Весьма интересен результат перехода от правового института лицензирования к такому институту, как саморегулирование, где эффективно сочетается частично переданное государственное регулирование экономики и саморегулирование субъектов предпринимательской деятельности (например, в строительной отрасли), который позволит выявить эффективность и необходимость такого перехода в конкретной отрасли.

Строительная отрасль в РФ с 2010 года переведена с системы лицензирования на саморегулирование.

Дмитрий Медведев заявил, что саморегулируемые организации должны своей работой доказать, что они могут выполнять свои функции не хуже, чем само государство <61>.

--------------------------------

<61> Медведев Д.А. Выступление на заседании совещания // http://dom-s.org (режим доступа: свободный).

"Лицензирование - это хорошая "кормушка". Стоимость лицензии составляет 1,3 тыс. руб. Эти деньги идут в государственную казну. А по неофициальным данным, в год на лицензирование в Москву уходит от 2 до 4 млрд. руб.", - заявил "Домострою" заместитель гендиректора Союза строителей Свердловской области Анатолий Васильев. По мнению представителя свердловских строителей, переход к СРО необходим. В результате отказа от лицензирования с рынка уйдут "фирмы-однодневки" <62>.

--------------------------------

<62> Васильев А. Строительство - лицензирование + СРО = катастрофа? // http://dom-s.org (режим доступа: свободный).

Исходя из практики применения в настоящее время указанной законодательной базы строительной отрасли, целесообразно подвергнуть критике данное предположение, так как "фирмы-однодневки" на период данного исследования как негативный факт реальности не только не исчез, но и трансформировался.

"Путь от лицензирования к саморегулированию был непростым, у идеи саморегулирования были противники, - отметил Президент Национального объединения строителей. - Сегодня Минэкономразвития России и Федеральная антимонопольная служба поднимают вопрос о сокращении перечня видов особо опасных работ. Мы считаем, что это совершенно неприемлемо", - сказал Е. Басин. Он отметил, что сокращение данного перечня негативно скажется на безопасности проведения строительно-монтажных работ" <63>.

--------------------------------

<63> Басин Е. Выступление-доклад Президента НОСТРОЙ: Материалы III-го Всероссийского съезда СРО в строительстве. 2010. 4 октября.

Необходимость такого перехода назрела в связи с тем, что у лицензирования технические, управленческие и экономические издержки превысили издержки на саморегулирование.

Отмена лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности (аудит, строительство и др.) не означает прекращения или ослабления государственного контроля над субъектами предпринимательской деятельности, а предполагает появление новой формы косвенного контроля посредством использования института саморегулируемых организаций. Осуществление саморегулируемой организацией функции публичного контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью членов организации в части соблюдения ими требований стандартов и правил состоит в документальном установлении соответствия продукции, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров, установленным как государством, так и самой саморегулируемой организацией <64>.

--------------------------------

<64> Баймуратова З.М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 20.

По нашему мнению, за последние годы в связи с нарастающими проблемами в строительной отрасли (технологические проблемы строительства, обманутые дольщики, "фирмы-однодневки") назрела необходимость реформы изменения правового регулирования в строительстве.

В период лицензирования в строительной области имелась проблема реального осуществления своих строительных функций только у 13 - 30% строительных организаций, имеющих строительные лицензии. Более того, имелась серьезная правовая проблема (законодательный пробел), выраженная в отсутствии определенного контролирующего органа, следившего за деятельностью и реализацией строительными компаниями своих функций.

Законодательно не закреплено, какое ведомство вправе провести проверочные мероприятия в отношении строительных организаций на предмет реализации ими строительных функций. Следовательно, возникла потребность более четкого и жесткого правового контроля за деятельностью участников строительного рынка, что и стало одной из причин, вызвавших принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Основными элементами концепции правовой реформы, изложенными в Указе Президента РФ от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в РФ", являются такие, как: законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности; упрочение основ и защита конституционного строя; реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью; обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также самих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; конкретизация основ федерализма в Российской Федерации; выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления; дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики. Предполагается, что переход к саморегулированию призван решить следующие задачи:

- снижение (в идеале исключение) административных барьеров в предпринимательской деятельности;

- снижение затрат государства на содержание и обслуживание за счет федерального бюджета указанного публично-правового института;

- снижение государственного контроля (управления) (делегирование в определенной части государством своих полномочий) путем перехода преимущественно к косвенным методам регулирования предпринимательской деятельности. При этом современный рынок (предпринимательская среда) прежде всего должен быть готов к такому правовому переходу от лицензирования к саморегулированию, что предполагает, по мнению автора, следующие критерии эффективности такого перехода:

- мотивация (необходимость) такого перехода именно для субъектов предпринимательской деятельности;

- готовность субъектов предпринимательства как в экономическом, так и в правовом плане;

- эффективность нового правового института к решению поставленных перед бизнесом задач (достижение большей финансовой доходности, повышение качества предпринимательской среды на уровне управленческих и социальных задач).

Для определения эффективности института саморегулирования как эффективного правового института рассмотрим СРО на примере строительной отрасли.

Саморегулируемым организациям, в соответствии с требованиями ГрК РФ, необходимо и обязательно для осуществления строительной деятельности подготовить надлежащую нормативную базу для привлечения на строительный рынок добросовестных организаций, которые вправе обеспечить выполнение строительных работ надлежащего качества.

При этом интересно отметить, что публично-правовое регулирование в данном вопросе не ограничено вопросами безопасности.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" <65> с июля 2010 года утратили обязательный характер действующие в Российской Федерации СНиП, ГОСТ, СанПиН.

