Национальная платежная система, будучи сложной системой, состоящей из множества элементов, находящихся во взаимодействии между собой, объективно нуждается в системном управлении. "Суть управления... можно свести к воздействию, цель которого - упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке, в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития... Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту... Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает субъект управления. Это составляет сущность управления... С помощью управляющего воздействия система целенаправленно регулируется" <1>.

--------------------------------

<1> Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 108.

Иерархичная организация любой системы, будучи неотъемлемым ее признаком, является необходимым условием управления системой. Для осуществления управления субъект управления должен обладать необходимым минимумом властных полномочий, основанных на действующих нормативных предписаниях. Управление основано на соответствующем нормативном регулировании.

Регулирование основано на взаимодействии в рамках системы всех ее элементов. Но поскольку ни одна система не существует автономно, а, являясь составной частью системы более высокого порядка, взаимодействует с ней, а также с другими системами, постольку регулирование данной системы имеет не только системное, но и межсистемное значение. Приведенный тезис в полной мере применим к национальной платежной системе, которая является подсистемой финансовой системы страны.

Банк России играет ключевую роль в обеспечении функционирования всей финансовой системы государства. Важное значение имеют действия Банка России, направленные на реализацию поставленных перед ним целей: защиту и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы России, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение его стабильности, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. При этом, хотя обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы провозглашено целью деятельности Банка России еще с 2002 г. <1>, именно с принятием Закона о национальной платежной системе и построением национальной платежной системы на принципе единства у Банка России возникли дополнительные задачи и функции.

--------------------------------

<1> Статья 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в ред. от 19 октября 2011 г. // РГ. N 127. 2002. 13 июля.

В 2013 г. Банк России получил ряд полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Банк России стал органом, который сконцентрировал функции по регулированию и надзору в отношении всех финансовых организаций - кредитных и некредитных. В этом качестве он осуществляет надзор за организациями, не являющимися кредитными, но являющимися участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы, а также за платежными системами. При этом он по-прежнему осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.

По мнению сторонников создания так называемого мегарегулятора, получение Банком России полномочий по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке. Для успешного достижения стоящих перед Банком России целей необходим сбалансированный комплексный подход к регулированию всех элементов финансовой системы России, что обеспечивается сосредоточением всех регулятивных полномочий в одном органе.

Единое регулирование позволяет также снять проблему противоречивости стандартов и правил, обеспечить более качественный анализ системных рисков, а также повысить качество и эффективность регулирования и надзора. Мегарегулятор обладает способностью оперативно реагировать на изменение ситуации на рынке, обладает необходимым финансовым и кадровым потенциалом. По мнению директора направления "Новый бизнес" Агентства стратегических инициатив Артема Аветисяна, наличие единого регулятора существенно повышает оперативность принятия решений в кризисный период. Создание мегарегулятора позволит купировать кризисные явления на финансовых рынках, сохранив приток ликвидности в экономику <1>.

--------------------------------

<1> См.: Панин Г. Финансы отдадут в одни руки // РГ. 2012. 14 сент. URL: http://www.rg.ru/2012/09/14/megaregulator-site.html (дата обращения: 20.11.2015).

Модель единого регулятора финансового рынка в большей степени способствует укрупнению финансовых институтов и их универсализации. На рынке возникнут субъекты, представляющие разнообразные финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка: банковского, страхового, фондового и т.п. По сути, это еще один шаг к уничтожению "китайской стены", разделяющей банковское и инвестиционное дело.

Наличие единого органа, обладающего полнотой информации о состоянии финансового рынка в целом, а также отдельных его сегментов, о субъектах, предоставляющих различные финансовые услуги, их клиентах и клиентских операциях и т.п., повышает сохранность банковской, коммерческой тайны, иной конфиденциальной информации. Вероятность разглашения такой информации, ее утечки значительно уменьшается.

К сожалению, практически у каждого из перечисленных выше преимуществ имеется обратная сторона.

Так, объединение регулятивных функций в одном органе неизбежно приведет к унификации регулирования финансовых организаций, в данном случае - на основе подходов, сложившихся в отношении кредитных организаций. Однако банковская деятельность существенно отличается от иных видов деятельности, и это предполагает применение существенно иных регулятивных приемов. Существует также риск усиления в Банке России конфликта интересов, связанного с одновременным осуществлением им функций по регулированию и надзору за всеми финансовыми организациями и участием в операциях на финансовом рынке.

Нельзя не учитывать вероятность неэффективности модели мегарегулятора, поскольку чрезмерная централизация управления имеет и свои отрицательные стороны, проявляющиеся, в частности, в объединении в одних руках функций регулирования рынка и надзора за ним. В настоящее время именно такая ситуация существует в банковском секторе, и вопрос выделения функций надзора из Банка России и передачи их другому, возможно, специально созданному ведомству уже неоднократно обсуждался, но в связи с решением о создании мегарегулятора утратил актуальность, по крайней мере в ближайшее время.

