Институт суверенных финансовых резервов является достаточно новым для отечественной науки финансового права. К сожалению, приходится констатировать, что данной проблематике уделяется большее внимание со стороны ученых-экономистов, нежели ученых-юристов. При этом комплексные теоретические исследования, посвященные данной проблеме и позволяющие говорить о проработанности темы, отсутствуют и в экономической, и в юридической науке. Несмотря на огромную значимость суверенных фондов для устойчивого развития государства, мы можем говорить только о фрагментарных и отдельно аспектных исследованиях в обозначенной сфере. Так, отдельные проблемы управления суверенными фондами РФ исследовались в работах экономистов - И.В. Гетьман-Павловой <1>, В.А. Гунии <2>, Е. Гурвича <3>, А.Л. Кудрина <4>, Е. Лебединской <5>, А.В. Навоя и Л.И. Шалуновой <6>, А.В. Улюкаева <7> и др.), а также юристов - В.В. Гриценко <8>, В.В. Кудряшова <9>, А.А. Саттаровой <10> и др. При этом все же стоит отметить, что основные вопросы, изучаемые учеными и практиками, лежат в экономической плоскости и связаны с проблемами управления фондами и использования надлежащих инструментов в данном процессе.

Слово "резерв" произошло от фр. (от лат. reservare) - "сберегать, сохранять, запас, источник, откуда черпаются новые силы, ресурсы, средства". И в теории, и в практике сложилось устойчивое мнение о том, что резервные фонды рассматриваются как "надежная страховка" для экономики государства в моменты кризиса <1>, являются залогом независимости и самостоятельности государства и позволяют сократить риски и угрозы и обеспечить сбалансированность бюджета. Данная характеристика этих фондов объясняет их наименование и обусловливает их содержание и предназначение.

В условиях, когда значительная часть доходов федерального бюджета зависит от цены на нефть <1>, справедливой представляется позиция Президента РФ, отметившего, что "при высоком уровне цен на нефть необходимо накапливать резервы, обеспечивающие "подушку безопасности" в случае внешнеэкономических шоков. Опыт 2008 - 2010 годов доказал правильность такого подхода к бюджетной политике" (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах") <2>, при этом "мы должны быть всегда готовы к тому, что, если цена на нефть упадет, потребуется резерв, чтобы покрыть все социальные расходы" <3>. Ученые также говорят, что "к факторам "слабости государства" относится то обстоятельство, что сложно прогнозировать трансформирующуюся экономику, отсюда необходимы большие допуски, резервы бюджета и законодательно установленные процедуры их исполнения. В условиях перенапряженности бюджета эти резервы не планируются" <4>. Более того, основной особенностью источников формирования данных фондов является их исчерпаемый и невозобновляемый характер. Так, в условиях кризиса 2008 г. было отмечено, что созданная в России "подушка безопасности" будет служить защитой бюджетной стабильности более трех лет <5>. Это позволяет сделать вывод, что существование и функционирование данных суверенных фондов напрямую зависят от объема сырьевых ресурсов и ограничены сроком их исчерпания.

Суверенные фонды относятся к мерам по противодействию рискам, уменьшению их негативных последствий, являются источником финансирования чрезвычайных расходов и финансово-правовым инструментом, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации. При этом накопленные резервы не ликвидируют и не исключают возможности появления новых рисков, но создают возможность уполномоченным органам обеспечить выполнение всех необходимых мер по противодействию рискам и угрозам, обеспечению финансовой устойчивости государства и восстановлению стабильности его функционирования.

Мировая практика выработала три основных типа суверенных фондов: направленные на обеспечение кратко- и среднесрочной макроэкономической стабилизации (например, нефтегазовые фонды Азербайджана и Казахстана, Мексики, Резервный фонд Кувейта, Стабилизационный фонд Чили); ориентированные на формирование долгосрочных сбережений, в том числе для поддержки пенсионной системы (например, фонд Аляски в США, пенсионные резервные фонды Чили и Ирландии, ФНБ в России); инвестиционные (например, инвестиционный фонд Правительства Сингапура, Корейская инвестиционная корпорация). Во многих странах суверенные фонды выполняют одновременно несколько функций и относятся соответственно к разным типам (например, фонд Норвегии одновременно выполняет стабилизационную и сберегательную функции) <1>.

