Научная теория определяется как истинное знание, существующее как некоторая система логически взаимосвязанных предложений, отражающих и описывающих существенные, т.е. закономерные, общие и необходимые связи той или иной предметной области. Теория как наиболее обоснованная часть той или иной науки выступает в роли объясняющего ее основные понятия инструмента, раскрывает содержание и соотношение научных положений о закономерностях предмета научного познания.

В содержание теории включаются не любые, а наиболее системные, устоявшиеся, адекватные практике (опыту) знания о понятиях, отражающих сущность определенных явлений, научных закономерностях возникновения и существования данных явлений, принципах, теоретических конструкциях, познавательном методе, а также иные теоретические знания. Для теории характерно наличие таких признаков, как предметность, системность, полнота, логическая обоснованность и непротиворечивость, истинность и достоверность.

Теория государственного управления представляет собой комплекс научных знаний о закономерностях развития и функционирования системы государственного управления. В совокупности с иными научными компонентами - гипотезами, положениями, эмпирическими данными и положениями смежных областей науки, описывающими управленческие процессы, она представляет собой научную отрасль - науку государственного управления.

Характерно, что, согласно прежней традиции, в 60-е гг. XX в. наука государственного управления не рассматривалась как самостоятельная дисциплина и была частью общей науки управления. Науку управления рассматривали как комплексную дисциплину, науку о сущности и содержании процесса управления государственными и общественными делами, организации управления отдельными отраслями хозяйства и культуры, предприятиями, учреждениями и организациями, причем как государственными, так и находящимися в ведении общественных объединений, о путях рационализации системы и структуры, совершенствования форм и методов работы аппарата управления на основе новейших достижений науки и техники, ее дальнейшей демократизации.

В дальнейшем, к середине 1970-х гг., происходит специализация отраслей науки, изучающих управление. Общую теорию социального управления рассматривают социология и философия. В ведении экономических наук находится управление экономическими отношениями, прежде всего управление производством и использование экономического метода в управлении. Политология и правовая наука занимаются изучением государственного управления.

Несмотря на сложный, комплексный характер современной науки государственного управления, она в целом представлена тремя традициями, напоминающими три ветви власти: политологической, правовой и менеджеристской (управленческой).

Первая, наиболее ранняя, традиция изучения управления делами государства принадлежит той части социальной философии, которая со времен Аристотеля и Платона рассматривает структуру и природу власти, формы государства, отношения социальных групп. В современный период эта область охватывается предметом политической науки. В СССР политическая наука была официально признана только в конце 1980-х гг.

Вторая традиция появилась с развитием правового метода познания государства и его деятельности, который был обоснован и всесторонне изучен в рамках немецкой правовой школы в XIX в. Эти научные изыскания были непосредственной причиной возникновения новых научных областей: государственного и административного права.

Третья традиция приобрела наибольший авторитет в XX в. с развитием экономической мысли, с появлением современных концепций научного менеджмента. Именно в рамках данной концепции происходят обоснование и выявление тех инструментов государственной политики, которые сегодня ассоциируются с комплексными изменениями управления, прокатившимися волной по всему миру и получившими название административных реформ.

Теория государственного управления охватывает одну из форм социального управления - государственное управление. Фундаментальный характер данной теории позволяет описывать и анализировать новые явления в сфере государственного управления, расширять представление о ее предмете и содержании, строить научные прогнозы, выдвигать гипотезы, предлагать познавательные методы. Таким образом, теория государственного управления - это центральная часть, ядро одноименной науки.

Предметная область теории государственного управления охватывает структуру научного знания о явлениях и процессах, закономерностях государственного управления.

Объектом теории государственного управления выступает определенная часть жизнедеятельности общества, для которой характерны наличие управленческих взаимосвязей и участие в них государства как особого института, организующего ряд наиболее значимых социальных процессов или оказывающих на них прямое и опосредованное воздействие.

