В современных условиях экономической и политической "турбулентности" анализ и исследование проблем правового регулирования государственных заимствований как одного из институтов (источников) обеспечения финансовой устойчивости приобретают особую актуальность. "Весь мир живет в долг. Будущие поколения, еще не родившись, уже потенциальные должники. Подавляющее число стран испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономических преобразований и выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям" <1>. Действительно, любое государство вне зависимости от уровня его экономического развития, от того, в каком состоянии - кризиса или подъема - находится его экономика, постоянно ищет новые источники для покрытия своих расходов, так как собственные ресурсы не всегда достаточны для обеспечения финансирования всех его потребностей.

Государственные заимствования РФ - сложная экономико-правовая категория, являющаяся объектом многочисленных научных дискуссий и исследований. В юридической науке тема государственных заимствований затрагивается многими видными учеными в области не только финансового, но и международного, гражданского и иных отраслей права. Прежде всего важно отметить, что в правовой науке не прекращаются споры о том, к какой отрасли права следует относить регулирование государственных заимствований. Анализируемое правовое явление рассматривается как институт различных отраслей права, в том числе конституционного, финансового, административного, гражданского и международного <1>. Однако наиболее интенсивные прения возникают между представителями науки финансового и гражданского права. А.В. Богданова объясняет данное явление тем, что государство в процессе финансовой деятельности использует такой инструмент, как кредит, свойственный в большей степени гражданской сфере правоотношений <2>. М.Ф. Орлов заметил, что "кредит публичный, или государственный, и кредит частный кроме имени и цели имеют мало подобия" <3>. Кроме того, данная мысль прослеживается и в работах известных ученых в сфере финансового права конца XIX - начала XX в., в том числе С.И. Иловайского <4>, А.А. Исаева <5>, И.Т. Тарасова <6>, Л.В. Ходского <7>. В советском праве превалирующей также была мысль о том, что приоритетное регулирование отношений государственного кредита и государственных заимствований находится в плоскости финансового права <8>. Так, С.Д. Цыпкин писал, что "отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и существенно отличаются от отношений, возникающих при договоре займа в гражданско-правовом смысле" <9>. В рамках нашего исследования представляется рациональным и не требующим научного оспаривания рассмотрение государственных заимствований и связанных с ним категорий как финансово-правовых <10>.

Правовая сущность явления государственных заимствований находит свое выражение как в законодательных положениях (например, БК), так и в юридической доктрине, где они рассматриваются прежде всего как категория финансово-правового регулирования, институт финансового права.

Следует отметить, что изначально, в период зарождения института кредитования, существовали различные (вплоть до диаметрально противоположных) позиции относительно необходимости и целесообразности государственных заимствований. Так, мнения об их неприемлемости даже в самых крайних случаях придерживался Д. Риккардо, а Л. Штейн утверждал их необходимость как элемента каждого высокоразвитого государственного хозяйства. Проблемы, связанные с понятием, сущностью, ролью и значением государственного кредита, неоднократно становились предметом исследований многих ученых дореволюционного периода (М. Алексеенко <1>, М.И. Боголепов <2>, Н. Брежский <3>, И. Горлов <4>, А. Исаев <5>, П.П. Мигулин <6>, М.Х. Озеров <7>, М. Слуцкий <8>, В.Н. Твердохлебов <9>, Л.В. Ходский <10>, И.И. Янжул) <11> и современных авторов <12>.

Выделяют две основные точки зрения по поводу влияния государственного долга на экономический рост, которые сформировались в научной среде за последние 30 лет: 1) государственный долг играет важную роль в ускорении темпов экономического роста, например путем аккумулирования фондов денежных средств с целью инвестирования в инфраструктуру и в человеческий капитал. Осуществляя заимствования, государство может поддержать финансовую систему страны через предоставление дополнительных средств с целью увеличения объемов кредитования либо самостоятельно осуществлять эти операции и даже может помочь выжить финансовой системе в кризисный период; 2) излишний объем государственного долга может привести к негативному влиянию на процесс формирования капитала в стране вследствие увеличения долгосрочных процентных ставок, ускорению темпов инфляции, а также к возникновению "эффекта вытеснения" частных инвестиций, что, в свою очередь, замедлит темпы роста производительности. Высокая долговая нагрузка может также оказать отрицательное воздействие на фискальную устойчивость в стране и значительно сократить темпы развития экономики и роста национального благосостояния <1>.

