Финансовая устойчивость государства <1> - особый предмет правового регулирования. Право выступает тем средством, которое обеспечивает стабильность, единство и динамику эволюционного развития общества и гарантирует реализацию механизма обеспечения финансовой устойчивости, поскольку без правового закрепления достижение финансовой устойчивости в современных условиях невозможно. В этой связи представляется актуальной позиция С.С. Алексеева, выделяющего три базовые характеристики, определяющие ценность права вообще и правового регулирования в частности. Во-первых, это возможность (способность) обеспечить всеобщий устойчивый порядок в общественных отношениях; во-вторых, это возможность (способность) достигнуть определенности, точности в самом содержании общественных отношений; в-третьих, это возможность достигнуть "гарантированного результата" правового регулирования <2>. Развивая эту мысль, отметим, что первой и основной задачей права является "уравновешивание различных интересов в обществе и нахождение разумного баланса между ними" <3>. Это наиболее четко проявляется именно в финансовой деятельности государства, поскольку именно финансовая сфера наиболее подвержена различным вызовам, конфликтам интересов, рискам и угрозам. Обеспечение финансовой устойчивости - главная цель финансовой деятельности государства. Государство "должно каждый день жить, чувствовать и работать так, чтобы, в свою очередь, каждый гражданин во всем ощущал, что государство действительно живет его нуждами, потребностями, чаяниями и интересами, а не простыми лозунгами и декларациями о благах человека и общества" <4>, и именно бюджетные отношения выступают в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" <5>).

Государства активно стремятся к созданию идеального финансово-правового механизма, который позволил бы успешно справиться со всеми вызовами (угрозами, рисками), и "выступают за реализацию концепции устойчивого развития, которая должна стать основным направлением изменения парадигмы экономического развития" <1>, предполагающим такое развитие, которое удовлетворяло бы потребности настоящего времени, но не ставило бы под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности <2>.

Проблемы обеспечения устойчивого развития, являясь безусловным приоритетом и для каждого государства в отдельности, и для интеграционных объединений, неоднократно обсуждались на самом высшем международном уровне и получили свое воплощение в концепции устойчивого развития.

Основные идеи концепции были заложены в Стокгольмской декларации, принятой 16 июня 1972 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды <1>, докладе Г.Х. Брундтланда (1987 г.) <2> и Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принятой 14 июня 1992 г. на Конференции ООН "Повестка дня XXI века" <3>. Эти идеи представляют собой систему взглядов, направленных на глобальное развитие как всего мирового сообщества, так и его частей и отдельных государств <4>.

Выделяют несколько характерных особенностей концепции устойчивого развития: во-первых, это глобальная концепция, ведущая точка зрения не только для отдельных государств и регионов, но и для мирового сообщества в целом; во-вторых, это комплексная концепция (в сравнении с другими подходами она строится на интеграции экологического, социального и экономического измерений в рамках единого подхода); в-третьих, она исповедует радикальный подход (построена на критике в отношении традиционных путей социального развития и в то же время на требовании нового мышления и переориентации общества, призывает к глубоким и радикальным изменениям); в-четвертых, это динамическая концепция (точную формулировку и внедрение этой концепции следует рассматривать как открытый процесс, требующий дальнейшей конкретизации (насчитывается свыше 70 различных употреблений этого термина, частично связанных с разнородными восприятиями и позициями) <1>.

Идеи, заложенные в вышеуказанных документах сохраняют свою актуальность и вызывают интерес ученых и в настоящее время <1>.

На международном уровне проводится огромная работа, направленная на обеспечение финансовой устойчивости государств. Так, Советом Европейского союза принято решение об учреждении Европейского стабилизационного механизма <1>. Данный международный финансовый институт был создан в целях повышения эффективности финансовой помощи и предотвращения рисков финансового кризиса стран - участниц Европейского союза, направлен на мобилизацию фондов финансовых средств для обеспечения стабильности на строгих условиях, соответствующих выбранным финансовым инструментам, получению дохода членами Европейского стабилизационного механизма, которые переживают финансовые трудности или находятся под угрозой их наступления, а в случае, когда это необходимо, обеспечению финансовой стабильности еврозоны в целом и ее государств-членов <2>.