Теория государственного управления - самостоятельное направление общественных наук. Вместе с тем возникновение данной теории, ее обособление от других социальных наук, как было показано, складывалось непросто. Потребовались значительные усилия для становления этой комплексной науки, которая имеет свои истоки в социальной философии, правоведении, экономической теории, теории организации, социологии, психологии и политологии. Значительные области управления, допускающие их описание в рамках адекватной математической модели, исследуются точными науками, в частности физикой и математикой.

В настоящее время все эти научные отрасли оказывают влияние на теорию государственного управления, изучают его под разными углами зрения, но не подменяют ее, оставляя за ней право на самостоятельное развитие. В каждой из перечисленных областей науки существует самостоятельный раздел, посвященный особенностям государственного управления применительно к предмету конкретной науки. При помощи метода какой-либо из вышеуказанных наук можно получить новые научные знания, которые одновременно будут востребованы в теории государственного управления.

Каждая наука обращена в своей основе к необходимым ей, преобладающим ценностным категориям. Право - к справедливости, свободе и ответственности (легитимное - нелегитимное, норма - правонарушение), этика - к нравственности (добро - зло), политология использует код "свой - чужой", описывающий механизм распределения власти и принуждения.

Государственное управление объективно связано с функционированием механизма государства как самостоятельного социального института, а также с управлением как всеобщим процессом, организующим связи объектов живой и неживой природы. Ему свойственна своя система координат: упорядоченность (организация) - хаос (дезорганизация), эффективное воздействие - неэффективное. Этим государственное управление качественно отличается от какой-либо другой системы научного знания, приобретая свою индивидуальную ценностную окраску.

В основе государственного управления лежит понятие управления.

Управление - эквивалент латинского термина administratio. Соответственно, управление и администрирование следует рассматривать в качестве синонимов. Еще один термин - "менеджмент" - применим в теории управления к характеристике корпоративного управления и означает реализацию комплекса управленческих функций для управления производственной или иной деятельностью организации, публичным образованием (государством, муниципалитетом) для достижения максимальной эффективности.

Общая теория систем позволяет описать феномен управления наиболее последовательно. А.А. Богданов в работе "Тектология", изданной в 1910 - 1920-х гг., а затем и К.Л. фон Берталанфи основывали свои представления о системных объектах на их общности, так как все они подвержены действию схожих законов.

Управление выступает механизмом сохранения целостности системы сообразно внутренним и внешним условиям ее существования. Означает ли это, что наличие признаков системной организации природы, общества само по себе говорит и о наличии управления? Нет оснований отрицать данный вывод. Поэтому для анализа управления важен именно системный подход, согласно которому всякая упорядоченная деятельность подчиняется закономерностям существования систем безотносительно к их природе.

Система - совокупность взаимосвязанных и упорядоченных структурных частей целого, функционирующих для достижения общей цели.

Типология систем может быть самой различной, в зависимости от определенных критериев. В целом системы принято разделять на простые, сложные и сверхсложные - нелинейные, эволюционирующие системы, а также стационарные и нестабильные (адаптивные) системы.

Принципиально важным является выделение "открытых систем" - систем, которые обмениваются веществом и энергией с другими системами. Для познания закономерностей общественного развития необходимо изучение открытых систем, которые относятся к разряду неравновесных или диссипативных, то есть рассеивающих или потребляющих энергию, поступающую извне.

Управление - это перевод управляемой системы из одного состояния в другое, обусловленное закономерностями окружающей среды, посредством целенаправленного воздействия управляющего на эту систему.

Внешне видимым признаком понятия управления выступает целенаправленное воздействие субъекта на объект, возникновение связи между ними, их специфическая форма взаимодействия. Поэтому само по себе воздействие в процессе управления не имеет значения в отрыве от его механизма.