Так, к негативным характеристикам государственных заимствований можно отнести то, что: 1) они отвлекают сбережения от частных инвестиций и таким образом тормозят долгосрочный рост; привлекая большое количество средств из экономики, государство тем самым ограничивает возможности для инвестирования у хозяйствующих субъектов; 2) одно из самых негативных последствий долгового финансирования - невосполнимая потеря налогов, расходуемых на обслуживание долга. Когда налоги уходят за границу в виде процентов - налицо прямой вычет из национального богатства <1>; 3) при наличии большого государственного долга возникает необходимость его обслуживания, уплаты по нему процентов, что чрезмерно отвлекает государственные ресурсы от финансирования задач и функций государства; 4) в условиях преобладания среди государственных заимствований внешних займов возможно попадание государства в чрезмерную зависимость от состояния мировой экономической конъюнктуры и возникновение рисков (угроз) потери (полной или частичной) государством своего финансового суверенитета.

При этом следует заметить, что на современном этапе развития публичной финансовой деятельности государственные заимствования рассматриваются в большей степени как необходимый, но в целом позитивный элемент. В частности, актуальной представляется позиция Е.В. Покачаловой, отметившей, что "механизм использования государством публичного кредита и долговых обязательств, наряду с такими финансовыми рычагами, как цены, налоги, денежная эмиссия, не является свидетельством деструктивного развития экономики страны, а, наоборот, выступает как неотъемлемый атрибут развитой, эффективной хозяйствующей экономики и высокого уровня жизни граждан" <1>. Однако и в данном случае стоит сделать оговорку, что "кредитом же государство должно пользоваться осторожно: если оно будет кредитоваться постоянно для покрытия текущих расходов, то оно может потерять кредит или дойти до того, что все доходы пойдут на плату процентов по займам. Следовательно, чтобы избегнуть такого результата, государство должно составить правильный план расходов, рассортировать свои потребности по степени необходимости их" <2>.

Государственные заимствования (как внутренние, так и внешние) в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости государства обусловлены экономико-политическим уровнем его развития и выступают важнейшим источником привлечения дополнительных доходов бюджета в условиях возможных рисков и угроз. Еще в 1910 г. М.И. Боголепов отметил, что в истории развития "государств всех времен и народов слишком часто встречались такие моменты, когда единственным выходом из затруднительного положения оказывалось обращение к кредиту в той или иной форме" <1>. По справедливому мнению молодого ученого Е.В. Солововой, привлечение и эффективное управление заемными средствами сказываются на благополучии всего государства, его финансовой устойчивости и должно свидетельствовать о необходимости оптимизации как долговой политики страны <2>, так и законодательства в данной сфере <3>. Основными причинами обращения государства к заимствованиям, как отмечает М.И. Боголепов, являются войны, стихийные бедствия, государственное предпринимательство, рост иностранных капиталов, социальная политика государства <4>. Как видим, ряд из перечисленных оснований носит чрезвычайный характер и является риском для устойчивого финансирования необходимых обязательств государства, требующего немедленного изыскания дополнительных доходов, осуществляемых предположительно в форме государственных заимствований. Следует отметить тонкую корреляцию между государственными заимствованиями и иными источниками обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Так, например, в связи с сохраняющейся зависимостью федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры и достаточно высоким уровнем рисков для формирования бюджетов всей бюджетной системы РФ требуется более жесткое ограничение объема государственных заимствований. Как отмечено в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов, в целом политика государственных заимствований будет исходить из необходимости поддержания на приемлемом уровне объема государственного долга Российской Федерации. Такой подход обеспечит устойчивость федерального бюджета, поскольку позволит в случае внешних шоков несколько увеличить в целях покрытия дефицита федерального бюджета объем государственного долга Российской Федерации (в основном за счет внешних заимствований) при сохранении контролируемых уровня долговой нагрузки и структуры обязательств. В результате этого основным итогом осуществления долговой политики является поддержание устойчивости бюджета и при неблагоприятном изменении внешнеэкономической конъюнктуры обеспечение сохранности средств Резервного фонда и ФНБ. В то же время бюджетным законодательством предусматривается возможность использования средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации на условиях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период (ст. 96.9 БК). Помимо этого, в условиях финансовой устойчивости государства доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период общего объема доходов (без учета дополнительных нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ), могут направляться Минфином России без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации (ст. 232 БК).

Основное преимущество государственных заимствований, отличающее их от иных источников финансовой устойчивости, задействованных в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, для которых "нельзя точно предсказать ни время их наступления, ни продолжительность существования, ни размеры расходов, которые они причинят государству" <1> (например, в отличие от приватизации, повышения налогов и т.д.), заключается в возможности их привлечения в максимально короткие сроки и в достаточно большом объеме <2>. В то же время особенностью государственных заимствований, также отличающей их от иных источников обеспечения финансовой устойчивости, выступает необходимость их возврата. Так, доходы бюджета, золотовалютные резервы и т.д. являются собственностью Российской Федерации и расходуются государством в удобное для него время и не подлежат возврату субъекту(-ам), предоставившему(-им) их (при наличии таковых). Что касается заимствований, то они подлежат возврату по истечении срока, предусмотренного договором, характеризуются обязательной принадлежностью к какому-либо субъекту, который обладает правом требования суммы заимствования в случае ее невозврата, и обеспечиваются всем принадлежащим Российской Федерации имуществом, в том числе и иными источниками, обеспечивающими финансовую устойчивость Российской Федерации, в первую очередь средствами бюджета, а также золотовалютными резервами.