Дополнительным средством обеспечения финансовой устойчивости Европейского союза выступает Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе <1>, который основан на осознании необходимости "правительств сохранить надежность и устойчивость государственных финансов и предотвратить дефицит бюджетов, становящийся чрезмерным", является важным для гарантирования стабильности еврозоны в целом и, соответственно, требует введения специального правила, включающего "правило сбалансированного бюджета" и осуществления корректирующих действий.

Деятельность Евразийского экономического союза также направлена на обеспечение устойчивого развития его государств-членов и предусматривает "меры, направленные на стабилизацию экономической ситуации <1> в случае превышения государствами - членами Таможенного союза и Единого экономического пространства количественных значений макроэкономических показателей, определяющих устойчивость экономического развития" (см. решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 июня 2014 г. N 93). Как мы видим обеспечение финансовой устойчивости происходит посредством закрепления системы общеобязательных ключевых финансовых показателей <2>, позволяющих оценить уровень финансовой защищенности основных элементов, ее составляющих, их потенциальную возможность противостоять внутренним и внешним угрозам (рискам) в правовой форме.

Следует обратить внимание на некоторую терминологическую специфику темы данного исследования. В настоящее время принято большое количество программных документов, которые нацелены на повышение эффективности использования публичных финансов и в которых активно употребляются, но не раскрываются термины "финансовая устойчивость", "устойчивость бюджетной системы", "устойчивость экономического развития" <1>. В законодательстве зарубежных стран понятие "финансовая устойчивость" не употребляется, а используется термин financial stability <2>. Учитывая, что в данном исследовании автор не отождествляет понятия "устойчивость" и "стабильность", необходимо сделать оговорку, что это не исключает факта существования проблем обеспечения финансовой устойчивости в зарубежных странах, особенность использования термина "финансовая стабильность" нами может быть объяснена исключительно с позиций специфики перевода.

В своей совокупности правовые категории образуют тот юридический инструментарий (категориальный аппарат юридической науки), оперируя которым познающий право и государство "проникают" в юридическую ткань, осваивают область правового в его концептуально-понятийном выражении <1>. Категория "финансовая устойчивость" является комплексным понятием, используемым как в финансовой науке, так и в юридической, в том числе и в нормативных актах. В целях четкого уяснения правового содержания данной категории необходимо обратиться к трудам теоретиков права, изучавших природу понятия и развития правового языка. Так, в одном из первых исследований, посвященных данному вопросу, Н.А. Власенко отмечает, что "о правовом языке можно говорить лишь условно, выделяя (обособляя) часть общей лексической системы русского языка, посредством которой институционально оформляется и функционирует правовая система. Его часть - язык права - это язык официальных юридических документов, прежде всего нормативных актов. Надо видеть и относительность между этими понятиями. Язык права (законов и иных нормативных актов) как бы погружен в правовой язык, обогащается им" <2>.

В свою очередь, отсутствие четкого нормативного определения и доктринального наполнения данных категорий порождает правовую неопределенность <1> и может воспрепятствовать достижению поставленных целей. Это может свести на нет все усилия законодателей, поскольку цель "есть творческая сила всего права, нет правового положения, которое было бы обязано своим происхождением какой-либо цели" <2>.

В свое время Правительство РФ отметило, что в условиях развивающегося мирового финансового кризиса российская финансовая система (при активной поддержке государства) показала свою устойчивость. Показатели социально-экономического развития Российской Федерации, достигнутая макроэкономическая стабильность и финансовая устойчивость свидетельствуют о результативности проведенных системных преобразований (см. распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" <1>). И спустя только год Президент РФ к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу относит в том числе низкую устойчивость и защищенность национальной финансовой системы (см. п. 55 ныне утратившего силу Указа Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <2>).

Таким образом, анализ нормативных актов и иных официальных документов убедительно доказывает, что термин "финансовая устойчивость" употребляется как устойчивое выражение, не имеет нормативной фиксации, оценивается как целевой ориентир и промежуточный результат в финансовой деятельности Российской Федерации.

Это обусловливает настоятельную необходимость проведения исследования, позволяющего точно и ясно определиться с наполнением содержания категории "финансовая устойчивость" <1>, представляющей собой "своеобразный экономико-юридический симбиоз" <2>.