Каждый их этих типов суверенных фондов имеет свое назначение и цели использования, которые можно представить следующим образом: защита и стабилизация бюджета и экономики от чрезмерной нестабильности (волатильности) доходов (экспорта); диверсификация доходов от экспорта невозобновляемых сырьевых товаров; получение большей прибыли, чем от управления валютными резервами; помощь монетарным властям стерилизовать (рассеять) излишнюю ликвидность; увеличение сбережений для будущих поколений; фонд социально-экономического развития; устойчивый долгосрочный рост капитала для целевых стран; политическая стратегия <1>.

Данные фонды различаются не только целями, но и источниками формирования, объемом денежных средств, в них поступающих, а также направлениями их расходования. Однако применительно к нашей теме исследования принципиально важной является фиксация общей цели создания - формирование резерва ("подушки безопасности", денежного запаса), расходуемого для обеспечения финансовой устойчивости государства при наступлении неблагоприятных ситуаций, повлекших уменьшение доходов бюджетов и (или) увеличение расходов.

В Российской Федерации становление и развитие суверенных фондов прошло три этапа: 1) 2001 - 2003 гг. - создание финансового резерва; 2) 2004 - 2007 гг. - создание Стабилизационного фонда; 3) 2008 г. - настоящее время - создание Резервного фонда и ФНБ.

Первый этап. О необходимости создания финансовых резервов государства впервые было заявлено в 2001 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций" <1>. Президент РФ призвал к формированию бюджета, состоящего из двух частей: первая должна была обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств; другая - строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. Данная позиция была обусловлена решением формирования беспрофицитного бюджета <2> и предотвращения безответственного "проедания" дополнительных доходов, которые ранее формировали профицит федерального бюджета, а также предупреждения соблазна необдуманного наращивания бюджетных расходов. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" был образован прообраз современных суверенных фондов - финансовый резерв в сумме 109765,3 млн. руб. (ст. 1). Финансовый резерв был сформирован за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г. В дальнейшем планировалось пополнять его за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г., за исключением определенных средств <3>, и превышения доходов над расходами, сложившегося по результатам отчета об исполнении федерального бюджета на первый квартал, полугодие, девять месяцев и год, с необходимостью отражения в отчете суммы средств, поступивших в федеральный бюджет от размещения средств финансового резерва.

Как видим, на данном этапе развития бюджетных отношений разделения доходов на нефтяные и ненефтяные доходы не производилось. Порядок образования, использования и управления финансовым резервом был установлен Приказом Минфина России от 24.05.2002 N 105 <1> и Постановлением Правительства РФ от 20.05.2002 N 322 <2>.

Цели использования финансового резерва несколько отличались от целей использования современных суверенных фондов и заключались в возможности расходования средств: на замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета (поступлений от размещения государственных ценных бумаг, от продажи имущества, находящегося в государственной собственности); замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; погашение государственного долга Российской Федерации.

Средства финансового резерва могли быть размещены на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств) <1>.

Аналогично нынешнему порядку средства, полученные от размещения средств финансового резерва, учитывались в составе доходов финансового резерва. При этом существовал прямой запрет на финансирование расходов федерального бюджета за счет средств финансового резерва в 2002 г. в целях избежания образования дефицита федерального бюджета. Отчетность о расходовании средств финансового резерва значительно не изменилась. Так, Правительство РФ ежеквартально нарастающим итогом одновременно с ежеквартальным отчетом об исполнении федерального бюджета на 2002 г. представляло в Государственную Думу сведения об объемах и направлениях расходования, способах и объемах размещения средств финансового резерва. В поисках оптимального управления дополнительными доходами государство посчитало необходимым создать фонд, в котором накапливаются поступления от экспорта нефти, для того чтобы избежать колебаний этих ограниченных доходов, способных подорвать финансовую стабильность страны.

Таким образом, финансовый резерв просуществовал два года и в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" <1> средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 г. подлежали зачислению в Стабилизационный фонд.