Механизм управления состоит в приведении системы существующих отношений субъекта и объекта к определенному состоянию. В центре механизма управления - комплекс структур и осуществляемых ими функций, которые обеспечивают достижение цели приведения системы к устойчивому, т.е. организованному и сбалансированному, состоянию. Данная цель важна для субъекта управляющего воздействия. Она может быть естественной или искусственной, берущей свое начало в природных или социальных закономерностях, диктующих правила поведения субъекту, от которого зависит управленческая активность.

Цель управления создает направленный импульс, указывает путь, по которому следует двигаться. Эта особая направляющая роль управления иногда понимается как синоним самого понятия. Управление рассматривают как направление или вождение, целеполагание, принятие управленческих решений. Все эти характеристики лежат в центре понятия управления и помогают лучше осознать его природу.

Несмотря на свою исключительно важную роль, управление не единственный организующий механизм. В более широком понимании управление - это и такое взаимодействие в процессе жизнедеятельности, которое не имеет конкретной заданной цели, но может быть основано на принципах и законах самоорганизации. Определенные состояния самоорганизации связаны со спонтанным проявлением организующего начала. На более высокой стадии развития процесса самоорганизации возникают институты управления.

Управление, которое может проявляться в форме самоорганизации, непосредственно участвует в формировании новых систем, а в дальнейшем отвечает за их устойчивость. В одних случаях это определяется естественными законами, например генетическим кодом. В других случаях процесс управления опосредован сознательно-волевыми акциями и интеракциями его участников. Управление как системный процесс организует системы и порядок их взаимодействия между собой.

Системы складываются и разрушаются благодаря определенным закономерностям. Одна из таких закономерностей - подвижность системы и неравномерность управленческого воздействия, его колебательная и цикличная природа, способная усиливать или ослаблять, видоизменять под воздействием разных внутренних и внешних факторов импульс воздействия.

Системный подход позволяет рассматривать управление как отношения систем разного уровня: макро- и микросистем. Таким образом, управление можно охарактеризовать не только как воздействие, но и как влияние систем.

Комплексное изучение управления должно основываться на глубоком анализе среды, в которой оно осуществляется. Прежде всего необходимо выявить элементы системы, к которым следует причислить явления, процессы, материальные объекты и институты.

Системно-структурный анализ важен для изучения внутренних связей элементов системы, ее внутренней организации (строения), т.е. структуры. Структуру следует рассматривать в качестве способа взаимодействия элементов системы.

Функциональное строение системы позволяет проследить ее функции. Функцию можно определить как работу элемента в системе.

Всесторонняя характеристика управления предполагает не только структурно-функциональный анализ, но и рассмотрение целей системы, а также ее потребностей в ресурсах, подходы к их распределению. Большое значение имеет анализ внешней среды, выявление состояния системы в рамках переживаемых ею этапов и циклов развития.

Для любой системы характерным признаком является ее целостность (единство), наличие особых, нередко уникальных качеств, присущих данной системе и ее элементам (системность). При этом части системы не являются простой суммой слагаемых, вся совокупность частей системы (элементов, подсистем и т.д.) приобретает новое интегративное качество, которое называют эмерджентностью, или системным эффектом.

Исследования общей теории систем конкретизированы в областях кибернетики, системного анализа, исследования операций, системной инженерии, синергетики и других научных концепциях, для каждой из которых характерен свой подход.

В зависимости от взглядов на устройство систем и роль механизма управления в системе можно выделить два типа управления - иерархическое и синергетическое. Первым сформировался иерархический подход, основанный на выявлении управленческой связи прямого и обратного типа в сложно организованных системах с упором на роль информации в этом процессе.

В рамках данного подхода необходимо отличать систему управления (управляющую подсистему) и систему, на которую распространяется действие управленческого механизма (управляемую подсистему). Этот механизм показывает наличие иерархической связи между частями системы, что демонстрирует роль управления в системе.