Использование термина, заимствованного из экономической теории, и наполнение его правовым смыслом возлагают повышенную степень ответственности на уполномоченные органы. "Особенность, вытекающая из основного свойства права регулировать психофизическое поведение человека. Законодательный или иной нормативный текст по своей внутренней природе должен быть точным и ясным. При ознакомлении с ним не могут иметь место какие-либо дополнительные ассоциации и разнотолкования" <1>. Нормодателю следует постоянно помнить: от качества текста, точности и ясности его стиля зависят юридическая отточенность и последовательность регламентирования фактических отношений <2>.

Следует констатировать, что понятие "устойчивость" характерно для многих научных сфер, в том числе не только для экономических, но и для точных наук - математики, физики, химии и т.д. Несмотря на разность предметов данных наук, все они указывают на одно свойство, присущее устойчивости объекта (системы), - способность системы возвращаться к исходным характеристикам или параметрам, от которых она отклонилась в результате изменений факторов внешней среды, на нее воздействующей. Термин "устойчивый" определяется как "не подверженный колебаниям, постоянный" <1>; "способный выдержать воздействие со стороны, оказать сопротивление, противодействие чему-либо"; "не поддающийся постороннему влиянию, изменению" <2>; "способность противостоять, поглощать, восстанавливаться или успешно адаптироваться к бедствиям или изменениям в условиях" <3>.

При определении устойчивости какого-либо явления или системы прибегают к понятию "способность сохранять стабильность, неизменность показателей, параметров". Например, "устойчивость равновесия - способность механической системы, находящейся под воздействием сил в равновесии, после незначительного отклонения возвращаться в положение равновесия" <1>.

Так, С.М. Ильясов понятие устойчивости определяет как одну из основных динамических характеристик экономической системы, раскрывающую свойство системы возвращаться в равновесный, исходный или близкий к нему установившийся режим после какого-либо внутреннего или внешнего воздействия. Более того, устойчивость - одна из основных динамических характеристик экономической системы, так как последняя постоянно развивается и устойчиво функционирует по определенному параметру при условии, если отклонение данного параметра не превышает допустимой величины, а помехи могут быть компенсированы в определенных пределах <1>. По мнению Е.Д. Сорокиной, система может быть устойчива, если она обладает способностью к саморегулированию и саморазвитию, т.е. способна самостоятельно приспосабливаться к изменениям условий функционирования. Такие системы получили название адаптивных и имеют ряд присущих им свойств, к важнейшим из которых предлагается относить: свойство самонастройки, которое характеризуется позитивными изменениями параметров функционирования системы за счет внутренней самоорганизации; свойство самоорганизации, которое предполагает способность системы самостоятельно преобразовывать свою структуру при сохранении присущих ей основных качественных характеристик; свойство самообучения, которое заключается в возможности самостоятельно отбирать условия, при которых система удовлетворяет критериям качества функционирования <2>.

Несколько иное направление в определении устойчивости закладывает А.Л. Бобров. Он определяет ее как такое состояние элементов какой-либо экономической, экологической или иной системы, когда их начальные состояния с высокой степенью надежности определяют их будущие состояния <1>.

В свою очередь, А.И. Дружинин и О.Н. Дунаев предлагают определить устойчивость системы как ее способность принимать и сохранять исходное состояние под воздействием внешних и внутренних факторов. Исходя из этого финансовая устойчивость рассматривается ими как способность системы стабильно функционировать в определенном режиме деятельности <1>.

Термин "финансовая устойчивость" применительно к публичным финансам практически не используется в юридической науке. При этом в финансово-правовой науке исследования, посвященные проблемам обеспечения финансовой (бюджетной) устойчивости Российской Федерации, также отсутствуют. В связи с этим следует обратиться к финансовой науке, в которой имели место исследования, посвященные проблеме изучения финансовой устойчивости. Поскольку данное понятие в большей мере характерно для экономической науки, в которой исторически сложилось, что основной акцент в изучении исследуемой экономической категории делается на анализ финансовой устойчивости предприятий и организаций <1>. Вместе с тем, несмотря на относительную проработанность данной темы, в экономической науке до настоящего времени также не сложилось единого мнения относительно сущности, содержания и механизмов обеспечения финансовой устойчивости. В частности, В.М. Родионова под финансовой устойчивостью предприятия понимает такое состояние финансовых ресурсов, их распределение и использование, которое обеспечивает развитие предприятия на основе роста прибыли и капитала при сохранении платежеспособности и кредитоспособности в условиях допустимого уровня рисков <2>. Другие авторы определяют содержание финансовой устойчивости предприятий лишь через "состояние счетов, гарантирующих их постоянную платежеспособность" <3>, а финансовую устойчивость организации как "способность субъекта хозяйствования функционировать и развиваться, сохранять равновесие своих активов и пассивов, гарантирующих его постоянную платежеспособность и инвестиционную привлекательность в границах допустимого уровня риска" <4>.