Второй этап начинается с 2004 г. и характеризуется созданием "более сложного и эффективного инструмента - Стабилизационного фонда" <1>. Он был определен как часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию. Этот Фонд был призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой <2>. В указанный период возникло разделение доходов федерального бюджета на нефтяные и ненефтяные и было введено понятие "сверхдоходы бюджета". Изменилась и цель использования средств Стабилизационного фонда, которая была обозначена как обеспечение сбалансированности федерального бюджета, сохранившая свою актуальность и для современных суверенных фондов.

Стабилизационный фонд был образован с целью создать бюджетный резерв, который должен был "страховать" бюджетную систему от возможных негативных шоков, связанных с резким падением цен на нефть, и эффективное управление которым могло бы иметь ключевое значение для обеспечения стабильности и устойчивости государства. К характерным особенностям Стабилизационного фонда можно отнести: исключительную задачу по минимизации потерь при уменьшении доходов федерального бюджета от краткосрочных колебаний мировых цен; законодательное закрепление фиксированных источников доходов формирования Стабилизационного фонда; прозрачность формирования и использования средств данного Фонда.

Управление средствами Стабилизационного фонда осуществлялось Минфином России (см. Постановление Правительства РФ от 21.04.2006 N 229 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации" <1>, утратившее силу с 1 февраля 2008 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 N 955 "О порядке управления средствами Резервного фонда") <2>. При этом отдельные полномочия по управлению средствами названного Фонда могли осуществляться Банком России по договору с Правительством РФ. Как видим, перечень субъектов, уполномоченных на управление суверенными фондами, изменился в настоящее время в сторону расширения субъектного состава.

Третий этап. С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд официально прекратил свое существование и был разделен на два новых фонда - Резервный фонд и ФНБ. Средства Стабилизационного фонда по состоянию на 1 января 2008 г. зачислялись в Резервный фонд и ФНБ не позднее 1 февраля 2008 г. (см. Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации").

Основная цель разделения заключалась в переходе от среднесрочной устойчивости к долгосрочной, поскольку объем накопленных средств, а также ожидаемые в будущем цены на нефть и, соответственно, поступления в Фонд существенно превышали объем средств, необходимых для выполнения стабилизационной функции в краткосрочном (среднесрочном) периоде. Кроме этого, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений законодатель предложил часть средств Стабилизационного фонда выделить в новый фонд - ФНБ, средства которого должны были использоваться для поддержки пенсионной системы (за счет активного инвестирования и высоких инвестиционных доходов), а не в качестве бюджетных резервов, обеспечивающих финансовую стабильность государства.

Данные суверенные фонды <1> были призваны обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. На Резервный фонд была возложена задача по обеспечению стабильности экономического развития страны, уменьшению инфляционного давления и снижению зависимости национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Резервный фонд стал прямым "преемником" Стабилизационного фонда, за исключением двух важных моментов: расширился список поступающих в Фонд доходов федерального бюджета; был четко определен механизм использования средств Резервного фонда в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры (он должен компенсировать разницу от нефтегазовых доходов в рамках установленного нефтегазового трансферта). Фонд национального благосостояния был призван стать частью правового механизма пенсионного обеспечения граждан РФ в длительной перспективе и обеспечить долгосрочную устойчивость пенсионной системы.

Таким образом, к настоящему времени для обеспечения сбалансированности бюджета сформированы особые финансово-правовые инструменты - суверенные фонды, формируемые за счет неналоговых доходов нефтегазового сектора. Применение данных инструментов в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации производится по специальной процедуре уполномоченными органами, которая предусмотрена в рамках общего процесса планирования, управления расходами бюджета, а также в процессе распределения бюджетных доходов.

Необходимость тщательного правового регулирования отношений, возникающих в процессе управления Резервным фондом и ФНБ, обусловлена их высокой социально-экономической значимостью и ролью в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации. Правовое регулирование суверенных фондов имеет сложную структуру. Несмотря на то что средства фондов являются средствами федерального бюджета, используемого на основании единственного федерального закона - закона о федеральном бюджете, правовой режим резервов этих фондов определяется множеством нормативных правовых актов и, таким образом, средства указанных фондов имеют особое правовое регулирование в отличие от иных средств бюджета. Основным нормативным правовым актом, определяющим правовой режим денежных средств, сформированных в форме Резервного фонда и ФНБ, является БК. При этом следует отметить, что, несмотря на то что суверенные фонды являются частью средств федерального бюджета, действие норм бюджетного законодательства, закрепляющего требования к порядку формирования, распределения и расходования средств федерального бюджета, распространяется на суверенные фонды очень ограниченно. Так, например, первоначально функционирование суверенных фондов не основывается на реализации таких принципов, как подведомственность расходов, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, а реализация принципа прозрачности (открытости) имеет ограниченный характер. В то же время законодатель вводит и дополнительную специфическую цель управления данными фондами, которая не может быть применена к "обычным" средствам бюджета, - это обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В отношении "обычных" средств федерального бюджета установлено, что "извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства" (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия").