В границах нашего исследования государственные заимствования рассматриваются в большей степени как источник обеспечения финансовой устойчивости в рамках привлечения дополнительных доходов для финансирования чрезвычайных расходных обязательств при покрытии дефицита бюджета в целях обеспечения сбалансированности бюджета. При этом мы не умаляем роли и значения государственных заимствований в качестве источника финансирования запланированных расходов бюджета (например, для погашения уже существующих долговых обязательств).

Как уже было отмечено ранее, нарушение сбалансированности бюджета посредством образования дефицита бюджета существенно снижает возможность равномерного и прогрессивного развития экономики, ее рост, замедляет внедрение важных для государства инфраструктурных объектов, препятствует эффективной и быстрой реализации приоритетных национальных проектов и нарушает ключевой для финансовой устойчивости принцип бюджетной системы РФ - принцип сбалансированности бюджета. Именно поэтому каждое государство, в том числе и Российская Федерация, постоянно изыскивает новые источники финансирования дефицита бюджета. Для обеспечения финансовой устойчивости и покрытия бюджетного дефицита государство может использовать различные финансовые инструменты, такие как налоги, необеспеченная эмиссия, использование собственных активов (денежные средства, материальные запасы, движимое и недвижимое имущество), задействование финансовых резервов, а также и государственные заимствования.

Государственные заимствования являются наиболее удобным (оперативным) способом формирования дополнительных финансовых ресурсов государства в период различных вызовов (кризисов, рисков, угроз) в целях обеспечения финансовой устойчивости без значительных затрат в текущем периоде. Как верно указывает В.А. Лебедев, "принципом государственного хозяйства должно служить правило - доходы должны быть приноровлены к расходам, потому что известные необходимые потребности непременно должны быть удовлетворены и для этого должны быть найдены средства. Так что свыше ему необходимого государство не должно брать из общей суммы народного дохода. Если для удовлетворения этих потребностей не будет достаточно средств, то государство может обратиться к кредиту и на будущие поколения разложить расходы текущей эпохи" <1>. Еще К. Маркс, раскрывая сущность кредита, отмечал их обременительный характер для будущих поколений: "...государственный кредит - это взятые наперед налоги" <2>. Использование государственных заимствований как источника обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации позволяет: во-первых, резко не увеличивать фискальную нагрузку на граждан; во-вторых, получить единовременно денежные средства для крупных инвестиционных, модернизационных, а также социальных проектов, заложенных в расходные обязательства бюджета, исполнение которых может быть невозможно в силу дефицита данного бюджета. Помимо указанного, государственные заимствования, осуществляемые в разумных масштабах и рационально управляемые, являются гарантией возможности обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

Безусловно, предназначение государственных заимствований состоит не только в том, чтобы обеспечивать сбалансированность бюджета. Государственные заимствования являются также важным инструментом управления рыночными процессами, в том числе они влияют на поддержание конкуренции в стране, темпы инфляции, уровень ВВП, параметры долговой нагрузки. Данные утверждения подтверждаются исследованиями как специалистов в области права <1>, так и экономистов <2>.

Говоря о понятии и сущности государственных заимствований, прежде всего важно указать, что данное явление необходимо рассматривать с двух сторон. С одной стороны, государственные заимствования - это законодательно установленное понятие, его характеристики и условия образования - важные правовые категории. Соответственно, без рассмотрения правовой сущности государственных заимствований их анализ не представляется возможным. С другой стороны, государственные заимствования имеют экономические предпосылки образования и использования, а также финансовое, материальное содержание, и его взаимосвязь с экономической наукой также очевидна и неоспорима. Таким образом, государственные заимствования характеризуются как экономико-правовое явление, для полноценного исследования которого важно проведение анализа его понимания и сущности как в аспекте законодательства, так и с позиции юридической и экономической науки.

Двойственная (экономико-правовая) природа государственных заимствований подтверждается и не оспаривается существующими доктринальными разработками. Так, говоря о публичном долге, Е.В. Покачалова утверждает, что это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании публичного (государственного и муниципального) кредита, представляющая юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования <1>. Кроме того, данный автор указывает на различную интерпретацию публичного долга у экономистов и юристов, говоря, что экономисты делают основной акцент на материальном содержании этой категории, а для юристов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений <2>. А.В. Богданова в своих исследованиях также уделяет первостепенное внимание экономико-юридической сущности государственных заимствований. В частности, она отмечает, что этот подход обусловлен тем, что экономическая природа отношений всегда накладывает определенный отпечаток на складывающиеся правоотношения, поскольку право, по сути, опосредует происходящие в обществе процессы <3>.

