Закон о национальной платежной системе дает перечень участников платежной системы. Согласно ст. 21 участниками платежной системы могут стать следующие организации при условии их присоединения к правилам платежной системы:

1) операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств);

2) организаторы торговли, осуществляющие деятельность в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ "Об организованных торгах", профессиональные участники рынка ценных бумаг, клиринговые организации, а также юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов, и (или) участниками клиринга, и (или) центральным контрагентом в соответствии с Законом о клиринге;

3) страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности;

4) органы федерального казначейства;

5) организации федеральной почтовой связи.

Участниками платежной системы могут являться также международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки.

В упомянутой статье сказано также, что в случае заключения между операторами платежных систем договора о взаимодействии платежных систем участниками платежной системы могут являться центральный платежный клиринговый контрагент и (или) расчетный центр другой платежной системы, действующие по поручению оператора такой платежной системы.

Правилами платежной системы может быть предусмотрено прямое и косвенное участие в ней, а также различные виды прямого и косвенного участия.

Прямое участие в платежной системе требует открытия в расчетном центре платежной системы банковского счета организации, становящейся прямым участником, в целях осуществления расчета с другими участниками платежной системы.

Прямыми участниками платежной системы могут являться только:

- операторы по переводу денежных средств, включая операторов электронных денежных средств;

- организаторы торговли;

- профессиональные участники рынка ценных бумаг;

- клиринговые организации;

- юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов, и (или) участниками клиринга, и (или) центральным контрагентом в соответствии с Законом о клиринге (при осуществлении ими переводов денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах);

- страховые организации, осуществляющие обязательное страхование гражданской ответственности (при осуществлении ими расчетов по обязательным видам страхования гражданской ответственности, предусмотренным законодательством Российской Федерации);

- международные финансовые организации;

- иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки (иностранные кредитные организации);

- органы федерального казначейства.

Косвенное участие в платежной системе требует открытия банковского счета косвенному участнику - организации, которая может быть участником платежной системы, ее прямым участником. При этом такой счет может быть открыт только оператором по переводу денежных средств, поскольку открытие и ведение банковских счетов является банковской операцией.

Отношения между прямыми и косвенными участниками платежной системы регулируются правилами платежной системы и заключенными договорами банковского счета.

Некоторые из перечисленных в статье лиц относятся к участникам платежной системы исходя из уже применявшегося нами при рассмотрении элементного состава национальной платежной системы функционального критерия - оказания платежных услуг. Платежные услуги на постоянной основе оказывают операторы по переводу денежных средств, включая операторов по переводу электронных денежных средств, а также организации федеральной почтовой связи. Однако данный критерий не применим к иным организациям, указанным в качестве участников платежной системы. Например, Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Для реализации возложенных на него задач Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых осуществляется Федеральным казначейством. Отсюда следует, что Федеральное казначейство, во-первых, является прямым участником платежной системы Банка России. Во-вторых, Федеральное казначейство вправе открывать банковские счета в кредитных организациях и таким образом являться косвенным участником той платежной системы, в которой данная кредитная организация является прямым участником. В данном случае при отнесении той или иной организации к участникам платежной системы проявляется принцип сплошного характера национальной платежной системы, в соответствии с которым все организации, имеющие прямое или опосредованное отношение к переводам денежных средств от плательщика к получателю тем или иным образом, охвачены национальной платежной системой Российской Федерации.

Так, единые счета федеральному бюджету, бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам открыты Федеральным казначейством в Банке России с 2005 года, однако только с появлением Закона о национальной платежной системе Федеральное казначейство охвачено единой системой отношений в сфере обслуживания банковских счетов и платежей.

Упоминание законодателем в качестве участников платежной системы клиринговых организаций не вызывает вопросов. Однако представляется, что не следовало отделять клиринговые организации от иных профессиональных участников рынка ценных бумаг, как это сделано в подп. 2 п. 1 ст. 21 Закона о национальной платежной системе.

Юридические лица, являющиеся участниками организованных торгов, и (или) участниками клиринга, и (или) центральным контрагентом, в соответствии с Законом о клиринге могут являться прямыми участниками платежной системы, то есть могут открывать в расчетном центре банковские счета.

Обязательное страхование гражданской ответственности предусмотрено, в частности, Воздушным кодексом РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ <1> (ст. 133); Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" <2> и некоторыми другими нормативными актами. Согласно Закону о национальной платежной системе те страховые организации, которые осуществляют обязательное страхование гражданской ответственности, должны быть участниками платежной системы, так как они осуществляют расчеты по обязательным видам страхования гражданской ответственности. Такие организации также являются прямыми участниками платежной системы, то есть им будет открыт счет в расчетном центре платежной системы.

--------------------------------

<1> РГ. N 59-60. 1997. 26 марта.

<2> РГ. N 80. 2002. 7 мая.