Есть опасение, что столь высокая концентрация у одного субъекта функций надзора и регулирования всех сегментов финансового рынка не снизит, а, наоборот, в значительной степени увеличит системные риски.

Также высказана мысль о том, что "размытие" целей и функций Центрального банка Российской Федерации влечет и экономические, и юридические проблемы, связанные с его независимостью, так как Банк России теперь должен решать множество вопросов, требующих согласования с Правительством Российской Федерации, а введение любой дополнительной цели Банка России создает конфликты интересов, противоречие целей, риски для независимости этого финансового регулятора <1>.

--------------------------------

<1> Баренбойм П.Д., Кравченко Д.В. Создание мегарегулятора на базе Банка России в контексте его независимого конституционного статуса // Законодательство и экономика. 2013. N 6.

Однако передача Банку России полномочий по регулированию деятельности всех организаций, так или иначе причастных к оказанию платежных услуг, позволило определенным образом гармонизировать основы их правового статуса и выработать единую систему требований к их деятельности и надзора за ними. Так, Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности, в том числе клиринговыми организациями, центральным депозитарием, микрофинансовыми организациями, деятельностью организатора торговли и некоторых других. Таким образом, все субъекты национальной платежной системы и участники платежных систем подпадают под регулирование Банком России.

Национальная платежная система является трехуровневой системой с единым центром управления в лице Банка России. Важной характеристикой централизованной системы является то обстоятельство, что в основу отношений между ее элементами положен принцип субординации, в то время как в децентрализованной системе в основу этих отношений положен принцип координации. Однако, соглашаясь с мнением Н.В. Ходова, отметим, что децентрализованная система в чистом виде существовать не может. Поэтому подавляющее большинство систем в современном виде являются централизованно-децентрализованными, при этом степень централизации в каждой системе будет существенно отличаться <1>.

--------------------------------

<1> Ходов Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти в современной России: общеправовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 42.

Место Банка России в национальной платежной системе таково, что позволяет отнести национальную платежную систему к централизованно-децентрализованной. Отчасти это обстоятельство связано с тем, что Банк России выполняет в национальной платежной системе не только регулятивную функцию, но и вступает в договорные отношения с ее субъектами от своего имени, а также сам является субъектом национальной платежной системы, сочетая полномочия и оператора платежной системы, и оператора по переводу денежных средств, и оператора услуг платежной инфраструктуры. Одновременно с этим Банк России выполняет регулятивные функции в других подсистемах финансовой системы России. С учетом изложенного регулирование Банком России национальной платежной системы отражается на других системах, прежде всего на банковской системе, и наоборот.

Таким образом, в качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет управление национальной платежной системой и ее целенаправленное регулирование.

Регулирование Банком России национальной платежной системы может быть представлено следующими направлениями его деятельности.

1. Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика является важнейшим направлением экономической политики государства и представляет собой "совокупность разработанных центральным банком совместно с правительством мероприятий в области организации денежных и кредитных отношений в стране" <1>. Объем денежной массы, спрос и предложение на деньги являются объектами денежно-кредитной политики, которая реализуется с помощью специальных инструментов денежно-кредитной политики. Для эффективного осуществления денежно-кредитной политики важное значение имеет стабильность банковской и платежных систем, в том числе потому, что кредитные организации являются "проводниками" денежно-кредитной политики.

--------------------------------

<1> Фетисов Г.Г. Организация деятельности центрального банка: Учебник / Г.Г. Фетисов, О.И. Лаврушин, И.Д. Мамонова; Под общ. ред. Г.Г. Фетисова. 3-е изд., стер. М., 2008. С. 126.

Поэтому в рамках денежно-кредитной политики Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.

Будучи центральным звеном национальной платежной системы, Банк России имеет возможность более эффективно реализовывать денежно-кредитную политику, использовать ее инструменты.

В частности, Банк России использует такие инструменты денежно-кредитной политики, как процентные ставки по кредитам, регулирование объема денежной массы и др.

2. Монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения.

Согласно ст. 29 Закона о Банке России единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации являются банкноты (банковские билеты) и монета Банка России. Статус законного средства платежа (или платежного средства) означает, что данная денежная единица подлежит обязательному приему на территории страны, является безусловным обязательством Банка России и обеспечивается его активами. В национальной платежной системе законное платежное средство является средством, погашающим возмездные обязательства между сторонами, и согласие контрагента на принятие в качестве такового презюмируется.

Платежные системы могут эмитировать собственные средства платежа, однако их использование носит ограниченный характер. Кроме того, Банк России устанавливает запрет на выпуск в обращение так называемых виртуальных валют, в частности Биткойн. Банк России полагает, что по таким валютам отсутствуют юридически обязанные лица, и операции по ним носят спекулятивный характер, следовательно, являются высокорисковыми. Такие валюты выпускаются анонимно, неограниченным кругом субъектов. Предоставление российскими юридическими лицами услуг по обмену "виртуальных валют" на рубли и иностранную валюту, а также на товары (работы, услуги) рассматривается Банком России как потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <1>.

