Третий этап экономических реформ на территории Россий­ской Федерации (для новой России — первый этап) начался с зе­мельной реформы, идеи которой, основные цели, принципы и ме­ханизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»1 и от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 21 марта 2002 г.).

Закон «О земельной реформе» был адресован только пользо­вателям земель сельскохозяйственного назначения — субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено пере­распределение земли в интересах создания условий для равноправ­ного развития различных форм хозяйствования на земле, форми­рование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирова­ния колхозов и совхозов, а рациональное использование земли — в последнюю очередь.

Государство «содействует, — говорилось в Законе, — развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхо­зов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, под­тверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственно­сти» (надо полагать, на землю). Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в каче­стве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность — невидан­ную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными ти­тулами и целями землепользования:

1) собственность граждан — земля предоставлялась для веде­ния личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохо­зяйственного производства;

право граждан на пожизненное наследуемое владение земель­ными участками либо на использование, в том числе на аренду;

земельные участки могли быть предоставлены колхозам, дру­гим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акцио­нерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и дру­гих государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородниче­ства в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организа­ции крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы были сформулированы в Законе РСФСР «О земельной реформе» в диспозитивной форме по прин­ципу «могут», т. е. всем субъектам предоставлялось право выбора — реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепле­ния земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользова­ния земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого назван­ное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформировать­ся в земельных отношениях просматривается явно1.

Передача земли в собственность гражданам должна была про­изводиться бесплатно для ведения:

крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сло­жившейся в данном административном районе;

личного подсобного хозяйства — в пределах норм, устанав­ливаемых местными Советами народных депутатов;

садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земель­ных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помо­щью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сро­ком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допуска­лась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии «реституция») не допускался, они могли получить земельные участки в собствен­ность на общих основаниях. Исключалась также передача земель­ных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два эта­па: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором — фактически осущест­влять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР «О земельной реформе» была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на зем­лю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федера­ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Од­нако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказа­лась в основном негативной.

В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхо­зов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение экономически и юридически было несо­стоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР «О зе­мельной реформе» и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона «О земельной реформе»: о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о мо­ратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона «О зе­мельной реформе» приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельско­хозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т. е. им лишь предоставлялось право (по формуле «могут») трансфор­мировать земельные участки, предоставленные на праве постоян­ного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельско­хозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.

Кроме права наследования и трех случаев возможной пере­дачи земельных участков гражданами (их собственниками) в арен­ду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовер­шеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земель­ными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной — до 50 лет.

Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно на­зывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые на­правления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельско­хозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживаю­щих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствую­щие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по со­кращению численности работников после 1 января 1992 г. (соглас­но постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и орга­низаций агропромышленного комплекса»), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сель­скохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руково­дители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и дру­гих сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, кото­рые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реали­зации конституционных прав граждан на землю».

2. «Раскрепощалось» право распоряжения всеми собственника­ми земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. « О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»);

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участка­ми на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выхо­де на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в по­рядке наследования; при переселении с целью организации крестьян­ского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатываю­щие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных ме­рах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»);

в) установлено абсолютное право частной собственности на зе­мельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в устав­ные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товари­ществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России»).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Кон­ституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея — вовле­чение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и пото­му все сделки должны регулироваться гражданским законодатель­ством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сель­ском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собствен­ности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% — сельскохо­зяйственных кооперативов, т. е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 — в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комп­лексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, наруше­нию требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьян­ском (фермерском) хозяйстве» и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охваты­вает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного зако­нодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно кото­рой владение, пользование и распоряжение землей и другими при­родными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законо­дательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законо­дательстве.