При этом следует отметить, что обеспечение и критерии финансовой устойчивости субъектов права, осуществляющих предпринимательскую деятельность в различных отраслях экономики, довольно детально регламентируются нормативными правовыми актами <1>.

Ряд исследователей, изучающих финансы публично-территориальных образований, под финансовой устойчивостью понимают сокращение их бюджетного дефицита и приведение финансовых возможностей территорий в соответствие с задачами территориального развития <1>. Так, В.А. Гришин определяет финансовую устойчивость как финансовое состояние, характеризующееся рациональным формированием доходов бюджета и рациональным использованием этих доходов для экономического и социального развития территорий <2>. Более полное определение финансовой устойчивости муниципального образования дает О.А. Полякова: это способность органов местного самоуправления финансировать выполнение своих основных функций в определенном объеме и установленные сроки в условиях динамично изменяющихся условий функционирования <3>. Подобную точку зрения разделяют и некоторые западные специалисты <4>.

Применительно к муниципальным образованиям Е.А. Захарчук под финансовой устойчивостью подразумевает такое социально-экономическое состояние территории, при котором обеспечивается улучшение качества жизни населения за счет эффективного функционирования финансовых ресурсов внутри муниципального образования при сбалансированном их притоке и оттоке <1>.

В то же время в науке различают понятия "финансовая устойчивость" субъекта и "устойчивость бюджета" соответствующего уровня бюджетной системы РФ. На наш взгляд, данное разграничение является справедливым и эти понятия можно соотнести как целое и часть. При этом, несомненно, именно бюджет - основной (базовый) элемент, сбалансированность которого играет ключевую роль в понимании содержания финансовой устойчивости государства.

Так, под "устойчивостью бюджета" понимают: "способность бюджета в условиях вероятных изменений внешней среды обеспечить полное и своевременное выполнение органами власти полномочий и покрытие взятых на себя долговых обязательств" <1>; "состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга" <2>. Под финансовой устойчивостью местного бюджета понимается "финансовое состояние, при котором обеспечивается сбалансированность доходов и расходов бюджета и способность противостоять воздействию внутренних и внешних факторов, а бюджет ориентирован на позитивную динамику стабильного развития, эффективность и результативность использования бюджетных средств" <3>.

Применительно к публичной сфере в настоящее время в нормативно-правовой оборот введено понятие "устойчивость финансовой системы", которое характеризуется "уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности" как критериями и параметрами состояния экономики, отвечающими требованиям экономической безопасности Российской Федерации (см. распоряжение Правительства РФ "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года"). Новая редакция БК предусматривает частично новый принцип бюджетной системы РФ - принцип сбалансированности и устойчивости бюджета и определяет его также через систему показателей, необходимых к достижению. При этом предполагается учитывать, что: при планировании бюджета используются реалистичные показатели прогноза социально-экономического развития; планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений; законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета; при планировании бюджета принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств; обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.

В то же время на нормативном уровне актов, призванных урегулировать этот наиважнейший вопрос, явно недостаточно. Можно привести в пример лишь Государственную программу РФ "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации", утвержденную Федеральным законом от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <1>, относящуюся лишь к отдельным элементам бюджетной системы РФ.

Финансовая устойчивость Российской Федерации достигается при соблюдении нескольких условий. Основное условие - сбалансированность объемов доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ, за счет которых обеспечиваются их бюджетная самостоятельность и платежеспособность каждого публично-территориального образования в частности и государства в целом. Это объясняется тем, что наиболее ликвидной частью имущества РФ выступают именно средства федерального бюджета <1>. Соответственно, государство первоначально обеспечивает свои обязательства именно собственным бюджетом. Так, Постановление Пленумов Верховного Суда РФ N 6 и Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <2> определяет, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну. При этом нельзя обойти вниманием и иные условия, выполнение которых позволит обеспечить финансовую устойчивость Российской Федерации: совершенствование организационно-правовых механизмов, финансово-правовых режимов, предупреждение рисков, четкое соблюдение финансовой дисциплины, совершенствование системы финансового контроля, неотвратимость ответственности за нарушение финансового законодательства и т.д.