Основываясь на вышеизложенных позициях понимания государственных заимствований как симбиоза экономико-правовых свойств, остановимся на основных сущностных характеристиках как с правовой, так и с экономической точек зрения. Прежде всего исследование государственных заимствований проводится через призму понятий государственного долга, государственного кредита и выпуска государственных ценных бумаг. Так, проанализировав понятия государственного долга, государственных заимствований, государственного кредита, Д.Р. Тутаева приходит к выводу, что "данные категории вытекают одна из другой. В частности, кредит и заимствования ведут к образованию долговых обязательств, которые, в свою очередь, формируясь с учетом процентов и срока займа, образуют общий объем государственного долга страны" <1>. Данное утверждение еще раз подтверждает невозможность рассмотрения указанных понятий в отрыве друг от друга.

Вопрос изучения понятий "государственный долг", "государственные заимствования", "государственный кредит" как экономических явлений всегда был интересен ученым. В экономической литературе приводится огромное количество определений исследуемых категорий, анализируются их признаки и функции. Так, например, В.Г. Попова считает, что "государственный долг - это сумма задолженностей по выпущенным и непогашенным долговым обязательствам государства, включая начисленные по ним проценты" <1>. К.Р. Макконнелл и С.Л. Брю приводят следующее определение государственного долга: "это общая сумма всех дефицитов и положительных сальдо федерального бюджета, накопленная за всю историю страны" <2>. По мнению А.А. Кумыкова, государственный долг по своему содержанию "как экономическая категория представляет собой задолженность государственных органов, направленная на разрешение противоречий между общими экономическими и социальными потребностями страны и бюджетными возможностями на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств" <3>. Д.Р. Тутаева характеризует государственный долг как весьма многоплановую и широкую категорию и отмечает, что при рассмотрении ее с финансово-экономической, политической и социальной сторон полного и исчерпывающего определения дать невозможно <4>. Таким образом, ученые-экономисты прежде всего указывают на материальное содержание, финансовую сущность государственных заимствований, что абсолютно не противоречит правовому наполнению этого понятия.

Говоря о государственных займах как о правовом явлении, следует констатировать наличие законодательной фиксации понятийного ряда в данной области правового регулирования, признаки и механизм их реализации. Так, БК в ст. 103 определяет государственные заимствования РФ как "государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации". Согласно данному определению государственные заимствования могут осуществляться в двух формах - в форме выпуска государственных ценных бумаг и в форме кредитов, привлекаемых из различных источников. Кроме этого, в соответствии с БК, ежегодно утверждаются программы государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации. Они являются приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период (ст. ст. 108 - 110.1 БК). Учет и регистрация долговых обязательств, возникающих в связи с осуществлением государственных заимствований, проводятся в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга, ведение которых возложено на Минфин России (ст. ст. 120, 121 БК). Резюмируя вышесказанное, схематично можно представить следующую систему соотношения понятий "государственный долг", "государственные заимствования" и "государственный кредит":

┌───────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Государственный долг - это долговые обязательства в результате: │

└───────────────────────────────────────────────────────────────────┘

┌────────────────────────────────┐ ┌───────────────┐┌──────────────┐

│ государственных заимствований -│ │государственных││ долговых │

│ государственных займов, │ │ гарантий ││обязательств │

│ осуществляемых путем: │ │ ││третьих лиц, │

└────────────────────────────────┘ │ ││возникших до │

┌────────┐┌───────────┐┌─────────┐ │ ││введения в │

│выпуска ││бюджетных ││кредитов │ │ ││действие БК │

│государ-││кредитов ││от орга- │ │ ││ │

│ственных││(из бюд- ││низаций, │ │ ││ │

│ценных ││жетов дру- ││иностран-│ │ ││ │

│бумаг ││гих уровней││ных госу-│ │ ││ │

└────────┘│бюджетной ││дарств, │ │ ││ │

│системы ││междуна- │ │ ││ │

│ РФ) ││родных │ │ ││ │

└───────────┘│финансо- │ │ ││ │

│вых орга-│ │ ││ │

│низаций, │ │ ││ │

│иных │ │ ││ │

│субъектов│ │ ││ │

└─────────┘ └───────────────┘└──────────────┘

Таким образом, государственные заимствования Российской Федерации могут быть осуществлены либо в форме выпуска государственных ценных бумаг, либо в форме бюджетных кредитов, привлекаемых из бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований, либо в форме кредитов от организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов.

