Легитимные определения понятий «аграрная реформа», «зе­мельная реформа», «экономическая реформа» отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия «реформа». В Энцикло­педическом словаре 1955 г. под ред. Б. А. Введенского (т. 3) рефор­ма трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ су­ществующего государственного строя. В Словаре русского языка С. И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая рефор­ма — как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформа в той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, — комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных пра­вовыми средствами, по коренному преобразованию государствен­ной (социалистической) собственности на землю в частную собст­венность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформу можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформа представляет собой пре­образование организационно-правовых форм сельскохозяйствен­ной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельско­хозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, осно­ванному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распреде­лительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, — это спланированная и це­ленаправленная система мероприятий в общегосударственном мас­штабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком понимании аграрная реформа объективно представ­ляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы управления агропро­мышленным комплексом Российской Федерации» (в ред. от 22 но­ября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в по­следующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с об­щей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рам­ки понятия «реформа», что дает основания характеризовать ее как «условную реформу», реформу в кавычках1.

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в поста­новлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81, а не как часто пишут: «земельная и аграрная реформа».

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере са­мостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономи­ческих реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законода­тельстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйствен­ных организаций как преобразованию их в иные организацион­но-правовые формы, т. е. как смену юридической оболочки хо­зяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса ре­формирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц на­учной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с пози­ций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (право­вой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все ме­роприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение не­скольких десятилетий с целью совершенствования экономическо­го и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформиро­вание совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в пер­вые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех обществен­ных отношений, не только экономических. Для глубокого осозна­ния процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тен­денцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеоло­гию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характери­зуется серьезными противоречиями в теории (экономической, фило­софской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосход­ство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработан­ной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных от­ношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны по­крывалась за счет фондов общественного потребления, которые по своим размерам достигали 25% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское об­служивание (в том числе лекарствами), образование, содержание Детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т. д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в каче­стве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с исполь­зованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила осно­вой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным кам­нем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасче­та): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой за­висел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные ин­тересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятель­ности по централизованно установленным предложенным мо­делям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах суще­ствовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (сов­хозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на еже­месячную гарантированную государством денежную оплату тру­да по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула рас­пределения прибыли совхоза: до 15% могло быть направлено по ре­шению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10% — в фонд социально-культурных и жилищных мероприя­тий, остальная прибыль в размере 75% предназначалась для расши­ренного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендо­валась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия зани­мали лишь 3% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов про­шлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъ­екта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уров­не административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (кра­ях) — соответствующие так называемые производственные объ­единения (агропромсоюзы), в стране — Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомя­нутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в Рос­сии было достигнуто:

а) повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б) поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины за­нимал государственный сектор);

в) сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране воз­никла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевыва­ла все новые позиции, что в определенной мере отразилось на со­держании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рам­ках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплени­ем юридической и хозяйственной самостоятельности государст­венных предприятий и колхозов, но и самое главное — внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихо­зяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнока­питалистических начал.

Так, в первых статусных законах «О государственном производ­ственном предприятии (объединении)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйствен­ная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что по­служило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслужи­вании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для ко­оперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принци­пов в распределительных отношениях. Для государственных пред­приятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хо­зяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным пред­приятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах «О собственности в СССР» и «О предприятиях в СССР» 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедре­ния капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом «О кооперации в СССР» (1988 г.) и в колхозах. Закон «О собственности в СССР» не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиоз­ной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, пае­вого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил ти­тул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводит­ся собственность членов трудового коллектива государственно­го предприятия, которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения диви­дендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и част­ной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т. е. смешанная собственность в государствен­ном секторе экономики, что, естественно, размывало экономи­ческую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, «мягкой приватизации» уже не со­держал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно за­конодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на вы­пуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправ­дать практически установление Законом «О кооперации в СССР» (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпус­кать акции для продажи членам кооператива (с преимуществен­ным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) — в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юри­дически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках «первичные кооперативы», действующие на основа­нии общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организа­ций и учреждений создавать кооперативы «при них»; право кол­хозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т. е. по но­вой терминологии — дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика после­дующего (короткого) периода, причинили огромный вред коопе­ративному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наобо­рот, привели к негативным последствиям. С позиции современ­ной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.