Еще одной специфической чертой суверенных фондов является достаточно подробная регламентация порядка их управления на подзаконном уровне.

Фактически создание и функционирование резервных фондов должно было обеспечить нормальное функционирование и финансовую устойчивость государства на определенный период, период снижения влияния рисков и угроз и ликвидации последствий негативных вызовов и кризисов. Продолжительность проявления резервного потенциала фондов зависит от периода существования негативных явлений, объема накопленных ресурсов и эффективности управления уполномоченными органами. При этом необходимо повторить, что данные резервы имеют исчерпаемый характер и, соответственно, их стабилизирующая функция имеет ограниченный срок действия. В этой связи Минфин России, осознавая риски, связанные с исчерпаемостью резервов и резким падением цен на сырьевые товары, проводит взвешенную и ответственную бюджетную политику, "основанную на ненаращивании обязательств сверх уровня, который может быть профинансирован при среднем уровне цен за долгосрочный период" (Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов).

Итак, что же представляют собой современные суверенные фонды РФ? Как уже было отмечено, Российская Федерация в настоящее время обладает двумя суверенными фондами - Резервным фондом и ФНБ <1>.

Стоит особенно отметить, что Резервный фонд является основным источником финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Основной его целью выступает поддержание сбалансированности федерального бюджета в условиях снижения объема доходов (например, в условиях резкого падения цен на нефть) при условии сохранения объема принятых расходных обязательств. Первоначальное использование средств Резервного фонда предоставляет возможность избежать чрезмерного сокращения расходов бюджета и (или) золотовалютных резервов, резкого роста государственных заимствований (и, соответственно, повышения государственного долга). Кроме этого, как показывает практика, использование Резервного фонда позволяет осуществлять финансирование дополнительных расходов, не предусмотренных законом о бюджете и принятых в рамках программы антикризисных мер Правительства РФ (см. Федеральный закон от 26.12.2014 N 449-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации") <1>.

Правовой режим бюджетных средств, составляющих Резервный фонд, закреплен БК. Так, определено, что Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета (ч. 1 ст. 96.9). Также БК установлено требование о размере Фонда и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и на плановый период. Например, в 2016 г. установлена нормативная величина Резервного фонда в сумме 5507110000,0 тыс. руб. (см. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2016 год"), которая может не совпадать с реальной величиной <1>.

Бюджетный кодекс устанавливает источники формирования Резервного фонда, к которым относятся дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета <1> и доходы от управления средствами Фонда <2>.

Резервный фонд может быть использован: на покрытие дефицита федерального бюджета (объем использования средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период); досрочное погашение государственного долга Российской Федерации (также в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период); замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета); замещение государственных заимствований Российской Федерации в размере, установленном указанным федеральным законом на соответствующий год.

Средства суверенных фондов могут также составлять часть международных (золотовалютных) резервов РФ (часть Резервного фонда и ФНБ, номинированная в иностранной валюте и размещенная Правительством РФ на счетах в Банке России, которая инвестируется Банком России в иностранные финансовые активы).

В отношении Резервного фонда федеральным законодателем установлен только перечень средств, в которых могут размещаться средства Резервного фонда. Это иностранная валюта и определенные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте <1>. Детальное регулирование порядка управления Резервным фондом установлено на подзаконном уровне (см. Постановление Правительства РФ "О порядке управления средствами Резервного фонда"). Так, дополнительно определены предельные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда (п. 2); требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Резервного фонда (п. 3); полномочия Минфина России по управлению средствами Резервного фонда (п. 4), предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов Резервного фонда (п. 7).