Так, ст. 14 основного закона Федеральной Республики Герма­ния гласит: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». О социальной функции собственности на землю говорится в конституциях ряда государств Южной Америки. К примеру, ст. 22 Конституции Республики Бо­ливия закрепляет правило: «Частная собственность гарантируется, пока она используется не вопреки общественным интересам. Изъ­ятие частной собственности возможно ... в случае общественной необходимости или в случае, когда частная собственность не соот­ветствует принципу социальной функции собственности». Более развернутое определение значения и понятия социальной функции дано в Конституции Республики Бразилия (ст. 186): «Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвеча­ет в соответствии с критериями и уровнями, установленными зако­ном, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адек­ватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудо­вые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благо­состоянию собственников и трудящихся». Социальная функция собственности (в общем плане) закреплена также в Конституции Республики Эквадор (гл. 4): «Собственность, в любой из ее форм и пока она выполняет социальную функцию, представляет собой право, которое государство признает и гарантирует для организа­ции экономики».

В приведенных примерах подчеркивается значение социаль­ной функции как всеобщего принципа функционирования соб­ственности независимо от ее форм и предмета. Но этот принцип играет особую роль в реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, призванные самой их при­родой служить обществу, всему населению, поскольку они явля­ются, во-первых, единственным источником обеспечения его про­дуктами питания и сырьем для одежды, и, во-вторых, природным объектом, а не рукотворным результатом, в силу естественного права объективно должны удовлетворять публичным требовани­ям. Поэтому в законодательстве зарубежных стран не существует абсолютного права собственности на земельные участки сельско­хозяйственного назначения, право распоряжения ими существен­но ограничивается требованиями, вытекающими из социальной функции собственности на землю: 1) не допускать создания лати­фундий и дробления участков за пределами норм, установленных законодательством; 2) не нарушать интересы иных лиц; 3) вести рациональное и эффективное использование земли, что означает требование сохранять и улучшать плодородие почв, вести земле­делие (а равно и животноводство) таким образом, чтобы населе­ние страны было обеспечено продовольствием и иной продукцией сельского хозяйства в необходимом количестве и ассортименте, высокого качества и с наименьшими издержками, обусловливаю­щими снижение или стабилизацию потребительских (розничных) цен; 4) не нарушать правила охраны окружающей среды и др. По­этому предъявляются особые требования к квалификации приоб­ретателя прав при любых сделках с земельными участками в фор­ме наличия соответствующего образования, практического опыта эффективного ведения сельского хозяйства, к его дееспособности (ограничение предельного возраста). В ряде государств предусмотре­ны и иные ограничения: в целях борьбы со спекуляцией установ­лен мораторий на продажу земельных участков разной продолжи­тельности.

В российском земельном законодательстве первого периода ре­форм, как уже отмечалось, не закреплялись названные требования социальной функции собственности, за исключением общих пра­вил охраны окружающей среды, установленных в экологических нормативных правовых актах. В данном периоде можно отметить первую попытку внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и за­конных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местополо­жения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.

По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реали­зации конституционных прав граждан на землю»1 (ст. 10) место­положение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственника­ми земельных долей. Однако согласно постановлению Правитель­ства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»2 не позд­нее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собственников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяе­мых земельных долей. Если между собственниками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выделения земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении зе­мельных участков. Решения принимаются единогласно. Протокол подписывают представители собственников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. При наличии разногласий между собственниками и заявителями или между несколькими заявителями по поводу выделения зе­мельных участков, а также при отсутствии согласия о способе опре­деления местоположения этих участков спор разрешается в суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Протокол представляется в районный комитет по земельным ре­сурсам и землеустройству и служит основанием для ясности гра­ниц земельных участков.

В приведенных правовых решениях прослеживается соблюде­ние режима общей долевой собственности, прописанного в Граж­данском кодексе РФ.

На современном этапе развития земельной реформы с 2001 г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного на­значения» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)3 нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участ­ников долевой собственности и тем более их возражения практи­чески нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение фбщего собрания участников доле­вой собственности о порядке владения, пользования и распоряже­ния земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, прини­маемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно счита­ется принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.

Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касает­ся сельскохозяйственных организаций (негосударственных и уни­тарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться на­много позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).

Особого внимания заслуживает новелла федерального законо­дательства о том, что не только государственные и муниципальные унитарные, но и казенные предприятия могут не приватизиро­вать земельные участки, а переоформлять право пользования ими на условиях аренды.