Все условия, оказывающие влияние на финансовую устойчивость Российской Федерации, можно не только классифицировать по характеру воздействия (положительный, отрицательный), но и подразделить по институциональному признаку на основные четыре группы: 1) социально-экономические (связанные с изменением ВВП, развитием (либо упадком) промышленности, сельского хозяйства и т.д., человеческим капиталом и т.д.); 2) политико-идеологические (связанные, например, с геополитической ситуацией в мире либо обусловленные интеграционными процессами государства); 3) организационно-правовые (обусловленные, например, реформированием системы государственных органов, совершенствованием отдельных сфер законодательства); 4) инфраструктурные (обусловленные, например, созданием новых информационных технологий, техническим прогрессом).

Пониманию финансовой устойчивости как финансово-правовой категории будет способствовать ее классификация по различным основаниям. По временной продолжительности выделяют финансовую устойчивость постоянную и временную; по среде (уровню) - внутреннюю и внешнюю; по глубине - полную и ограниченную <1>. По типам финансовую устойчивость подразделяют: на абсолютную финансовую устойчивость, нормальную финансовую устойчивость, неустойчивое финансовое состояние, кризисное финансовое состояние <2>; неустойчивость, слабую устойчивость, среднюю устойчивость, абсолютную устойчивость <3>.

Анализ бюджетного законодательства РФ позволяет выделить периоды, в течение которых необходимо обеспечивать финансовую устойчивость государства (в зависимости от времени, в течение которого осуществляется планирование и выполняются публичные финансовые обязательства): текущий (в течение одного финансового года); среднесрочный (от одного до шести лет) и долгосрочный (от шести до 30 лет). Необходимость такого разделения обусловливается различием задач, решаемых при определении финансовой устойчивости. Текущая устойчивость определяется, как правило, в рамках утвержденного бюджета на текущий год, и основными факторами, ее определяющими, являются сбалансированность бюджета, наличие источников покрытия кассовых разрывов и установленный порядок покрытия дефицита бюджета.

При рассмотрении устойчивости в среднесрочном периоде акцент делается на развитие возможности обеспечения сбалансированного развития территории в рамках реализации финансовой политики с учетом среднесрочного планирования в границах утвержденного бюджета и на среднесрочную перспективу.

Долгосрочная оценка устойчивости прежде всего важна при определении стратегии развития территории, что позволяет снизить зависимость финансовой устойчивости от негативных факторов, влияющих на ее текущее состояние, и определить направления ее повышения. При этом данная оценка позволяет рассматривать варианты перспективного развития территории в увязке с устойчивостью ее бюджета. На этом этапе многое зависит от качества бюджетного планирования и прогнозирования, которые должны учитывать влияние проводимой финансовой политики на будущее финансовое состояние государства.

Особо следует отметить, что, учитывая переход на долгосрочное программное планирование, несомненно, приоритет необходимо отдавать обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости.

Нельзя забывать и о факторах, влияющих на финансовую устойчивость государства. Их можно сгруппировать по различным основаниям на факторы, влияющие: на формирование доходов бюджетов; влияющие на определение и осуществление расходов бюджета; осуществление заимствований, принятие и исполнение обязательств по государственному долгу; эффективность управления публичными финансами; формирование и использование резервных фондов; эффективность формирования и использования золотовалютных резервов и т.д.

Определение факторов, влияющих на финансовую устойчивость государства, позволяет сформировать подходы к правовой оценке бюджета, платежеспособности (кредитоспособности) государства, а также к эффективности деятельности органов государственной власти. Всю совокупность правовых оценок состояния финансовой устойчивости в зависимости от целей можно условно разделить на две группы: 1) оценки для целей контроля состояния бюджета и качества предоставляемых услуг со стороны уполномоченных органов; 2) оценки платежеспособности (кредитоспособности) субъекта власти.

К первым следует отнести законодательные требования к основным параметрам бюджета и размерам государственного долга, установленные, например, в России, Франции, Италии, Болгарии, а также методики рейтинговой оценки полноты и качества оказываемых бюджетных услуг, основанные на кодексе лучшей практики и распространенные в США, Канаде, Великобритании.

