Учение о государственных расходах целиком вытекает из понятия о существе государства и его обязанностях, обусловливается организацией государства, формой правления, устройством правительственных учреждений, задачами экономической политики и т.д. <1>. Именно "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены" <2>. Следует согласиться с Н.А. Шевелевой в том, что расходная составляющая самостоятельности бюджетов предполагает соответствие государственным полномочиям, обусловленным нормами Конституции и нормами федеральных законов, из нее вытекающими <3>. На основе анализа Конституции в классической теории государства и права выделяют следующие приоритетные функции Российской Федерации: охрану прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка; оборону страны; обеспечение нормальных условий жизни для членов общества и социальной защищенности личности; обеспечение образовательного и культурного развития граждан; обеспечение благоприятной среды обитания; обеспечение международного сотрудничества <4> и т.д.

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что расходные обязательства бюджета предопределены исключительно функциями государства.

Необходимость финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления обусловлена необходимостью установления и исполнения расходных обязательств, неразрывно связанных с осуществлением функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с установленным законодательством разграничением полномочий. Соответственно, расходные обязательства, возникающие при осуществлении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, являются диалектическим основанием, причиной финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и, следовательно, основанием и причиной формирования и реализации расходов бюджетов.

При этом расходы бюджета и составляющие их бюджетные ассигнования в правовом плане представляют собой результат органического системного взаимодействия юридических предписаний БК с предписаниями закона (решения) о бюджете, определяющими их объемы, адресность и целевое предназначение <1>.

Законодатель определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6). Следует отметить, что сами по себе расходы бюджета не имеют особой значимости, поскольку исходя из законодательного определения они представляют собой лишь денежные средства, выплачиваемые из бюджета, т.е. законодатель представляет их исключительно в узком понимании и сосредоточивает свое внимание лишь на процессуальной стороне. Однако в целях понимания сущности расходов в большей степени интересны те элементы, на основании которых и происходят формирование и выплата вышеуказанных средств. Речь идет прежде всего о расходных обязательствах <1>, обоснованиях <2> расходов главными распорядителями, позволяющих определить расходы бюджета в широком их понимании. Законодательно установленное требование по составлению главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований является одним из способов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и объясняет необходимость осуществления и прозрачности бюджетных расходов. Главные распорядители бюджетных средств в целях дальнейшего повышения самостоятельности главных распорядителей с одновременным повышением их ответственности за эффективное использование бюджетных ассигнований в настоящее время имеют право осуществлять внесение изменений в сводную роспись и лимиты бюджетных обязательств одновременно с изменением показателей бюджетных обоснований и на их основании.

Анализ сущности расходов бюджета позволяет выделить следующие их признаки.

Обусловленность публичными функциями государства (муниципальных образований). Выделяют социальные, экономические, политические, культурные, экологические и другие задачи, которые реализуются через функции государства, т.е. ключевые направления деятельности по решению стоящих перед ним задач. Бюджетное законодательство при определении направлений расходования бюджетных средств принимает на себя бюджетные обязательства, которые, в свою очередь, обусловливают классификацию расходов бюджетов. Так, едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются: общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография, здравоохранение, социальная политика, физическая культура и спорт, средства массовой информации, обслуживание государственного и муниципального долга, межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ (ст. 21 БК). Несомненно, при осуществлении расходов государство реализует публичный интерес <1>, обусловленный его конституционными функциями, которые "могут вступать между собой в известное противоречие" (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2004 N 17-П "По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова") <2>. Такая взаимосвязь и взаимообусловленность функций государства и бюджетных обязательств является логичной и подчеркивает наличие системных связей между данными категориями.