--------------------------------

<1> Информация Банка России от 27 января 2014 г. "Об использовании при совершении сделок "виртуальных валют", в частности Биткойн" // Вестник Банка России. 2014. N 11.

Кроме того, согласно ст. 27 Закона о Банке России выпуск на территории Российской Федерации денежных суррогатов запрещается.

3. Организация и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования национальной платежной системы, обеспечение ее стабильности.

Одна из задач Банка России по созданию единой и эффективной национальной платежной системы заключается в определении, внедрении и обеспечении соблюдения единых стандартов систем организации переводов, обеспечении ликвидности платежных систем и минимизации рисков неплатежей.

Обеспечение эффективного функционирования национальной платежной системы неисполнимо без стандартизации финансовых операций.

Для достижения указанных целей Банк России наделен комплексом полномочий. Так, Банк России формирует правовую базу в сфере переводов денежных средств, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации. Банк России принимает нормативные акты, устанавливающие порядок осуществления безналичных переводов, формы и виды расчетных документов и регулирующие другие вопросы. Отдельное внимание уделяется развитию системы электронных расчетов.

Банк России обеспечивает координацию всех действующих систем расчетов, включая расчеты по сделкам на рынке ценных бумаг, в том числе путем развития единой розничной платежной инфраструктуры.

Значимой составляющей рассматриваемого направления деятельности Банка России является установление системы управления рисками в национальной платежной системе. Обеспечение бесперебойности функционирования платежной системы включает предупреждение нарушений требований законодательства, заключенных договоров, а также способность восстанавливать надлежащее функционирование платежной системы в случае его нарушения в течение времени, определенного в правилах платежной системы. Указанное обеспечение достигается в том числе путем соблюдения установленного Банком России приемлемого уровня рисков, присущих функционированию платежной системы. Этот вопрос урегулирован Положением Банка России о бесперебойности функционирования платежных систем и анализе рисков в платежных системах от 31 мая 2012 г. N 379-П <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2012. N 31.

Предусмотренный законодательством порядок исчисления, внесения, возврата обеспечительного взноса, формируемого оператором платежной системы, не являющейся национально значимой платежной системой, также служит обеспечению бесперебойного функционирования национальной платежной системы. Обеспечительный взнос может использоваться Банком России в случае приостановления платежей в рамках платежной системы, не являющейся национально значимой. Средства обеспечительного взноса могут использоваться Банком России для уплаты штрафа, взыскиваемого с оператора платежной системы в порядке статьи 82.4 Закона о Банке России.

В качестве центрального звена национальной платежной системы Банк России осуществляет контроль за допуском в национальную платежную систему новых субъектов. Банк России устанавливает правила деятельности платежных систем и требования к их участникам и контролирует их соблюдение. Он также принимает решение о регистрации организации в качестве оператора платежной системы или об отказе в регистрации.

Особые требования предъявляются к значимым платежным системам. Они установлены указанием Банка России от 19 июня 2012 г. N 2836-У "Об устанавливаемых Банком России требованиях к значимой платежной системе" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2012. N 34.

4. Осуществление надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Грамотная организация процесса надзора является залогом качественной и стабильной работы национальной платежной системы и повышения эффективности ее функционирования. Деятельность отдельных платежных систем сопряжена со значительными рисками, которые могут вызвать системные кризисы. Поэтому Банку России как органу регулирования и надзора в сфере финансовых рынков даны полномочия по осуществлению надзора и наблюдения за национальной платежной системой в целом.

Надзор Банка России в национальной платежной системе определяется как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.

Новым для российского законодательства является распространение сферы надзора со стороны Банка России на организации, не являющиеся кредитными, но являющиеся участниками платежных систем и субъектами национальной платежной системы. В отношении кредитных организаций применяются нормы законодательства о банках и банковской деятельности. В отношении организаций, не являющихся кредитными, но являющихся операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, надзор осуществляется в соответствии с Законом о национальной платежной системе и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России. Такие организации именуются поднадзорными организациями.

Наблюдение в национальной платежной системе означает деятельность Банка России по совершенствованию операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры, другими субъектами национальной платежной системы своей деятельности и оказываемых ими услуг, а также по развитию платежных систем, платежной инфраструктуры на основе рекомендаций Банка России. Институт наблюдения является новым для российского права.

В рамках надзорной деятельности в национальной платежной системе Банк России устанавливает порядок проведения инспекционных проверок поднадзорных организаций, а также проводит указанные проверки. По итогам проверок Банк России вправе принимать действия и меры принуждения к поднадзорной организации при наличии установленных в законодательстве оснований. Проведение инспекционных проверок кредитных организаций осуществляется в рамках банковского надзора в соответствии с банковским законодательством.

При осуществлении надзора и наблюдения в национальной платежной системе Банк России осуществляет взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.

Также Банк России вправе осуществлять международное сотрудничество по вопросам надзора и наблюдения в национальной платежной системе.

Наблюдение и надзорная деятельность Банка России представляют собой особое направление его компетенции, что предопределяет необходимость рассмотреть ее более детально <1>.

--------------------------------

<1> См.: § 3 настоящей главы.