Анализ платежеспособности (кредитоспособности) публично-территориального образования, как правило, проводится негосударственными организациями с целью присвоения определенного кредитного рейтинга. В международной практике оценкой состояния бюджета занимаются рейтинговые агентства, присваивающие рейтинги государствам <1>.

Оценка финансовой устойчивости нацелена на решение следующих задач: мониторинг текущей устойчивости бюджета; выявление факторов, снижающих устойчивость; прогнозирование потенциала сохранения платежеспособности государства; оценка эффективности деятельности органов власти с позиции управления публичными финансами; определение возможных направлений повышения устойчивости бюджета; повышение качества выявления рисков и угроз и управления ими.

Устойчивость бюджета не в последнюю очередь зависит от того, как органы власти управляют публичными финансами, используют налоговый и бюджетный потенциал.

Для характеристики данной группы предлагается использовать следующие критерии: эффективность осуществления расходов бюджета; эффективность системы государственных закупок; эффективность бюджетных инвестиций; эффективность использования государственной собственности (имущества); эффективность управления государственным долгом; эффективность бюджетного планирования и прогнозирования; эффективность использования резервных фондов; эффективность управления золотовалютными резервами и т.д. Однако возникает иная проблема, требующая особого рассмотрения, - проблема объективности оценки такой эффективности и закрепления четкого перечня ее критериев и механизма их реализации на нормативном уровне <1>.

В международной практике также обращается внимание на меры по обеспечению финансовой стабильности государств <1>.

Регулируя с помощью права свою финансовую устойчивость, государство устанавливает систему общеобязательных ключевых финансовых показателей, позволяющих оценить уровень финансовой защищенности основных элементов, составляющих финансовую устойчивость, их потенциальную возможность противостоять внутренним и внешним угрозам (рискам).

Рассматривая финансовую устойчивость с позиции права, необходимо определить ее место в системе финансово-правовых категорий.

Первостепенное значение в обеспечении финансовой устойчивости государства имеет государственное регулирование данного направления. Особое внимание необходимо уделить вопросу, в какой форме происходит такое регулирование исследуемой сферы отношений. В литературе существуют различные подходы к содержанию и классификации инструментов государственного регулирования процессов в рыночной экономике <1>. Так, А.С. Новоселов предлагает следующую классификацию инструментов государственного регулирования рыночных процессов <2>: по характеру воздействия инструменты государственного регулирования подразделяются на прямые и косвенные, по широте воздействия - на общеэкономические и селективные, по каналам воздействия - на экономические и административные, по политике действий и формам реализации - на налоговые, бюджетные, кредитно-денежные, ценовые, антимонопольные, внешнеэкономические, институциональные и др. <3>. При этом устойчивое развитие экономики во многом предопределяется эффективностью ее государственного регулирования и применяемых юридических режимов <4>. Таким образом, вышеуказанные инструменты могут быть реализованы и применены, только если они облечены исключительно в правовую форму. Иными словами, необходимо установить и обосновать: 1) что понимать под "правовым режимом"; 2) возможно ли состояние финансовой устойчивости в качестве правового режима; 3) что означает понятие "правовой режим финансовой устойчивости".

В характеристике понятия "правовой режим" слово "правовой" означает качество, определенное состояние "режима". "Правовой" выступает качественной характеристикой в отношении понятия "режим". В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой термин "режим" определяется в следующих значениях: "1. Распорядок дел, действий; 2. Условия деятельности, работы, существования чего-н.; 3. Государственный строй (обычно об антинародном, антидемократическом строе)" <1>, а в Толковом словаре живого великорусского языка В. Даля содержится следующее понимание режима: "режим (фр. Regime) - установленный образ, порядок жизни относительно распределения времени (Пищевой режим. Казарменный режим. Строгий режим. Новый режим. Полицейско-бюрократический режим)" <2>. Как известно, в отношении государства слово "режим" употребляется в словосочетаниях "государственный режим" или "государственно-правовой режим". Для нас важно установить, в чем состоит сущность именно правового режима в аспекте темы данного исследования.

В научной литературе отражены различные точки зрения относительно самого понятия "правовой режим". С.С. Алексеев писал: "Каждый правовой режим - есть все же именно "режим", и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <1>. Главным, определяющим термином здесь является "режим", предполагающий применительно к праву совокупность характеристик юридического регулирования.