--------------------------------

<65> Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 5.

Указанные изменения в законодательстве изменили соотношение ответственности между субъектами предпринимательства, частично передав (расщепив) свои функции саморегулируемым организациям, тем самым снизив свои регулирующие функции и издержки на их исполнение. При этом государство, передавая часть функциональных полномочий саморегулируемым организациям, ставило перед собой цель не только достижение безопасности в рассматриваемой области и достижение необходимых для нее стандартов, но и качество строительных работ.

Понятие "качество" упоминается в ст. 55.1 ГрК РФ, а как термин оно было закреплено ранее в разнообразных строительных СНиПах, где последним этапом достижения (подтверждения) качества выполнения строительных работ считалась сдача построенного объекта межведомственной комиссией. Однако в указанную комиссию не входили физические лица, приобретавшие жилплощадь, и их права как граждан не учитывались при сдаче жилого дома. При этом законодательно не закреплены государственные обязательства в отношении саморегулируемых организаций.

В связи с этим необходимо предоставить саморегулируемым организациям возможность влиять на правовом уровне на проекты нормативных правовых актов по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, и возможность проведения независимых экспертиз.

Для соблюдения прав сторонних организаций, которые были затронуты в рамках хозяйственной деятельности в сфере строительства, им целесообразно предоставить возможность обжалования действий (бездействия), а также ненормативных актов органов государственной власти. В соответствии с Законом "О техническом регулировании", только саморегулируемым организациям предоставлено право создавать локальные нормы и правила, необходимые им для осуществления их деятельности.

Следовательно, с учетом перехода строительной отрасли на саморегулирование возникнет ситуация принятия различных правил и норм, равных количеству СРО, а следовательно - правовой нигилизм, при котором возможность контроля надзорных органов за результатами проектирования и строительства вызывает сомнение. Вместе с тем в данный момент такая проблема на практике не возникла.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что переход от лицензирования к саморегулированию позволил предоставить максимальные возможности и условия специализированным организациям (в нашем случае строительным), которые позволят им влиять на достижение поставленных перед ними целей без координации государства.

В конце 2010 года Министерство экономического развития РФ обнародовало написанный для правительства доклад о практике использования института саморегулируемых организаций (СРО) в российской экономике, согласно которому в России действуют 673 саморегулируемых организаций: 525 из них созданы в отраслях, где членство участников рынка в СРО является обязательным (строительство, оценочная деятельность, аудит, теплоснабжение), 421 объединение, то есть две трети от их общего количества, - в строительной сфере (включая инженерные изыскания и проектирование) <66>. Минэкономики РФ отмечает, что на рынках, на которых участие в объединениях не является обязательным, авторитетные бизнес-ассоциации (сельхозпроизводителей, страховщиков, риэлторов, рестораторов) зачастую не спешат получать статус СРО <67>.

--------------------------------

<66> Доклад Министерства экономического развития РФ // Коммерсантъ. 2011. 19 января. N 7 (4548).

<67> Там же.

Одна из возможных причин этого - отсутствие реальных стимулов для изменения статуса и большой для большинства организаций взнос в компенсационные фонды СРО. Помимо противоречий между базовым и отраслевыми законами, Минэкономики России в качестве проблем СРО называет отсутствие процедуры рассмотрения жалоб и компенсаций третьим лицам, пострадавшим от деятельности членов СРО <68>.

--------------------------------

<68> Там же.

Интересен результат перехода от лицензирования к саморегулированию на начало 2011 года. Во-первых, одной из задач ставился вопрос исключения из данной области всех "ненадлежащих" организаций - "фирм-однодневок", однако "фирмы-однодневки" не исчезли, лишь только трансформировались с учетом нового законодательства. Во-вторых, достижение максимального качества в строительстве для безопасности граждан, потому как СРО основано на принципе коллективной ответственности (наличие в каждом СРО компенсационного фонда, общая сумма которого должна быть не менее 100 млн. руб.). Однако на сегодняшний день судебных споров, а следовательно, эффективного использования меры ответственности не происходит. Исходя из этого, мы приходим к выводу о невысокой эффективности перехода от лицензирования к саморегулированию:

- на строительном рынке исчезли организации малого и среднего бизнеса;

- вопрос ответственности компенсационного фонда СРО остался только на бумаге, реальных судебных споров по вопросу материальной ответственности за некачественно выполненные строительные работы на сегодняшний день в Арбитражном суде Республики Татарстан не имеется.

Более того, исходя из информации самих руководителей СРО, у них отсутствует возможность для проверки каждой организации на предмет качества работ и квалификации сотрудников.

Однако при этом также необходимо отметить положительный эффект от перехода, такой как нормативный: создано правление саморегулируемой организации, которое осуществляет контроль за деятельностью своих членов. Кроме того, целесообразно указать, что государство посредством перехода к саморегулированию предлагает правовым регулированием экономических процессов выйти на принципиально иной уровень, что свидетельствует о качественном изменении правовых институтов в строительной области.

Возникает возможность выстроить развивающуюся правовую систему, позволяющую достичь баланса соотношения публично-правовых и частноправовых интересов, в рамках достижения и исполнения таких критериев, как качество, безопасность, ответственность.

Правовой процесс отмены лицензирования строительной деятельности и переход к саморегулированию направлен на достижение баланса соотношения публично-правового и частноправового механизма регулирования строительной деятельности, и прежде всего на повышение эффективности правового регулирования.