Валютная структура средств Резервного фонда на счетах в Банке России (в соответствующей валюте на конец периода) <1> представлена следующим образом:

Правовой режим бюджетных средств, составляющих ФНБ, также закреплен БК. Цели использования ФНБ <1> четко определены и законодательно закреплены. Бюджетный кодекс определяет их как обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ и обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Как видим, расходование средств ФНБ должно иметь исключительно социальную направленность и целевое значение - только в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ и быть ориентировано на накопление ресурсов на длительную перспективу, обусловленное исчерпанием запасов полезных ископаемых, ухудшением демографического баланса и другими ситуациями, угрожающими национальной безопасности РФ.

К сожалению, нужно констатировать существование рисков, связанных с возможностью корректировки этих целей и условий расходования данного суверенного фонда. Так, в настоящее время в Государственную Думу внесен проект Федерального закона N 937034-6 "О внесении изменений и дополнений в статью 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1> (текст по состоянию на 24.11.2015), предусматривающий дополнение целей использования ФНБ целью софинансирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов и коммунальной инфраструктуры. На наш взгляд, расширение целей использования Фонда, первоначально формируемого и предназначенного для будущих поколений, не согласуется с изначальной сущностью и правовой природой данного Фонда и в целом не способствует стабильности российского законодательства и устойчивости публичных финансов, поскольку данное основание не позволяет прямо проследить достижение цели Фонда посредством осуществления капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов и коммунальной инфраструктуры.

Говоря о размерах Фонда, отметим, что Бюджетным кодексом установлено требование о его объеме денежных средств и необходимости ежегодной его фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и на плановый период. Формирование ФНБ ставится в зависимость от накопленного объема средств Резервного фонда. В частности, в БК зафиксировано, что ФНБ формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины с учетом положений п. 4 ст. 199 БК <1> и доходов от управления средствами Фонда <2>.

Направления использования средств ФНБ можно разделить на две группы: Первая - социальная, стратегическая и долгосрочноперспективная. Это обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Вторая - стабилизационно-развивающая, заключающаяся в обеспечении достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" <1>, финансовом обеспечении самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации <2>.

В 2013 г. в Российской Федерации принято важное и стратегическое решение о размещении средств ФНБ в финансовые активы инфраструктурных проектов - строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область) и модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей. Кроме того, утверждены правила размещения средств ФНБ в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Это дает возможность реализовывать крупнейшие инфраструктурные проекты федерального значения за счет повышения эффективности перераспределения нефтегазовых доходов Российской Федерации.

По мнению отдельных авторов, в настоящее время средства Фонда превратились в источник стимулирования инвестиционной активности участников гражданского оборота <1>. При этом следует отметить, что инвестиции суверенных резервов в данное направление имеют долгосрочный горизонт возврата, в результате чего сокращается объем резервов, необходимых для противодействия рискам и угрозам в условиях различных кризисов. Кроме этого, сохраняется низкий уровень эффективности государственных расходов, что определяет высокие издержки при реализации крупных проектов. В рейтинге индекса глобальной конкурентоспособности по индикатору "Расточительность в государственных расходах" Россия занимает низкие позиции и значительно отстает от Казахстана <2>.

Для ФНБ закреплен более широкий (по сравнению с Резервным фондом) перечень средств, в которых могут размещаться его средства. Это долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств <1> и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", в том числе в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ <2>; депозиты и остатки на банковских счетах в Банке России; долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ; паи (доли участия) инвестиционных фондов (п. 4 ст. 96.11 БК). Регулирование порядка управления ФНБ происходит по аналогии с Резервным фондом, т.е. на подзаконном уровне (см. Постановление Правительства РФ от 19.01.2008 N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния") <3>. Так, указанным Постановлением Правительства РФ детализирован перечень средств, в которых могут размещаться средства ФНБ (п. 1); установлены максимальные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда (п. 2); закреплены требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда (п. 3); определены полномочия Минфина России по предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов Фонда (п. 7).