Правовой режим определяется как особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств (в том числе способов правового регулирования), гарантий и принципов, создающий благоприятные (неблагоприятные) условия для удовлетворения интересов субъектов права и направленный на достижение оптимального социально значимого результата <1>. В данном определении акцент делается на наличии интересов субъектов права для достижения оптимального социально значимого результата с помощью сочетания правовых средств, гарантий и принципов.

Важным вопросом разграничения видов правовых режимов представляется применение классификации, в связи с чем "правовые режимы классифицируются по следующим основаниям: по предмету правового регулирования, юридической природе, типу правового регулирования, соотношению стимулов и ограничений, субъекту правотворчества, сфере и времени действия. Возможны и другие основания для классификации. Тем не менее при всем многообразии оснований для классификации правовых режимов отметим, что при этом во главу угла следует ставить их основное предназначение - преодоление препятствий, стоящих на пути реализации интересов субъектов права" <1>. Интерес субъектов права - цель, преодоление препятствий на пути к цели - средства установления правового режима. Отмечаются признаки правовых режимов, среди которых называются: установление их законодательством и обеспечение государством; использование специфической регламентации конкретных сфер общественных отношений; осуществление правового регулирования целенаправленно в интересах определенного субъекта, объекта, предмета или процесса - носителя правового режима; закрепление в нормативных актах определенного правового состояния субъекта, объекта или процесса, отличного от иных участков правовой действительности и выражающегося в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объектами; специально установленные правовыми режимами правила, направленные на создание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носителя режима, поддержание заданных параметров его функционирования; наличие особого порядка правового регулирования, состоящего из совокупности юридических средств и характеризующегося определенным их сочетанием; использование специальных правил поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установленных и обеспеченных системой организационно-правовых мер; создание степени благоприятности либо нежелательности для удовлетворения интересов субъектов права; организация деятельности субъектов правовых режимов на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществление ее в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей <2>.

Совершенно справедливо отмечается роль системы позитивных обязываний <1> в осуществлении правового режима: "Суть правовых режимов, основанных на позитивных обязываниях, состоит в том, что в соответствии с требованиями социальной действительности законодатель предусматривает систему строгих позитивных обязываний, которые в пределах определенного предмета распространяются на всех субъектов. Такие правовые режимы характерны для ряда отраслей права - финансового, налогового, уголовно-исполнительного" <2>. Действительно, вне нормативного закрепления сложно констатировать наличие правового режима. Что же это - правовое состояние, статус, особенности и характер проявления механизма правового регулирования, особая форма, организация правовых условий реализации интереса субъекта права? Есть мнение, что существует совокупность признаков, которые позволяют "отграничить правовой режим от таких категорий, как правовой порядок, правовое состояние, и тем самым определить место специальных правовых режимов в системе правовых средств, используемых государством в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации" <3>, что "свидетельствует о самостоятельной юридической природе специальных правовых режимов, несмотря на наличие общих признаков с иными средствами, используемыми государством в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации" <4>.

Совершенно справедливо проводить различия между понятиями "правовой режим", "механизм правового регулирования", "правовое состояние". "Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий процесс действия права" <1>. В то же время "правовой режим, призванный упорядочивать социальные процессы и обладающий в этой связи соответствующими элементами, сам выступает в качестве разновидности правового состояния" <2>. Соглашаясь с необходимостью отличать понятие "правовой режим" от других понятий, позволим себе уточнить следующее. Правовое состояние - это определенное статическое (насколько это возможно в правовой действительности) положение субъектов права по отношению к объектам правового регулирования, а правовой режим - это то, каким образом нормативно упорядочивается определенная совокупность правовых воздействий и отношений применительно к конкретным целям и задачам субъектов права на основе совокупности субъективных прав и обязанностей, конкретного комплекса правовых средств в условиях определенного временного периода и пространственных границ.

Отличие правового режима от других смежных юридических категорий показано Г.С. Беляевой, которой тщательно рассмотрены и иные стороны, характеристики правовых режимов <1>.