Для динамичной системы характерны следующие признаки:

- целостность;

- адаптивность, саморегуляция на основе обратной связи;

- стабильность;

- иерархическая организация;

- наличие субъекта и объекта управления;

- внутреннее и внешнее функционирование;

- историческая динамика, выражающаяся в закономерном процессе формирования, развития и гибели данной системы.

Управление с позиций кибернетического анализа распространено во всех сферах, в которых имеют место системные, управляемые процессы. Соответственно, многие признаки управления стали изучаться благодаря кибернетическому подходу, а сами управляемые системы - подразделяться на технические, биологические и социальные.

Кибернетика как междисциплинарная наука и как научный метод познания сложных управляемых систем заявила о себе в 40-е гг. XX в. (Н. Винер). Термин "кибернетика" происходит от греческого слова kybernetike, которое означает искусство управления (первоначально - искусство кораблевождения). Для кибернетического анализа не важна сфера распространения объектов. Объекты могут быть различными - человек, общество, техника, система или несколько связанных систем.

Кибернетика изучает связь системы и окружающей среды, при которой целенаправленные воздействия системы и обратная связь находятся в условиях взаимовлияния и способствуют изменениям самой системы. При этом важными факторами анализа выступают процессы обработки информации и реакции на поступающую информацию, возможности улучшения этих процессов, акцент на управляемой подсистеме и механизме самовоспроизводства системы.

Кибернетическими системами являются общество, головной мозг, электронно-вычислительные средства, системы разного уровня и тому подобные объекты. Нередко кибернетику интерпретируют как науку о получении, передаче и обработке информации в сложных системах. При этом важно понимать, что управление как один из ведущих процессов в кибернетической системе состоит в обработке и передаче информации. Кроме того, эта информация определяет характер взаимодействия управляющей подсистемы и управляемой и обеспечивает воспроизводство системы. Это позволяет сделать важный вывод в отношении управления, которое служит целям функционирования системы, поддержания ее способности к самовоспроизводству посредством информационного воздействия в заданном направлении.

Названные признаки управления недостаточны для его целостной характеристики. Для управления любой открытой и неравновесной системой важен гомеостаз. Гомеостаз - способность системы к стабилизации и сохранению постоянства своего внутреннего состояния, которая выражается в наличии механизмов саморегуляции, устойчивости к внешним факторам, восстановлении утраченного равновесия, адаптации к внешней среде и стремлении к воспроизводству системы.

Достижение определенного баланса системы посредством гомеостаза возможно в результате управления, одним из сущностных проявлений которого выступает подобный механизм регулирования. Определяющей чертой этого механизма выступает способность поддерживать заданную степень неупорядоченности, разобщенности или энтропии.

Управление можно рассматривать как многовариантный процесс, отвечающий за адаптацию системы к внешним условиям. Таким образом, управление, как было отмечено, направлено не только на поддержание системы в состоянии, адекватном внешним условиям, но и на развитие новых адаптивных способностей системы. В этом смысле стоит подчеркнуть способность управления активно менять свойства систем и трансформировать окружающую действительность.

Довольно существенное значение для описания управления имеет синергетика (Г. Хакен), или теория сложных систем, описывающая механизмы самоорганизации. Предметом синергетики, которая, как и кибернетика, является междисциплинарной наукой, является изучение закономерностей сложных неравновесных систем, причем как физических и химических, так и принципиально иных - биологических, социальных.

Основные аспекты в теории синергетики описывают структуру системы в рамках таких параметров, как инвариантность поведения, множество элементов системы, открытость систем, нелинейность процессов.

Для синергетики характерно признание значимости фактора неравновесности систем различной степени сложности как источника развития. Управление в этом смысле, с одной стороны, подвержено фактору неопределенности среды, окружающей систему. С другой стороны, управление участвует в жизни системы в качестве одного из факторов наряду с самоорганизацией (упорядочение элементов системы посредством внутренних механизмов, без внешнего участия).