Как показывает практика, подавляющую долю государственных заимствований Российской Федерации составляют государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг. По справедливому замечанию Э.Х. Махмутовой, рынок государственных долговых ценных бумаг является исключительно важным элементом экономической структуры страны с рыночной экономикой <1>. Исходя из положений действующего законодательства РФ государственные и муниципальные ценные бумаги в России могут быть эмитированы только в виде облигаций <2>. Отношения, связанные с процедурой эмиссии государственных ценных бумаг, в силу прямого указания законодателя в ч. 3 ст. 114 БК регулируются положениями Федерального закона от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" <3>. Анализ положений данного акта позволяет выделить этапы возникновения обязательств Российской Федерации по государственным ценным бумагам. Так, необходимо осуществить совокупность следующих действий: 1) утверждение высшим исполнительным органом государственной власти генеральных условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг в форме нормативного правового акта; 2) принятие эмитентом в виде нормативного правового акта документа, содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг; 3) государственная регистрация условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг; 4) принятие эмитентом решения о выпуске государственных ценных бумаг. При этом возникновение обязательств по государственным ценным бумагам ограничено такими установленными БК параметрами, как верхний предел государственного долга Российской Федерации, предельный объем государственных заимствований Российской Федерации, предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, условия программы государственных заимствований Российской Федерации. Следует отметить, что данные параметры не являются постоянными и подлежат ежегодной корректировке (изменению) федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и период <4>.

Говоря о бюджетных кредитах, привлекаемых из бюджетов субъектов РФ и (или) муниципальных образований, следует заметить, что данная форма заимствования, несмотря на то что она предусмотрена бюджетным законодательством РФ, не применяется на практике. Это обусловлено особенностями бюджетной системы РФ, в которой направление бюджетных средств, осуществляемых в рамках межбюджетных отношений, в современных реалиях происходит фактически сверху вниз в связи с централизацией основных доходов в составе федерального бюджета и недостаточностью собственных доходных источников бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Заимствования в форме кредитов от организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций <1> и иных субъектов, как правило, образуют внешний долг Российской Федерации и могут формироваться за счет кредитов с формированием задолженности перед официальными двусторонними кредиторами - нечленами Парижского клуба (на 25 февраля 2016 г. задолженность перед данной группой кредиторов составляет в эквиваленте 739,1 млн. евро); перед официальными двусторонними кредиторами - бывшими странами СЭВ (в эквиваленте 383,8 млн. евро); перед официальными многосторонними кредиторами (в эквиваленте 883,7 млн. евро) <2>.

В целях лучшего понимания структуры государственных заимствований целесообразным представляется провести их классификацию. По справедливому мнению Д.С. Зуева, к государственным заимствованиям различными исследователями-экономистами применяется классификация по ряду признаков, к которым относятся валюта и место нахождения кредитора, организационно-правовой статус кредитора, способ обращения и размещения займов, срок заимствований, государственный уровень эмитента долга, форма выплаты дохода, способ определения дохода, вид оформления, направления использования заимствований, характер расходов, форма и степень обеспечения долговых обязательств, обязательность выполнения, способ погашения и обслуживания, держатели государственных ценных бумаг <1>. В нашем случае можно провести классификацию по следующим критериям систематизации: 1) в зависимости от валюты долга (в соответствии с БК): внутренние, по которым возникают долговые обязательства в валюте РФ; внешние, по которым возникают долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте; 2) в зависимости от срочности погашения (в соответствии с БК РФ): краткосрочные (менее одного года); среднесрочные (от одного года до шести лет); долгосрочные (от шести до 30 лет включительно); 3) в зависимости от заемщика и уровня бюджетной системы: федеральные (заемщик - Российская Федерация); региональные (заемщик - субъект РФ); муниципальные (заемщик - муниципальное образование РФ); 4) в зависимости от кредиторов в отношении государственных ценных бумаг: реализуемые только среди физических лиц; реализуемые только среди юридических лиц; универсальные, т.е. размещающиеся как среди физических, так и среди юридических лиц; специальные, предназначенные к размещению в государственных органах, учреждениях, фондах; 5) по способу обращения на рынке (прежде всего в отношении государственных ценных бумаг): рыночные (их финансовые инструменты свободно продаются и покупаются); нерыночные (не могут свободно менять владельцев и не подлежат обращению на рынке ценных бумаг, выпускаются государством под строго определенный круг инвесторов); 6) по методам размещения: добровольные; принудительные (редкие случаи, когда государственные заимствования размещаются согласно постановлению правительства и предусматривают ответственность за уклонение).