Для каждого вида участия в платежной системе правилами платежной системы устанавливаются отдельные критерии участия, которые должны включать доступные для публичного ознакомления требования, обеспечивающие равноправный доступ участников платежной системы одного вида в платежную систему. Указанные требования могут касаться финансового состояния, технологического обеспечения и других факторов, влияющих на бесперебойность функционирования платежной системы.

Закон о национальной платежной системе различает участников платежной системы и субъектов национальной платежной системы, причем перечень этих лиц не тождествен. А.А. Комаровым выделены три критерия, по которым отдельные участники платежных систем исключены из состава субъектов национальной платежной системы. По мнению А.А. Комарова, к субъектам национальной платежной системы не относятся, во-первых, лица, для которых оказание услуг, связанных с переводом денежных средств в целях осуществления безналичных расчетов, не является основным видом деятельности (профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации); во-вторых, лица, участвующие в расчетах в рамках "альтернативных" систем (участники клиринга, органы федерального казначейства); в-третьих, международные и иностранные организации (международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки). При этом законодатель включил в состав национальной платежной системы банковских платежных агентов, банковских платежных субагентов, а также платежных агентов. Подобный подход можно объяснить тем, что указанные субъекты также участвуют в оказании платежных услуг <1>.

--------------------------------

<1> Комаров А.А. Субъекты российских платежных систем: правовые основы статуса // Финансовое право. 2014. N 7. С. 32 - 38.

С приведенной позицией нельзя согласиться.

В числе лиц, для которых оказание услуг, связанных с переводом денежных средств в целях осуществления безналичных расчетов, не является основным видом деятельности, нельзя не назвать организации федеральной почтовой связи. Однако эта организация указана в числе субъектов национальной платежной системы. Следовательно, предлагаемый автором критерий не может быть признан состоятельным уже постольку, поскольку не применим ко всем субъектам национальной платежной системы.

Упомянутые автором профессиональные участники рынка ценных бумаг и страховые организации ни при каких обстоятельствах не имеют права оказывать услугу по переводу денежных средств, поскольку это банковская операция. Именно по этой причине указанные субъекты не отнесены законодателем к числу субъектов национальной платежной системы, а не потому, что деятельность по переводу денежных средств не является для них основной. И именно по этой причине названные субъекты непосредственно не входят в число элементов национальной платежной системы. Элементом национальной платежной системы будет конкретная платежная система, а не ее отдельные участники.

Предложенный автором второй критерий - исключение из числа субъектов национальной платежной системы участников "альтернативных" систем расчетов, в частности участников клиринга, не может быть признан корректным по целому ряду причин. Во-первых, операторы услуг платежной инфраструктуры, к которым относятся и клиринговые центры, названы в числе субъектов национальной платежной системы, что прямо закреплено в п. 7 ст. 3 Закона о национальной платежной системе. Во-вторых, не понятно, что имеется в виду под "альтернативными системами", и в любом случае нельзя согласиться с отнесением клиринговых расчетов к "альтернативным" системам. Клиринговые системы платежей являются составной частью практически всех платежных систем, включая платежные системы центральных банков, а также "карточных", розничных платежных систем. Платежный клиринг - это не альтернатива, а составная часть организации системы проведения платежей, этап при осуществлении переводов. Платежные системы, осуществляющие переводы денежных средств на основе клиринговой системы расчетов, называют клиринговыми системами или нетто-системами <1>. Клиринг, безусловно, не является переводом денежных средств, однако это не значит, что клиринговые системы следует противопоставлять платежным. Принципы построения единой национальной платежной системы не предполагают наличия "альтернативных" систем расчетов. Все платежные системы, в том числе построенные на принципах клиринговых расчетов, составляют элемент единой национальной платежной системы России.

--------------------------------

<1> Подробнее о видах платежных систем см. § 2 настоящей главы.

Наконец, не ясно, на каком основании автор оставил "за пределами" национальной платежной системы международные и иностранные организации (международные финансовые организации, иностранные центральные (национальные) банки, иностранные банки). Все эти организации не названы в качестве субъектов национальной платежной системы. Однако представляется, что поскольку эти организации оказывают платежные услуги, постольку, согласно функциональному критерию, они могут быть отнесены к элементам национальной платежной системы России второго уровня. Примером может служить уже упоминавшийся Межгосударственный банк, который создан десятью государствами СНГ и который участвует в механизме расчетов для проведения трансграничных платежей. Межгосударственный банк имеет прямой доступ к национальным платежным системам Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана.

С учетом изложенного можно сделать следующий вывод: законодательное определение круга участников платежной системы таково, что обязывает всех лиц, осуществляющих деятельность по переводу денежных средств в интересах других лиц, делать это исключительно в рамках какой-либо платежной системы. Это касается не только кредитных организаций - операторов по переводу денежных средств, но и страховых организаций, клиринговых организаций, других профессиональных участников фондового рынка и иных лиц. Изложенная позиция законодателя представляет собой воплощение принципа сплошного характера национальной платежной системы России, суть которого была изложена выше.