Система имеет внутреннее строение, определенный порядок организации чего-либо, определенное расположение составляющих частей, обусловленное характером внутрисистемных отношений и связей. Система является не случайным набором разрозненных элементов, а целостным устойчивым образованием. Как справедливо отмечает А. Тавасиев, "любая органичная система - это не только количество, а некое сложное качество. Это организм, все части которого согласованно, на основе неких непреложных правил реализуют определенные общие функции" <1>. Само понятие "система" предполагает объединение некой группы элементов (структурных единиц), обладающих общими чертами или признаками, которые наилучшим образом могут быть реализованы в единстве. Важнейшим свойством системы является невозможность сведения свойств системы к сумме свойств ее элементов.

В основе целостности системы лежат разнообразные объективные и субъективные факторы. К числу субъективных факторов следует отнести выраженное стремление и прилагаемые усилия законодателя к созданию и развитию той или иной системы для решения конкретных задач.

К объективным факторам относятся экономические, социальные, политические и иные условия жизни общества, которые определяют необходимость возникновения и развития той или иной системы. Как правило, объективные факторы возникают раньше субъективных. Применительно к национальной платежной системе такими объективными факторами стали необходимость обеспечения экономической безопасности России и укрепление ее экономического суверенитета, а также решение ряда внутренних задач по оптимизации платежных услуг.

В российской юридической доктрине отсутствует теория национальной платежной системы. Однако глубокое и всестороннее изучение любого системного явления требует общего системного подхода. Система должна рассматриваться не "в общем и целом", а с выделением ее составных частей и их анализом. Кроме того, в любой системе присутствуют взаимосвязи и взаимодействия между составляющими ее частями, а также взаимосвязь целостной системы с внешней средой - экономической, политической, социальной и иной.

При рассмотрении системы как явления с точки зрения анализа ее внутреннего строения и расположения составляющих ее частей принято говорить о структуре системы, при этом составные части системы обычно называют структурными элементами (или элементами) системы.

В литературе довольно часто элементы какой-либо системы отождествляются с ее субъектами, однако такой подход не во всяком случае корректен. Как уже отмечалось, субъектами права могут быть физические и юридические лица. Однако ни одна система не существует автономно, она всегда является частью системы более высокого порядка. Так, национальная платежная система Российской Федерации является составной частью (подсистемой) финансовой системы страны; в то же время в структуре национальной платежной системы имеются системы низшего порядка (подсистемы). Таким образом, подсистемы, не являясь субъектом права, являются структурными элементами системы.

Любой системе свойственна такая характеристика, как иерархичность, то есть возможность выделения в системе некоторого числа взаимосвязанных уровней элементов системы, ее подсистем, выстроенных от низшего к высшему.

Закон о национальной платежной системе не содержит перечня ее элементов; субъекты национальной платежной системы названы путем простого перечисления без какого-либо разделения их на уровни. В научной литературе также не предложено какой-либо концепции построения уровней национальной платежной системы.

Национальная платежная система обеспечивает реализацию социально и экономически полезной функции - бесперебойности системы платежей и расчетов. Функции национальной платежной системы есть результат деятельности ее элементов, совокупность которых представляет собой единый комплекс, действующий в исторически сложившихся государственно-правовых формах, включающий несколько уровней элементов, действующих в единстве и по единым принципам построения. Поэтому, опираясь на принцип единства национальной платежной системы, ее элементами следует считать субъектов и иные институциональные образования, функцией и/или назначением которых являются обеспечение и реализация платежей и расчетов.

Функциональный критерий - обеспечение бесперебойности системы платежей и расчетов - в широком смысле состоит в организации и обеспечении бесперебойности механизма перевода денежных средств, а также наличии системы надзора за его осуществлением. На всех этапах данного процесса к нему подключаются разные элементы национальной платежной системы, которые, взяв за основу функциональный критерий, можно отнести на соответствующий уровень национальной платежной системы.

Элементы, располагающиеся на одном уровне национальной платежной системы, объединены общим для данного уровня критерием.

Первый (верхний) уровень элементов занимает Банк России как центральное звено национальной платежной системы.

Национальной платежной системе свойственна централизация регулирования. Банк России является органом, наделенным соответствующими полномочиями в этой сфере. В 2013 г. Банк России получил ряд полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Банк России стал органом, который сконцентрировал функции по регулированию и надзору в отношении всех финансовых организаций - кредитных и некредитных. В этом качестве он осуществляет надзор за организациями, не являющимися кредитными, но являющимися участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы, а также за платежными системами. При этом он по-прежнему осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.

В качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет контроль за допуском в национальную платежную систему новых субъектов. В частности, он решает вопрос о возможности регистрации организации в качестве оператора платежной системы или об отказе в такой регистрации.

Также на Банке России лежит обязанность контролировать уровень рисков в национальной платежной системе и принимать меры к их недопущению и минимизации.

Банк России выполняет и иные функции в национальной платежной системе <1>.

Второй уровень национальной платежной системы составляет совокупность элементов, объединяемых по критерию оказания ими платежных услуг.

В действующем законодательстве национальная платежная система определяется посредством перечисления организаций, которых Закон о национальной платежной системе относит к числу ее субъектов. Очевидно, что не все субъекты из перечисленных в легальном определении оказывают платежные услуги. Так, например, не оказывают платежных услуг операторы платежных систем, за исключением случаев, когда деятельность оператора платежной системы совмещается с деятельностью оператора по переводу денежных средств. Но и в этом случае платежная услуга будет осуществляться данным юридическим лицом в статусе оператора по переводу денежных средств, а не оператора платежной системы.

В Законе о национальной платежной системе (п. 17 ст. 3) платежная услуга определяется как родовое понятие по отношению к услуге по переводу денежных средств, услуге почтового перевода и услуге по приему платежей.

Согласно ст. 3 Закона о национальной платежной системе перевод денежных средств - действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика.

Почтовые переводы осуществляются только организациями федеральной почтовой связи.

Услуга по приему платежей оказывается платежными агентами, банковскими платежными агентами.

Проанализировав действующее законодательство, можно выявить субъектов, которые оказывают платежные услуги и на этом основании являются элементами национальной платежной системы, а также элементы, не являющиеся субъектами права, но деятельность которых имеет целью оказание платежных услуг.

К субъектам, оказывающим платежные услуги, относятся:

- операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств);

- банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты;

- организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг.

К элементам национальной платежной системы, деятельность которых направлена на оказание платежных услуг, относятся платежные системы разных видов.

Платежная система не является субъектом национальной платежной системы в силу того, что она не обладает статусом субъекта права. Платежная система является искусственным образованием - совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств. Однако целью создания платежной системы, независимо от ее вида, является осуществление перевода денежных средств, что позволяет отнести платежную систему к элементу национальной платежной системы.

В числе платежных систем, действующих в рамках национальной платежной системы России, особое место занимают платежная система Банка России, а также национальная система платежных карт (НСПК). В силу специфики возложенных на них задач и важности выполняемых ими функций в национальной платежной системе эти платежные системы имеют некоторую специфику правового регулирования, которая будет рассмотрена далее.

К элементам данного блока следует отнести также все иные организации, которые оказывают платежные услуги, но в силу различных причин не могут быть отнесены к перечисленным выше элементам. Примером такой организации может служить учрежденный в 1993 г. десятью государствами СНГ Межгосударственный банк <1>. Он вправе осуществлять отдельные банковские операции, причем без лицензии Банка России. Целью деятельности Межгосударственного банка является содействие экономической интеграции и развитию национальных экономик стран СНГ посредством создания механизма расчетов для проведения трансграничных платежей в национальных валютах; кредитования внешнеторговых операций стран СНГ в национальных валютах; участия в реализации инвестиционных проектов, имеющих межгосударственное значение. Межгосударственный банк имеет прямой доступ к национальным платежным системам Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан. В числе операций, которые Межгосударственный банк и его филиалы имеют право осуществлять на территории Российской Федерации без лицензии Банка России, можно назвать:

- право открывать и вести все виды счетов в валюте Российской Федерации и иностранной валюте физическим лицам, работающим или несущим воинскую службу в государствах - участниках СНГ, а также проводить расчетно-кассовое обслуживание по вышеуказанным счетам без ограничений;

- право проводить расчетные, кассовые и кредитные операции как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте;

- право производить платежи и переводы по текущим международным операциям в соответствии со ст. VIII Учредительного соглашения (Устава) Международного валютного фонда без ограничений.

Таким образом, Международный банк в национальной платежной системе России будет выступать в качестве самостоятельного элемента, осуществляющего платежные услуги в виде перевода денежных средств. При этом он не может быть признан оператором по переводу денежных средств, поскольку не подпадает под перечень лиц, которые являются операторами по переводу денежных средств, содержащийся в ст. 11 Закона о национальной платежной системе.

Третий уровень национальной платежной системы образуют элементы, объединяемые по признаку причастности к организации взаимодействия при осуществлении платежных услуг между всеми заинтересованными лицами. В этот круг входят элементы, составляющие инфраструктуру национальной платежной системы.