Выше перечислены основные виды государственных заимствований, однако данный перечень не является исчерпывающим и может быть расширен в зависимости от развития законодательства и глубины научных исследований в данной сфере.

Возвращаясь к вопросам управления государственными заимствованиями, отметим, что именно управление представляет собой одну из ключевых проблем при привлечении государством заемных ресурсов для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Правоотношения в сфере государственного долга, привлечения государственных заимствований сталкиваются с проблемой необходимости управления ими, установления определенных правил и условий реализации. Так, например, М.М. Прошунин определяет управление государственным долгом как "финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга" <1>. "Управление государственным долгом - это совокупность мероприятий, реализуемых государственными структурами, по выполнению обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, принятых на себя РФ или субъектом РФ" <2>, - резюмируют Ю.С. Долганова и С.Ю. Уксусова. В настоящее время уполномоченные органы обладают значительным количеством методов управления государственным долгом, а также государственными заимствованиями. К основным методам относятся: рефинансирование; новация; унификация; конверсия; консолидация; отсрочка погашения займов; аннулирование; реструктуризация; списание долга путем сокращения суммы основного долга; секьюритизация (обмен долгов на облигации); обмен облигаций по регрессивному соотношению; досрочное погашение <3>.

В целях повышения эффективности использования государственных заимствований для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации некоторыми учеными предлагается не только оценивать необходимость и эффективность государственных заимствований, но и возможные риски их реализации, а также обеспечить контроль за расходованием выделяемых средств <1>. На обязательность осуществления надлежащего контроля за действующим механизмом государственных заимствований, "оценивая возникающие финансовые риски и потенциальный экономический результат", обращают свое внимание также О.Н. Осипова и К.Е. Клюшкин <2>. Кроме того, вопросы оценки эффективности использования государственных заимствований и их контроля анализируются в работах А.В. Богдановой <3>, Ю.А. Крохиной <4>, А.Н. Саунина <5> и других ученых. Актуальность и обязательность контрольных мероприятий в отношении государственных заимствований находят свое подтверждение и в официальных актах. Так, например, стандарт "СГА 203. Последующий контроль за исполнением федерального бюджета", регламентирующий порядок проведения последующего контроля за исполнением федерального бюджета, предусматривает, что при осуществлении последующего контроля за исполнением федерального бюджета необходимо провести проверку и анализ состояния государственного долга Российской Федерации и долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией. Более того, в данном стандарте предусмотрены объем и глубина контрольных мероприятий. Так, например, проверка должна предусматривать: проверку и анализ объема и структуры государственного долга Российской Федерации за отчетный финансовый год, сопоставление достигнутых показателей объема государственного внутреннего и внешнего долга с установленными законом о федеральном бюджете предельными значениями государственного внутреннего и внешнего долга; проверку обоснованности показателей объема и структуры государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января отчетного финансового года и на 1 января года, следующего за отчетным финансовым годом; проверку и анализ исполнения программ государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ и в иностранной валюте; проверку и анализ изменения объема и структуры долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, динамики объемов просроченной задолженности, приведение перечней иностранных государств, осуществивших в отчетном финансовом году погашение задолженности перед Российской Федерацией, а также имеющих по состоянию на конец отчетного финансового года задолженность перед Российской Федерацией (см. стандарт "СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета").

Можно отметить, что грамотное, рациональное и ответственное привлечение заемных средств РФ и их использование - основная задача государства как в период стабилизации и подъема экономики, так и в условиях финансовой неустойчивости. В соответствии с общими постулатами экономической теории важнейшее условие для достижения качественного роста экономики любого государства - принятие публичными органами власти стратегических и тактических решений на основании взвешенной и хорошо продуманной финансовой (в том числе долговой) политики. Проведение единой, последовательной, рациональной долговой политики и построение эффективной системы управления государственными заимствованиями способствуют правильному распределению финансовых ресурсов страны. Как отмечает А.П. Вавилов, "жить исключительно за счет заемных средств невозможно, однако суверенные заимствования играют исключительно важную роль в обеспечении экономического роста, что ставит задачу построения оптимальной системы управления госдолгом в разряд первоначальных" <1>. До 2013 г. включительно ежегодно Президент РФ направлял бюджетные послания Федеральному Собранию РФ, которые помимо прочего также содержали основные стратегические направления финансово-правовой политики в сфере привлечения государственных заимствований. На сегодняшний день положения долговой политики России отражаются в основных направлениях бюджетной политики на текущий год и на плановый период в два года. Наличие в Основных направлениях отдельного пункта, посвященного управлению государственным долгом, в том числе государственными заимствованиями, свидетельствует о значимости и важности данного экономико-правового института для страны. Так, например, в Основных направлениях на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов указывается такая цель в сфере бюджетной политики, как "повышение эффективности управления государственным долгом", включающая в себя в том числе следующие основные задачи: поддержание умеренной долговой нагрузки; снижение расходов на обслуживание государственного долга; развитие внутреннего рынка капитала; поддержание высокой ликвидности рынка облигаций федерального займа; переход к активным операциям по управлению государственным долгом для целенаправленного воздействия на его объем и структуру; дальнейшие инфраструктурные изменения в целях создания наиболее комфортных условий для инвесторов; обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения государственных облигаций; повышение прозрачности государственной заемной политики (см. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов).