Валютная структура средств ФНБ на счетах в Банке России на конец периода (в соответствующей валюте) <1> представлена следующим образом:

Для реализации роли и выполнения предназначения суверенных фондов законодатель установил особую цель управления данными активами, отличную от общей цели расходования средств федерального бюджета, - это обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе <1>. А.А. Сахаров отмечает, что выбор стратегии управления средствами суверенных фондов зависит от приемлемого соотношения риска/доходности (стабильности). Управляющие могут иметь различные цели своей деятельности: в одном случае главное - максимизировать доходность, в другом приоритетом является гарантия сохранности средств <2>.

Управление средствами Резервного фонда и ФНБ осуществляется единым органом - Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Обслуживание счетов суверенных фондов происходит по раздельным счетам друг от друга и от "обычной" части федерального бюджета, но в рамках единой системы казначейского обслуживания счетов бюджета и возлагается на Федеральное казначейство и Банк России. Проведение расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и ФНБ осуществляется на основании четко установленных Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14.08.2013 N 699 "О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации" <1>.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда возлагаются на Банк России, а по управлению средствами ФНБ - на Банк России и специализированные финансовые организации. Кроме этого, отдельными полномочиями обладает Внешэкономбанк (в границах управления переданной ему частью ФНБ) и кредитные организации (в части управления средствами, выделенными на финансовое обеспечение самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации).

Управление средствами ФНБ может быть осуществлено по двум направлениям. Первое - государственное - предполагает, что управление средствами ФНБ осуществляется Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ, отдельные полномочия могут осуществляться Банком России; второе - вне системы органов власти - предполагает возможность передачи средств ФНБ в доверительное управление специализированным финансовым организациям на основании договоров, заключаемых Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ с соблюдением требований законодателя к доверительному управляющему (п. 4.1 ст. 96.11 БК).

Передача средств ФНБ в доверительное управление вызывает определенный интерес у ученых. Так, С.В. Ячевская отмечает необходимость анализа правовой основы доверительного управления суверенными фондами, правовых особенностей создания нового финансового института (специализированной финансовой организации) по управлению суверенными фондами, а также на административно-правовом аспекте передачи государственных функций указанному субъекту права <1>. О.А. Акопян, отмечая постепенное изменение подходов к управлению публичными финансами, связывает его с планами по созданию Российского государственного финансового агентства. Фактически речь идет о создании государственной управляющей компании, которой будет передана в управление значительная часть государственных финансов, в том числе средства ФНБ, и ряд иных финансовых ресурсов <2>. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем, и, на наш взгляд, требуется создание альтернативных механизмов повышения эффективности управления средствами суверенных фондов.

Исследование зарубежного опыта функционирования различных моделей управления средствами суверенных фондов, как государственного, так и негосударственного, говорит об отсутствии единой системы управления и показывает задействование различных субъектов управления. Так, государственное управление средствами суверенных фондов осуществляется: Норвежским государственным пенсионным фондом, которым владеет Минфин, а управляет Центральный банк страны; Кувейтским резервным фондом будущих поколений, который управляется инвестиционным агентством, принадлежащим правительству Кувейта, для осуществления инвестиций агентство проводит отбор и наем управляющих менеджеров; Национальным фондом Республики Казахстан, которым управляет Центральный банк Казахстана; Трастовым фондом наследственных сбережений Альберты (Канада) (департаментом инвестиционного менеджмента Минфина Альберты).

Негосударственное управление средствами суверенных фондов внедрено: в Сингапуре и Китае (были созданы специализированные корпорации - соответственно Темасек и Китайская инвестиционная корпорация); в ОАЭ (существует несколько суверенных фондов, управление которыми осуществляется специальными управляющими (негосударственными)); в штате Аляска (его Постоянный нефтяной фонд находится под управлением частной корпорации, которая нанимает менеджеров для осуществления инвестирования средств фонда) <1>.

Таким образом, учитывая стратегическое значение данных фондов для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, уполномоченным органам необходимо акцентировать внимание именно на совершенствовании правовых механизмов по управлению ими. Более того, вопросы оптимального формирования, качественного управления, а самое главное - эффективного использования средств суверенных фондов остаются и будут всегда оставаться наиболее актуальными для широкого обсуждения в нашем обществе.