Существуют научные мнения о правовом режиме как о комплексном юридическом средстве. Так, например, исследуемое нами понятие определяется как "сложное, комплексное юридическое средство, предназначенное для регулирования, охраны общественных отношений и воздействия на поведение субъектов систем национального и международного права, для достижения целей, закрепленных законодателями - субъектами права в формах-источниках права, обеспеченных соответствующими организационно-правовыми и иными мерами и ресурсами" <1>. Вероятно, правовой режим действительно, представляет собой средство, но для чего, для каких целей. Опять возникает вопрос интереса субъекта права и иной цели, но сводить правовой режим к цели законодателя вряд ли обоснованно. Законодатель обладает универсальной целью, разделяемой на различные задачи в зависимости от назначения законодательного акта. Но в любом случае российский законодатель может иметь цель, соответствующую Конституции, а правовой режим уточняет, какова цель в данном конкретном случае. Анализ сущности правового режима неизбежно приводит к выяснению его признаков. Н.И. Матузов и А.В. Малько отмечают, что правовым режимам присущи следующие основные признаки: "1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; 3) представляют особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений" <2>. Отмечается также, что "правовой режим - одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Он объединяет в единое целое ряд правовых средств (льгот, запретов и разрешений, субъективных прав и обязанностей, поощрений и наказаний, стимулов, рекомендаций, приостановлений и т.п.), которые диктуются возникающими целями" <3>. В любом случае правовой режим аккумулирует и воплощает уникальную, специально определенную источниками права совокупность правовых средств, устанавливает субъективные права и обязанности, влияет на их количество и соотношение применительно к конкретным, не противоречащим общеправовым принципам и ценностям Конституции. Последнее - общие принципы права и идеалы, ценности Конституции - особенно важно, так как на практике вполне возможно установление режимов, которые могут быть продиктованы конъюнктурными обстоятельствами и ими же объясняться для всеобщего восприятия, иметь формально юридическое оформление с точки зрения нормативного закрепления тех или иных отношений, но не быть по существу правовыми, соответствующим гуманистическим правовым идеалам и ценностям, а в конечном итоге обеспечению прав и свобод человека, приобретаемым естественным путем и неотчуждаемым в части обеспечения жизни, здоровья, безопасности, чести, достоинства и т.д.

Итак, правовой режим - нормативно установленный особый порядок правового регулирования, не противоречащий общим принципам права, существующий в установленных границах времени и пространства, состоящий из специально определенной совокупности правовых средств, условий и регламентаций для достижения государственных, общественных, корпоративных, частных позитивных целей. В классификации правовых режимов важно отразить отличие правового режима в сфере публичного права (публичного правового режима) от правового режима в сфере частного права (частного правового режима). Применительно к сфере финансового права, отношениям в области правового регулирования и обеспечения функционирования механизма финансовой устойчивости можно вести речь о публичном правовом режиме. Соответственно, в данном виде правового режима (режима финансовой устойчивости) должен присутствовать комплекс правовых средств, в основном обязывающего и ограничительного характера, с четко установленными временными показателями и границами и пространственной определенностью.

На основании вышеизложенного можно выделить широкое и узкое понимание финансовой устойчивости Российской Федерации как финансово-правовой категории. В широком понимании финансовая устойчивость Российской Федерации представляет собой правовой режим, заключающийся в нормативно закрепленном финансово-правовом порядке, основанном на использовании правовых средств его обеспечения - совокупности средств-установлений и средств-технологий, реализующих установления, отражающих формулирование и закрепление финансово-юридических конструкций, обеспечивающих противодействие негативным внутренним и внешним факторам (рискам, угрозам), эффективность и результативность использования финансовых ресурсов, положительную динамику финансово-экономического развития государства и основывающихся на системе нормативных правовых актов, институтов, организаций, приемов, способов для достижения экономико-материальных условий социальной стабильности и гармонии.

В узком понимании финансовая устойчивость Российской Федерации - это правовой режим, создающий условия для противодействия отрицательным внутренним и внешним рискам (угрозам) нормального функционирования государства, которые направлены на обеспечение положительной динамики его финансового развития для достижения социального благополучия. Основными составляющими (источниками обеспечения) содержательного наполнения исследуемого понятия выступают бюджеты бюджетной системы РФ, резервные фонды, государственные заимствования и золотовалютные резервы, функционирование которых в едином правовом механизме, на основе единых принципов и будет обеспечивать финансовую устойчивость Российской Федерации. Именно в рамках правового режима происходит обеспечение определенного (желаемого) социального эффекта, состояния, а также открывается возможность определения вектора достижения подобного результата и способов, позволяющих его достичь.