Обоснованность расходов бюджетов. "Существенная черта каждой государственной потребности заключается в том, что она должна быть необходима, органически вытекать из свойств государственной жизни и, следовательно, не зависеть от случайной прихоти власти" <1>, "должны удовлетворяться только те потребности, в основании которых лежит идея необходимости" <2>, "следовательно, государство должно пользоваться своими средствами благоразумно" <3>. В данном случае можно сделать вывод, что речь идет о необходимости обоснования расходов и их объема. Обязанность по обоснованию расходов бюджетов возложена на главных распорядителей бюджетных средств. Обоснование расходов бюджета имеет важное значение для всей бюджетной деятельности государства, позволяет увидеть необходимость осуществления финансирования того или иного своего полномочия в строго определенном объеме, в строго определенной форме, в определенном периоде времени и конкретным субъектом (главным распорядителем). Этим обстоятельством и обусловлен строго определенный Порядок представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований (см. Приказ Минфина России от 25.12.2013 N 137н "О Порядке представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований") <4>. Обоснования представляются в целях формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период, составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета по расходам и лимитам бюджетных обязательств. При формировании обоснований бюджетных ассигнований главными распорядителями средств федерального бюджета используются программно-целевые методы планирования, количественные и качественные показатели деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета, установленные государственными программами РФ и ведомственными целевыми программами федеральных государственных органов, а также характеризующие непрограммные направления деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета.

Единственная форма расходов - закон о бюджете. Актуальным и справедливым представляется высказывание о том, что "в законодательстве всех культурных государств определяется более или менее категорически, что ни чиновники правительства, ни общины не могут производить каких-либо расходов из государственных и общественных сумм, не определенных законом или росписью и сметами" <1>. Все расходы бюджета должны быть отражены в единственной возможной форме - форме бюджета, и использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Постоянство (периодичность) расходов. Данный признак обусловлен необходимостью постоянного выполнения государством своих задач и функций и, соответственно, необходимостью их финансового обеспечения. Естественно, это не означает отсутствия динамики в осуществлении расходов. Так, вполне оправданным представляется видовое изменение расходов, например, в зависимости от приоритетов в развитии государства, изменение объемов расходов в зависимости от полноты и достаточности формирования доходов, изменение субъектов, их осуществляющих, и т.д.

Эффективность расходов. Принцип эффективности использования бюджетных средств законодательно определен и означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Таким образом, под расходами бюджета в широком аспекте понимаются обусловленные закрепленными в специальном нормативном правовом акте расходными обязательствами денежные средства, выплачиваемые из бюджетов бюджетной системы РФ в определенном объеме и эффективно используемые уполномоченными органами на строго определенные цели в рамках финансирования задач и функций государства.

Для уяснения сущности и понятия расходов представляется целесообразным провести классификацию расходов по отдельным основаниям, имеющим значение для темы настоящего исследования.

Еще М.М. Сперанским были заложены основания для классификации расходов и основные принципы, актуальные и в наше время. В частности, он отмечал, что "расходы в правильном их учреждении должны иметь: 1) постоянное их разделение по степени нужды, по пространству их предметов и по движению их постоянному или чрезвычайному; 2) должны иметь правильный образ назначения, каждому разделению свойственный" <1>. В современной литературе также предложена классификация расходов по различным основаниям <2>.

В аспекте обеспечения финансовой устойчивости представляет интерес классификация расходов бюджета на обычные (обыкновенные) и чрезвычайные в зависимости от наличия или отсутствия конфликтных, кризисных ситуаций <1>, рисков, угроз. Следует учитывать, что данная классификация носит условный характер, поскольку "расходы не допускают строгого деления на обыкновенные и чрезвычайные... каждый расход первого рода может содержать в себе элементы расходов второго разряда... с известной точки зрения все чрезвычайные расходы могут быть сведены к обыкновенным" <2>.

Обычные расходы осуществляются в условиях нормального функционирования государства, на основе утвержденного закона о бюджете.