Сами по себе изменения, в том числе в социальных системах, с позиции синергетических представлений возможны не столько благодаря управлению, сколько общей закономерности природы развития сложных систем, для которой характерно наличие спонтанных процессов, самоорганизации, появления новых структурных образований и в конечном счете новых качеств системы.

Управление при этом может выступать катализатором направленных изменений, что не снижает его роли, а только подчеркивает важность участия в процессе жизнедеятельности системы.

Управление, если его понимать как волевой, сознательный, контролируемый процесс, может способствовать деградации системы или ее дестабилизации в тех случаях, когда не учитывается значение неравновесности для развития, важность принципов самоорганизации, разнообразия и открытости. В этом смысле управление должно быть максимально приближено к конкретному состоянию системы. В социальной практике подобный подход в одной из интерпретаций находит свое применение в рамках концепции устойчивого развития.

Есть и нежелательные факторы для системы в целом и ее управленческого механизма: чрезмерная нестабильность или слишком большие возмущения внешней среды и большая неравновесность внутреннего состояния.

В рамках синергетического подхода важным регулирующим механизмом, схожим по своему назначению с управлением и в широком смысле составляющим альтернативный рычаг воздействия на все процессы, выступает саморегулирование. Саморегулирование продуктивно в неравновесных условиях, поскольку равновесие губительно для системы как состояние, способствующее нарастанию энтропии, дисбаланса элементов, ориентации на внутренние локальные проблемы, а не на самоорганизацию. Социолог С. Паркинсон отмечал, что административное здание и вся иерархия отношений могут достичь совершенства, т.е. в нашем понимании точки равновесия, к тому времени, когда само учреждение приходит в упадок.

Автономные структурные компоненты системы в силу действия разнонаправленных связей в системе в обстоятельствах нарушения равновесия начинают ориентироваться на потребности системы в целом. Такой эффект получил название корпоративного поведения. В социальной системе это проявляется в наличии нескольких политических центров, участвующих в самоорганизации. И более крепкой выглядит динамическая система, в которой объекты саморегулирования строят свои отношения на микро- и макроуровне, стремятся взаимодействовать исходя из различных интересов, не замыкаются на узких вопросах своего существования. В то же время присутствует единство всех частей сложной системы, поскольку имеют место потребности, имеющие общее значение. Управление активизирует и стабилизирует эту ориентацию систем на общие потребности.

Таким образом, можно теоретически объяснить значимость принципа разделения властей, разделения управленческой деятельности на административную и политическую, преимущества федерализма и местного самоуправления. Названные институты с позиции теории управления и синергетики - наиболее оптимальные механизмы регуляции социальной системы, основанные на объективных закономерностях ее развития.

Синергетика оперирует понятием бифуркации - возможности ветвления траекторий перехода системы к устойчивому состоянию (аттрактору). При этом случайные отклонения в развитии системы (флуктуации) наиболее сильны в момент достижения системой точки бифуркации, допускающей инвариантность дальнейшего существования.

Если управление и его исполнительные механизмы основаны на приведении системы в исходное состояние при получении сигналов обратной связи (отрицательные связи), процесс авторегулирования не будет носить характера самоорганизации. Он будет противодействовать процессу накопления изменений, избегать появления флуктуации и в конечном счете консервировать состояние системы в определенных границах.

Открытые системы должны быть настроены на постоянный пересмотр своих механизмов адаптации, своевременную перестройку системы на новой платформе. Ценность неравновесных систем - в признании важности необратимых изменений и положительных обратных связей для качественного улучшения системы и ее переформатирования на другой основе.

Природа управления в социальной системе обусловлена тем, что данная система не является равновесной. Кроме того, она относится к типу сложных, открытых и эволюционирующих систем, в которых присутствуют механизмы авторегулирования и самоорганизации.

