра платежной системы <1>;

2) используемые операторами услуг платежной инфраструктуры информационные технологии соответствуют устанавливаемым Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации требованиям. Указанные требования должны включать в том числе использование в установленной доле программных средств, разработчиками которых являются российские организации, требования к лицензионным соглашениям, требования к материальным носителям платежных карт, включая их интегральные микросхемы, а также к обеспечению защиты информации.

Что касается первого критерия, то контроль признается установленным при наличии одного из следующих признаков:

- контролирующие лица имеют право прямо или косвенно распоряжаться (на основании договора доверительного управления имуществом, договора поручения или в результате других сделок либо по иным основаниям) более чем 50% от общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал контролируемого лица;

- контролирующие лица на основании договора или по иным основаниям получили право или полномочие определять решения, принимаемые контролируемым лицом, в том числе условия осуществления контролируемым лицом предпринимательской деятельности;

- контролирующие лица имеют право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем 50% состава коллегиального исполнительного органа контролируемого лица и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 50% состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления контролируемого лица;

- управляющей компанией контролируемого лица является юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации, в отношении которого контролирующими лицами установлен контроль в соответствии с одним из перечисленных выше оснований;

- контроль в отношении контролируемого лица осуществляется основанной на членстве некоммерческой организацией, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В отношении контролируемых лиц, являющихся кредитными организациями, контроль признается установленным, в случае если он может быть определен в соответствии с Международным стандартом финансовой отчетности (IFRS) 10 "Консолидированная финансовая отчетность".

Для признания платежной системы национально значимой необходимо направить в территориальное учреждение Банка России заявление, а также пакет документов, подтверждающих соблюдение указанных выше критериев, в соответствии с установленными требованиями и порядком.

Одним из обязательных критериев признания платежной системы национально значимой является факт установления контроля Российской Федерации, Банка России, граждан Российской Федерации в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры, за исключением расчетного центра платежной системы.

Эта мера направлена на защиту интересов Российской Федерации и минимизацию любых рисков, возникающих в процессе деятельности платежной системы.

Следует подчеркнуть, что подобная практика имеет место и в других странах. Например, Центральный банк Испании имеет право получать информацию, которую он считает необходимой, от руководства платежных систем, что позволяет ему проводить динамичное наблюдение. Информация изучается на предмет оперативного выявления тенденций и возможных последствий для участников и самой системы. В каждой платежной системе созданы рабочие группы с участием Центрального банка Испании <1>.

Вторым обязательным критерием для признания платежной системы национально значимой является документальное подтверждение соответствия используемых операторами услуг платежной инфраструктуры платежной системы информационных технологий требованиям, установленным Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации (п. 2 ч. 13 ст. 22 Закона о национальной платежной системе). Указанные требования должны включать в том числе использование программных средств, разработчиками которых являются российские организации, требования к материальным носителям платежных карт, включая их интегральные микросхемы, а также к обеспечению защиты информации <1>.

Как уже отмечалось, признание платежной системы национально значимой является абсолютно добровольным. Никто не может понудить платежную систему пройти процедуру признания национально значимой и допустить установление контроля за ее деятельностью со стороны Российской Федерации.

Уважая право платежной системы на самостоятельное определение собственной бизнес-политики, но учитывая также возможные последствия от влияния внешних и внутренних факторов на деятельность такой платежной системы вследствие невозможности со стороны Российской Федерации осуществлять полноценный контроль за деятельностью такой платежной системы, российской законодатель устанавливает обязанность по внесению оператором такой платежной системы обеспечительного взноса.

Обеспечительный взнос формируется ежеквартальными отчислениями в размере одной четвертой от среднего значения сумм переводов денежных средств, осуществленных за один календарный день на территории Российской Федерации в рамках платежной системы за предшествующий квартал.

Правовая природа обеспечительного взноса до конца не определена. По сути, обеспечительный взнос является инструментом, применяемым банком России в целях недопущения (или, во всяком случае, минимизации) рисков, связанных с приостановлением платежей в рамках платежной системы, не являющейся национально значимой.

Счет, на котором учитывается обеспечительный взнос, относится к специальным банковским счетам, то есть счетам со специальным правовым режимом. На денежные средства, составляющие обеспечительный взнос и учитываемые на специальном счете, не может быть обращено взыскание по долгам оператора платежной системы. На них также не начисляются проценты.

Обеспечительный взнос представляет собой изъятые из обращения оператора платежной системы денежные ресурсы для компенсации возможных последствий рисков платежной системы. К числу таких рисков относятся, в частности, риски неплатежей, операционные риски, политические риски, правовые риски и др.

В соответствии с Положением Банка России об обеспечительных взносах операторов платежных систем, не являющихся национально значимыми платежными системами, от 12 июня 2014 г. N 423-П <1>, оператор платежной системы, не являющейся национально значимой, обязан внести обеспечительный взнос в размере суммы переводов денежных средств, осуществляющихся на территории Российской Федерации в рамках платежной системы данного оператора в течение двух календарных дней.

Оператор платежной системы исчисляет и вносит обеспечительный взнос по каждой платежной системе, не являющейся национально значимой платежной системой, оператором которой он является. Обеспечительный взнос исчисляется и вносится в рублях.