Таким образом, для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации посредством государственных заимствований необходимы скоординированная, грамотная, структурированная, единая и эффективная (результативная и продуктивная) долговая политика государства и качественный механизм ее реализации <1>.

Говоря о роли и значении государственных заимствований в системе источников обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, отметим, что наиболее ярко они проявляются в функциях. Анализ исследований, посвященных государственным заимствованиям и связанным с ними категориям <1>, позволяет выделить следующие их функции: 1) обеспечительная (стабилизирующая), проявляющаяся в обеспечении сбалансированности бюджета посредством покрытия дефицита бюджета и, соответственно, служащая средством обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Основываясь на анализе бюджетного законодательства РФ, можно с уверенностью констатировать, что данная функция является основной; 2) распределительная, заключающаяся в перераспределении материальных ресурсов в соответствии с потребностями экономической и социальной сфер жизни общества. Как указывает А.К. Саркисов, при помощи кредита происходит перераспределение денежных средств, это позволяет использовать временно свободные денежные средства, а также дает возможность сократить издержки денежного обращения <2>. Распределительную функцию государственного долга выделяют также Э.Х. Махмутова <3>, М.В. Карасева <4> и другие исследователи; 3) регулирующая (развивающая), позволяющая воздействовать на сложившуюся экономическую ситуацию, в том числе воздействовать на состояние денежного обращения, регулировать рынок капитала, влиять на развитие производственных мощностей, инвестирование, занятость населения и др.; 4) заместительная, представляющая собой взаимозамещение обязательных платежей в бюджет. С помощью использования государственных заимствований государство имеет возможность перераспределить налоговое бремя более равномерно во времени и не увеличивать налоговые платежи в случае роста государственных расходов при наступлении кризисных ситуаций. Как отмечает Е.В. Покачалова, положение о тесной взаимозависимости государственного долга и налоговой системы - общепринятое для финансового права и экономики <5>. Автор указывает, что государственный долг даже на заре возникновения государств выполнял макроэкономическую функцию, ему была отведена роль альтернативы увеличению налогового бремени для живущих поколений <6>; 5) контрольная, а именно обеспечение полного и своевременного погашения долговых обязательств государства, а также эффективного и целевого использования средств, привлеченных через систему государственных заимствований; 6) глобализирующая, проявляющаяся при внешних государственных заимствованиях посредством возникновения международных валютно-финансовых отношений <7>.

Определяя роль и значение государственных заимствований для обеспечения финансовой устойчивости, отметим справедливость мнения Ю.Я. Вавилова, указывающего, что значение государственного кредита состоит в том, что он помогает мобилизации временно свободных денежных средств в руках государства. Государственный кредит позволяет покрывать дефицит бюджета. Государственный кредит направлен на укрепление финансового положения государства, а также на обеспечение равновесия между расходами и доходами государственного бюджета. Государственный кредит выступает источником ускорения социально-экономического развития государства <1>. О необходимости рассмотрения государственного кредита "не только с позиции направления полученных средств на покрытие бюджетного дефицита, а также регулирования денежного обращения, но и с позиций направления средств на целевые инвестиционные проекты" утверждает также Е.А. Ласковец <2>. Как указывает И.В. Макаренко, эффективность использования привлеченных государственных заимствований будет существенно повышаться при "их направлении не только на финансирование дефицита федерального бюджета, а также погашение долговых обязательств, но и дополнительно на непосредственное финансирование модернизации российской экономики для повышения ее конкурентоспособности, реализации крупномасштабных, в том числе социально значимых, проектов, развитие инфраструктуры, поддержку науки. В этом случае наращивание объема государственного долга будет сопровождаться повышением темпов экономического роста, а российский рынок государственных ценных бумаг - в большей степени отвечать интересам не только денежно-кредитной и бюджетной политики, но и российской экономики в целом, нуждающейся в долгосрочных финансовых ресурсах <3>. При этом основной принцип использования заемных ресурсов, который обоснован в экономической теории, заключается в необходимости их производительного применения в качестве капитала, является "золотым правилом" финансов <4>. В.А. Дмитриев отмечает, что, если полученные средства не направляются на расширение действующего производства или на создание новых предприятий, способных выпускать конкурентоспособную продукцию, следствием таких заимствований становятся трудности в погашении внешней задолженности и возникновение условий для долговых кризисов <5>.