Таким образом, общество как система организуется, развивается за счет сочетания самоорганизации и направленного регулирования. Амбивалентное (двоякое) понимание природы управления порождает противоречие. Это противоречие разрешается в рамках стадийности общественного развития, в котором нарастающие конфликты ценностей в условиях демократии вызывают потребность в самоорганизации, переходе власти от бюрократии к парламенту (централизация политической власти), а затем на этапе стабильности и общности ценностей происходят децентрализация политической власти, рост и укрепление бюрократической модели управления (К. Якобсен).

Природа управления согласуется с общей теорией систем и ее начальным постулатом о том, что управление - порождение системной организации материального и нематериального мира, а потому управление и как внешнее воздействие, и как самоорганизация ориентировано на потребности системы или целого ряда взаимосвязанных систем. Вне этого предназначения управление теряет атрибутивность как понятие, а следовательно, невозможно преувеличивать его характер, наделять его самодостаточностью.

Существующая научная картина мира, так или иначе, не отрицает всеобщей системной организации, при наличии которой мы допускаем вывод о том, что мир состоит из относительно организованных систем: материальных и абстрактных, простых и сложных, стационарных и динамичных, открытых и закрытых, равновесных и неравновесных, управляемых внешним целеполаганием и (или) саморегулируемых.

В этом плане управление как процесс и явление имеет определенные естественные ограничения и другие закономерности, раскрывающие его сущность, структуру, последовательность и механизм функционирования в рамках системного устройства. Наукой выявлен ряд закономерностей, которые позволяют лучше понять процесс управления и его природу.

Во всем многообразии системно организованного мира действует принцип взаимодействия систем, или принцип непрерывности, когда при исследовании различных систем обнаруживают себя связи ингрессии (А.А. Богданов), объясняющие всеобщее прямое или опосредованное взаимодействие открытых систем, их влияние и зависимый характер.

Любая система закономерно отражает свойства окружающей ее среды, изменения окружающей среды вызывают изменение системы, и наоборот.

Процесс функционирования системы, ее развития и разрушения также предопределен действием ряда закономерных принципов, обусловливающих порядок работы системы, ее эволюционные механизмы.

Регулирование, направленное изменение в системе возможно лишь на основе механизма обратной связи (обратной афферентации. - П.К. Анохин).

Принцип моноцентризма (в противовес полицентризму) обусловливает наличие одного, или основного, центра системы, обусловливающего направление ее развития (А.А. Богданов).

Закон необходимого разнообразия содержит прямую зависимость между ограничением разнообразия в поведении управляемой системы и увеличением разнообразия (сложности) управляющей подсистемы (У.Р. Эшби). Поэтому с позиции данного закона только разнообразие может сдерживать неконтролируемый рост разнообразия, а управляющая подсистема по степени сложности должна быть не ниже управляемой подсистемы. Принцип иерархических компенсаций или роста разнообразия на центральных уровнях системы и его ограничение на периферийных объясняют действие закона необходимого разнообразия в пространственном аспекте.

Одна из существенных закономерностей управления связана с тем, что организационные структуры систем, включающих одна другую, должны быть рекурсивны (С.Т. Бир). Принцип рекурсивности структур основан на свойстве совместимости объектов и однородных систем. Он также позволяет снижать разнообразие и стабилизировать отношения в системе. В данной ситуации объект является частью самого себя, так как структура меньшего является аналогом структуры большего или они стремятся к единообразию.

Если снижение степени различий в системе достигается за счет однородных воздействий, происходит уменьшение исходного разнообразия, множества вариативности состояний, что вызывает процессы стагнации. Источник изменений - самоорганизация подавляется авторегулированием, все различия нивелируются, а отклонения в развитии не анализируются. Эта закономерность известна как закон накопления опыта (У.Р. Эшби). Любому организованному коллективу, если он хочет сохранить способность к развитию, необходимы воздействия (административные, информационные, культурные и прочие), поддерживающие вариативность или относительное непостоянство процессов. Названная зависимость также подтверждает истинность закона необходимого разнообразия в процессе управления.