Взнос вносится в Банк России оператором платежной системы путем перевода денежных средств на специальный счет в Банке России по учету обеспечительного взноса оператора платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой (счет по учету обеспечительного взноса). Этот счет открывается в территориальном учреждении Банка России, осуществляющем надзор за деятельностью оператора платежной системы.

Обязанность оператора платежной системы по внесению ежеквартального отчисления, составляющего обеспечительный взнос, считается исполненной с момента зачисления денежных средств, составляющих сумму соответствующего ежеквартального отчисления, в полном объеме на счет по учету обеспечительного взноса.

Эти денежные средства используются Банком России для уплаты операторами платежных систем штрафа по основаниям, предусмотренным ст. 82.4, 82.5 Закона о Банке России. В случае приостановления (прекращения) в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры участнику (участникам) платежной системы и его (их) клиентам Банк России взыскивает штраф:

1) с оператора платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой, - в размере до 10% от обеспечительного взноса за каждый день приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры;

2) с оператора национально значимой платежной системы - в размере до 10 млн. руб. за каждый день приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры.

Требование об уплате штрафа оформляется предписанием Банка России.

Порядок применения штрафа устанавливается указанием Банка России от 25 июня 2014 г. N 3294-У "О порядке применения к операторам платежных систем штрафов, предусмотренных статьями 82.4, 82.5 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>.

В случае использования Банком России денежных средств, учитываемых на счете по учету обеспечительного взноса, для уплаты штрафа, взыскиваемого с оператора платежной системы в соответствии со ст. 82.4 Закона о Банке России, оператор платежной системы обязан внести на счет по учету обеспечительного взноса денежные средства в размере суммы взысканного штрафа, в квартале, следующем за кварталом, в котором был взыскан штраф.

Обеспечительный взнос носит возвратный характер. Сумма взноса может быть возвращена оператору платежной системы в следующих случаях:

- при прекращении оператором платежной системы исчисления суммы обеспечительного взноса в сумме денежных средств, находящихся на счете по учету обеспечительного взноса, частично - в случае переплаты оператором платежной системы суммы обеспечительного взноса;

- при представлении всеми прямыми участниками платежной системы международных платежных карт распоряжений по всем осуществляемым на территории Российской Федерации переводам денежных средств с использованием международных платежных карт в платежный клиринговый центр НСПК. Банк России не позднее трех рабочих дней со дня получения заявления о возврате обеспечительного взноса запрашивает платежный клиринговый центр НСПК о подтверждении указанной информации.

Обеспечительный взнос возвращается оператору платежной системы, являющемуся кредитной организацией, на банковский счет, открытый в Банке России, оператору платежной системы, не являющемуся кредитной организацией, - на банковский счет, указанный им в последних из направленных в уполномоченное учреждение Банка России сведениях. Для возврата обеспечительного взноса оператором платежной системы в уполномоченное учреждение Банка России представляется составленное в произвольной форме заявление о возврате обеспечительного взноса, подписанное единоличным исполнительным органом оператора платежной системы.

Обеспечительный взнос возвращается Банком России оператору платежной системы в течение трех рабочих дней после внесения соответствующей записи в реестр операторов платежных систем либо в течение пяти рабочих дней, следующих за днем получения ответа платежного клирингового центра НСПК на запрос Банка России.

Внесение суммы обеспечительного взноса может быть прекращено в двух случаях. Во-первых, если платежная система будет признана Банком России национально значимой и запись об этом будет внесена в реестр операторов платежных систем. Во-вторых, в случае исключения оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем и внесения в реестр операторов платежных систем соответствующей записи.

Отметим, что Закон о национальной платежной системе запрещает устанавливать в правилах платежной системы возможность одностороннего приостановления (прекращения) оказания услуг платежной инфраструктуры участникам платежной системы и их клиентам (ст. 20). Этот запрет в равной мере касается как национальных, так и иностранных платежных систем.

Национальный характер национальной платежной системы проявляется также в создании национальной системы платежных карт (НСПК). НСПК позволяет замкнуть внутрироссийские транзакции без вовлечения в процесс их осуществления иностранных субъектов инфраструктуры, а также служит основой для внедрения в платежный оборот общенационального платежного инструмента - национальной карты, выпуск которой осуществлен в конце 2015 г. Все внутрироссийские транзакции будут проводиться в пределах территории России, уже создан единый операционно-процессинговый центр. Это позволит защитить российских держателей карт от возможных санкций со стороны зарубежных стран.

В других странах формирование национальной платежной системы и обращение национальной банковской карты строятся на аналогичных принципах. И требования, предъявляемые законодателем к действующим на территории России иностранным платежным системам, вполне сопоставимы с требованиями и ограничениями, установленными законодательствами других стран.

Таким образом, принцип национального характера национальной платежной системы России проявляется в установлении комплекса правовых норм, создающих условия для защиты национальных интересов нашей страны, защиты интересов отечественных потребителей банковских услуг, конкурентные условия для международных платежных систем, что положительно скажется на размерах взимаемых ими комиссий; сокращении наличного денежного оборота; внедрении современных технологий приема и обработки денежных переводов и т.п.

Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что в каждой стране, развивающей собственную национальную платежную систему, присутствуют определенные законодательные ограничения для деятельности иностранных платежных систем, а также нормы, направленные на обеспечение защиты национальных интересов.