Таким образом, в период устойчивого финансового положения государства, при сбалансированном бюджете привлеченные в результате государственных заимствований средства должны направляться главным образом на экономические и социальные проекты, способные улучшить развитие государства, способствующие поступательному и интенсивному росту его экономики, улучшающие уровень жизни населения и обеспечивающие их потребности.

Повторимся, что в рамках данного исследования особый интерес приобретают роль и значение государственных заимствований в условиях дестабилизации экономики и финансовой неустойчивости. Участившиеся экономические кризисы, периоды спада мирового хозяйства, дисбаланс на финансовых рынках приводят к тому, что даже в государствах с сильной экономикой и устойчивым положением на мировой арене возникают проблемы с финансовым обеспечением тех или иных экономических проектов или потребностей общества. Безусловно, как уже было сказано, в таких случаях государство более активно прибегает к помощи государственных заимствований как наиболее быстрого и, самое главное, наименее опасного для экономики (по сравнению с налогами, необеспеченной эмиссией) инструмента покрытия дефицита бюджета и обеспечения исполнения тех или иных обязательств государства.

Финансовые отношения по формированию и обслуживанию государственного долга, как правильно отмечает С.В. Гуц, оказывают влияние на: состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества и многие другие элементы социально-экономической жизни общества <1>. В условиях экономических, политических потрясений государство меняет приоритеты направления финансовых ресурсов, а следовательно, и сферу их влияния. Средства, полученные в результате привлечения государственных заимствований (как заемные кредитные ресурсы, так и полученные от размещения государственных ценных бумаг), прежде всего направляются на реализацию жизненно важных для государства проектов, покрытие расходов на социальные нужды. Соответственно, в условиях дестабилизации экономики государство заемными ресурсами прежде всего обеспечивает свои первостепенные функции и задачи, зафиксированные в федеральном законе о федеральном бюджете.

Резюмируя вопрос о значении государственных заимствований как источника обеспечения финансовой устойчивости, необходимо указать на их дуалистическую роль в общем механизме ее обеспечения: они могут оказывать как положительное, так и отрицательное влияние. Признавая позитивные свойства государственных заимствований в механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, следует учитывать и некоторые негативные их свойства, как правило, связанные с процессом управления заимствованиями, а не с самим явлением. В.В. Чечин также утверждает, что "резкий рост госдолга развитых стран сделал долговую проблему самой опасной для стабильности мировой финансово-экономической системы" <1>. Получается, что в условиях дисбаланса в экономике как отдельной страны, так и всего мира органы власти, привлекающие большое количество государственных заимствований, могут утратить финансовую самостоятельность в выполнении государством своих функций. При привлечении внешних заимствований государство становится уязвимым в вопросе сохранения своей финансовой независимости (и суверенности в целом) от других государств-заимодавцев. В этой связи необходимо осуществлять сбалансированное управление. С.В. Гуц пишет, что рост государственного долга есть неотъемлемая часть борьбы с любым финансовым кризисом. В условиях снижения платежеспособного спроса и покупательной способности граждан бездействие государства может привести к значительному упадку экономики страны. Активные же государственные действия позволяют преодолеть кризисные явления и избежать состояния экономической депрессии, по сравнению с которой рост государственного долга - относительно малая цена <2>. Однако преодоление экономического кризиса за счет финансовых вливаний со стороны государства не всегда хороший способ борьбы за стабилизацию экономики, так как при увеличении государственных заимствований соответственно увеличиваются и затраты на их обслуживание. Данный процесс длителен во времени, и для стабилизации экономики страны после затяжного кризиса и значительных заимствований может потребоваться много времени. Таким образом, для обеспечения финансовой устойчивости в государстве в условиях кризиса важно проводить ответственную и профессиональную политику государства в области управления государственными заимствованиями.

Как уже было сказано, в современном мире функционирование и развитие государства невозможны без привлечения заемных средств. При обеспечении правового режима финансовой устойчивости государственные заимствования необходимы для увеличения финансовых ресурсов, направляемых государством на модернизацию производств, инвестирование в новые социальные и экономические проекты, инновационное развитие и иные сферы государственной и общественной жизни, нуждающиеся в приоритетном материальном обеспечении и дополнительном финансировании. В условиях же различных рисков и угроз, при острой нехватке бюджетных доходов государственные заимствования играют роль "подушки безопасности" для обеспечения финансовой устойчивости государства и социальной жизни на приемлемом уровне, недопущения обострения кризисных ситуаций в стране. Именно поэтому роль и значение государственных заимствований для государства могут варьироваться в зависимости от текущего состояния его экономики и социальной стабильности общества.