Под действием кризисных ситуаций, вызванных различными угрозами и рисками, в государстве происходят крупные деформации в объеме и характере выполняемых функций, в уровне деятельности государственных органов, в формах и качестве правового регулирования <1>. Чрезвычайные ситуации создают угрозу государству (его части). Как правило, во всех странах мира, и Российская Федерация не является исключением, действует соответствующее законодательство, которое позволяет легализовать оперативные режимы деятельности специальных органов, некоторое ограничение прав граждан и организаций, использовать резервные фонды, что, в свою очередь, дает возможность минимизировать последствия таких ситуаций и устранить причиненный ущерб <2>. Наступление чрезвычайных ситуаций обусловливает осуществление чрезвычайных расходов. Они возникают в условиях наступления различных чрезвычайных ситуаций, рисков и угроз. В частности, военное положение, стихийные бедствия, финансовый кризис, природные, техногенные и иные катастрофы, массовые заболевания влекут задействование особого порядка и условий расходования бюджетных средств. Например, в случае введения военного положения, наступления стихийных бедствий возникает потребность в осуществлении расходов, не предусмотренных законом о бюджете, в то время как при наступлении финансовых кризисов предусмотрен иной порядок осуществления расходов, связанный прежде всего с сокращением доходов и возникновением дефицита бюджета, при этом структура расходов не изменяется.

Так, например, в период действия военного положения федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения могут быть предусмотрены меры, связанные с введением временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, могут быть временно изменены формы собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено (ст. 8 Федерального конституционного закона "О военном положении"). Налоговое регулирование во время военного положения в основном касается порядка и условий предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов (см. Положение о порядке экономического стимулирования мобилизационной подготовки экономики, утвержденное Минэкономразвития России N ГГ-181, Минфином России N 13-6-5/9564, МНС России N БГ-18-01/302.12.2002) <1>.

В условиях военного и чрезвычайного положений органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) осуществляют бюджетные полномочия по решению Президента РФ в порядке, установленном Правительством РФ, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О военном положении", Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <1> и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации законодатель предусмотрел создание резервных фондов. Например, чрезвычайные расходы финансируются за счет резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ, а также в случаях, когда обычные расходы трансформируются под действием кризисных ситуаций в чрезвычайные или возникают новые расходы, не покрываемые существующими обычными доходами, - за счет Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ). Также под действием кризисных ситуаций в целях сбалансированности бюджета может быть введен режим сокращения расходов бюджета.

Особенностью чрезвычайных расходов является их срочный и, как правило, разовый, единовременный характер, в то время как обычные расходы носят периодический, повторяющийся характер. При этом следует сделать оговорку, что восстановление прежнего государственного состояния и достижение сбалансированности бюджета, как правило, бывают продолжительными.

Как уже было отмечено ранее, бюджетным законодательством предусмотрены специальные режимы, определяющие особенности расходования бюджетных средств (введение временной финансовой администрации, иммунитет бюджета, режим применения особых сроков, мониторинг качества финансового менеджмента и др.).

Говоря подробнее о мониторинге качества финансового менеджмента, отметим, что он проводится по трем направлениям и состоит из годового мониторинга качества финансового менеджмента, ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента и мониторинга качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

При этом мониторинг качества финансового менеджмента не проводится в отношении главных администраторов средств федерального бюджета, имеющих объем данных и сведений с грифом "секретно" и "совершенно секретно" более 25% от общего объема сведений, а также по наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры и здравоохранения, указанным в ведомственной структуре расходов бюджета (см. Приказ Минфина России "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета").

Следует также отметить, что на расходы бюджета в полной мере распространяются требования ст. 83 БК об обеспеченности новых (увеличении утвержденных) расходов источниками доходов.

Таким образом, в аспекте обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации следует рассматривать следующие особые правовые средства, обеспечивающие защитные и сдерживающие механизмы для расходования средств бюджета и не позволяющие бездумно и безответственно вводить новые виды расходов или увеличивать уже существующие: закрепление правового режима иммунитета бюджета; установление императива в отношении содержания норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств; установление ограничения по срокам внесения изменений в закон о бюджете.

Данные защитные механизмы являются общими и могут быть применены к любым видам расходов бюджета. При этом следует оговориться, что в отношении отдельных видов расходов могут устанавливаться и иные особые условия и режимы расходования.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что совершенствование правового регулирования расходов бюджета в целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должно осуществляться по двум направлениям: актуализация и совершенствование форм и механизмов осуществления расходов и повышение эффективности расходования бюджетных средств. При этом обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является условием эффективного функционирования бюджетной системы РФ и реализации государственной политики в целом. Для этого должен быть подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств должны рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих действующие расходные обязательства, и учитываться только при условии адекватной оптимизации в заданных бюджетных ограничениях.