В общем виде инфраструктуру (лат. infra - "ниже", "под", ustructura - "строение", "расположение") можно определить как комплекс взаимосвязанных организаций, составляющих и/или обеспечивающих основу функционирования любой системы. Национальная платежная система не является исключением.

В национальной платежной системе ее инфраструктура выступает связующим звеном между организациями, предоставляющими платежные услуги, и конечными потребителями этих услуг. Организации, образующие данную группу элементов национальной платежной системы, непосредственно не оказывают платежных услуг, но без них было бы невозможно их осуществление. Вся совокупность элементов, образующих инфраструктуру национальной платежной системы, направлена на создание возможности построения взаимосвязей между другими элементами национальной платежной системы, а также между ними и конечными потребителями платежных услуг. Помимо этого, инфраструктура национальной платежной системы призвана обеспечивать взаимодействие всех элементов национальной платежной системы.

Таким образом, инфраструктура национальной платежной системы - это совокупность организаций, обеспечивающих бесперебойное многоуровневое функционирование и взаимодействие всех элементов национальной платежной системы.

В инфраструктуре национальной платежной системы можно выделить:

- организации, которые в целях достижения эффективного функционирования национальной платежной системы обеспечивают организацию и жизнеспособность конкретных платежных систем, - операторы платежных систем;

- организации, которые обеспечивают условия для эффективного и качественного оказания платежных услуг в рамках национальной платежной системы, - операторы услуг платежной инфраструктуры. Указанные субъекты, деятельность которых непосредственно направлена на исполнение поручений участников платежных систем в рамках оказываемых ими платежных услуг, образуют расчетную систему национальной платежной системы.

Расчетная система - это подсистема национальной платежной системы. Она определяет алгоритм перевода денежных средств от плательщика к получателю, а также инструменты, используемые при проведении расчетной операции.

В качестве составляющей расчетной системы национальной платежной системы следует назвать способы и инструменты, опосредствующие осуществление платежей, применяемые в рамках национальной платежной системы, а также используемые в национальной платежной системе средства платежа.

Первое, с чего начинается перевод денежных средств, - это инициирование платежа. В зависимости от применяемой формы безналичных расчетов такая инициатива будет исходить либо от плательщика при кредитовом переводе, либо от получателя (взыскателя) при дебетовом переводе. Распоряжение инициатора расчетной операции доводится до лица, оказывающего платежные услуги, посредством применения платежных инструментов.

Следующие два этапа осуществления перевода - организация процесса обмена и передачи информации между участниками платежной системы в рамках национальной платежной системы и сам процесс расчета между операторами по переводу денежных средств, обслуживающих плательщика и получателя (взыскателя), - обеспечиваются платежным механизмом национальной платежной системы.

Таким образом, элементы национальной платежной системы включают в себя не только организации, названные в легальном определении национальной платежной системы в качестве ее субъектов, но и иных лиц и институты, включая действующие расчетные системы и используемые в них платежные инструменты и средства платежа.

Подводя итог проведенному исследованию, можно сделать ряд выводов.

Национальная платежная система нетождественна ни расчетной системе, ни банковской системе, ни платежной системе Банка России. Национальная платежная система - явление значительно более масштабное, ибо она является той средой, в рамках которой реализуются все процессы по переводу денежных средств. Несовершенство национальной платежной системы несет угрозу экономической безопасности России и ее суверенитету.

Национальная платежная система и платежная система соотносятся как общее и часть. Платежные системы, не являясь субъектами национальной платежной системы, являются ее структурным элементом и взаимодействуют между собой, а также с другими элементами национальной платежной системы. При этом:

- в платежной системе деятельность всех ее элементов подчинена цели осуществления перевода денежных средств; в национальной платежной системе - оказанию платежных услуг;

- правовым основанием для объединения элементов в национальной платежной системе являются нормы закона; в платежной системе - договоры;

- участники различных платежных систем могут пользоваться услугами одних и тех же операторов услуг платежной инфраструктуры, которые включены в число субъектов национальной платежной системы;

- все операторы по переводу денежных средств, в том числе электронных, являясь участниками платежной системы, также являются субъектами национальной платежной системы. При этом они могут быть участниками нескольких платежных систем одновременно. Оператор платежной системы становится субъектом национальной платежной системы с внесением сведений о нем в реестр операторов платежных систем;

- на территории России может действовать неограниченное число платежных систем разных видов. Национальная платежная система едина.

Таким образом, важнейшей задачей, решению которой способствует создание национальной платежной системы, является централизация всей архитектуры системы, предусматривающей централизованное управление системой, осуществление расчетов на основе единых принципов и правил, а также единой системы наблюдения и надзора.