Результаты управления денежными средствами суверенных фондов подлежат обязательному контролю со стороны уполномоченных органов. Помимо общих контрольных мероприятий, осуществляемых на всех стадиях бюджетного процесса, в отношении средств, образующих суверенных фонды, предусмотрен ряд дополнительных контрольных мероприятий субъектами как внутреннего, так и внешнего финансового контроля. Так, Правительство РФ должно предоставить отчет: а) об объемах и направлениях использования юридическими лицами кредитов, предоставленных российскими банками на реализацию приоритетных инфраструктурных проектов за счет выделенных на их докапитализацию средств ФНБ, с указанием юридических лиц, которым предоставлены кредиты; б) о направлении средств ФНБ, привлеченных государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", на кредитование организаций реального сектора экономики (включая наименования организаций, объемы и условия выдачи кредитов), а также об использовании данной государственной корпорацией средств ФНБ, не направленных по состоянию на отчетную дату на кредитование организаций реального сектора экономики (см. Федеральный закон "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году"). При проведении Счетной палатой РФ последующего контроля за исполнением федерального бюджета в Минфине России осуществляются проверка и анализ выполнения бюджетных полномочий, установленных ст. 165 и другими статьями БК в части управления средствами Резервного фонда и ФНБ (см. стандарт "СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета"). Данные мероприятия предусматривают: проверку и анализ формирования, управления и использования средств Резервного фонда и ФНБ, в частности оценку полноты и своевременности формирования в отчетном финансовом году Резервного фонда, ФНБ за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами фондов, а также использования средств фондов; проверку соблюдения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов РФ при формировании, управлении и использовании средств фондов; проверку и анализ изменения совокупного объема средств Резервного фонда и ФНБ; проверку и анализ запланированных и фактически поступивших доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ; проверку и анализ курсовой разницы по средствам Резервного фонда и ФНБ на счетах по учету средств фондов; анализ доходности размещения средств фондов на счетах в иностранной валюте и в валюте РФ.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие функции суверенных фондов РФ: аккумулирующую (заключается в формировании резервов, бюджетного запаса для государства); защитную (заключается в гарантировании выполнения всех задач и функций государства при наступлении негативных вызовов и угроз финансовой устойчивости Российской Федерации); сдерживающую (реализуется при высоких ценах на сырьевые ресурсы, сосредоточивает в себе сверхдоходы и сдерживает их поступление в оборот); стабилизационную (заключается в основном предназначении резервов - обеспечении сбалансированности федерального бюджета и финансирования его дефицита и обеспечении финансовой устойчивости государства для недопущения усугубления последствий кризисов); обеспечительно-стимулирующую (проявляется в случае направления финансовой поддержки различным субъектам для выполнения поставленных перед ними целей и задач, например для обеспечения достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", для финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов и др.); перспективно-перераспределительную (заключается в сохранении части национального богатства, имеющей исчерпаемый и невозобновляемый характер, для будущих поколений).

К признакам суверенных фондов можно отнести: 1) они принадлежат государству (суверенность) (образуются в составе федерального бюджета, являющегося частью казны РФ); 2) являются источником обеспечения финансовой устойчивости государства; 3) характеризуются: специфичностью правового регулирования (динамичность, параллельность, срочность); двойственностью цели расходования (покрытие дефицита бюджета - первоначальная цель; вторичные цели устанавливаются отдельным федеральным законом о бюджете либо иными нормативными правовыми актами); ограниченным сроком существования (что связано с исчерпанием источников, за счет которых происходит формирование данных фондов); специальными субъектами управления (Правительство РФ, Минфин России, Банк России); специальными условиями расходования (только при наличии рисков и угроз обеспечению сбалансированности бюджета); специфичными источниками формирования (формируются за счет нефтегазовых доходов); независимостью (параллельностью) управления фондами от управления "обычной" частью федерального бюджета; наличием промежуточной цели управления фондом (извлечение дохода при управлении, при условии обеспечения их сохранности).

Таким образом, суверенный фонд - часть средств федерального бюджета, образованная в целях обеспечения финансовой устойчивости государства, находящаяся в управлении специального(-ых) органа(-ов) и предназначенная для финансового обеспечения выполнения задач и функций государства при возникновении рисков и угроз сбалансированности бюджета.

Следует особо акцентировать внимание на том, что наиболее перспективной представляется трансформация основной цели использования суверенных фондов - от обеспечения финансовой устойчивости в условиях кризиса к достижению гарантии стабильности и процветания Российской Федерации.