Принцип внешнего дополнения (С.Т. Бир) заключается в признании ограниченности управленческого языка для адекватного отображения всех параметров функционирования системы. Соответственно, возникает объективная потребность на определенной стадии развития вмешательства извне, извлечения дополнительных резервов, при помощи которых происходит коррекция управляющего воздействия.

Дальнейшее повышение уровня организации системы без ущерба для степени ее сложности и для ее эволюции всегда осуществляется посредством решений более высокого порядка, происхождение которых изначально не заложено в данную систему, т.е. при помощи так называемого черного ящика.

Применительно к обществу внешние дополнения механизма управления черпают интеллектуальный и организующий элементы "черного ящика" в социальных практиках самоорганизации, механизмах парламентаризма и других демократических формах, которые как бы извне помогают управленческой подсистеме обновляться и получать возможность прогрессивного развития. Именно поэтому важно создание таких инструментов в сфере управления, которые бы взаимодействовали с внешней средой, создавали бы условия для изучения и заимствования прогрессивного опыта. В этом смысле актуальные управленческие задачи из области внешнего дополнения могут быть решены на основе научного анализа и эксперимента, проектирования оргструктур и создания механизмов опережающего развития.

Нарушение закона необходимого разнообразия и существование нестабильных состояний в системе могут привести к деструктивным процессам (диспропорции развития, конфликты, противоречия и т.д.). Когда наступает дисбаланс разнообразия в системе и оно достигает критического уровня, начинает действовать закон расхождения (А.А. Богданов), или правило прогрессирующей сегрегации (Л. фон Берталанфи). Закон описывает неизбежное стремительно прогрессирующее развитие процесса накопления различий (принцип цепной реакции) однородных обособленных объектов или систем, которые под воздействием многочисленных факторов имеют тенденцию к неравномерному развитию. Фактически изменения в системе приобретают на определенном этапе необратимый характер. Соответственно, закон необходимого разнообразия действует до тех пор, пока не нарушена целостность системы, ее устойчивость.

Согласно закону минимума, устойчивость системы определяется устойчивостью ее слабейшего элемента (А.А. Богданов). Это объясняет скорость функционирования и развития системы, процесс достижения ею устойчивого состояния. Данная закономерность также делает невозможными такие способы управления, которые не учитывают или игнорируют степень сложности рядовых элементов системы. Так же негативно следует оценивать развитие в системе тенденции к увеличению разрыва степени сложности однородных структурных частей, которое влечет появление затратных компенсирующих механизмов.

Устойчивость системы повышается не только посредством создания необходимого разнообразия в ней и постоянного учета динамики развития и состояния наиболее слабых элементов, но и за счет роста дополнительных связей.

Рост дополнительных связей также объясняет действие принципа дегрессии (А.А. Богданов), или закона прогрессирующей механизации (Л. фон Берталанфи), согласно которому в системе образуются дегрессивные стабильные комплексы, фиксирующие связанные с ними элементы, тем самым система приобретает устойчивость.

Все названные закономерности важны для описания механизма управления и самоорганизации систем, действия внутренних и внешних факторов, требующих анализа и учета при конструировании эффективных средств управленческого воздействия в системах разных типов, в том числе в социальных системах.

Упорядочение социальных систем, их сохранение в функционально пригодном состоянии адекватно существующим внешним и внутренним условиям и потребностям развития также нуждаются в механизме управления.

Управление составляет неотъемлемую сторону устройства и функционирования различных общественных систем, приобретает социальный характер и обозначается термином "социальное управление".

Изучением социального управления заняты самые разные науки: теория государственного управления, философия, история, социология, политология, экономическая теория и комплекс экономических наук, включая теорию организации и менеджмент. Отдельное место также занимает общая теория права, конституционное право, административное право.

Каждая из названных научных дисциплин претендует на свое определение социального управления. С точки зрения социологии управление - организующий механизм совместной деятельности индивидуумов. Политология рассматривает социальное управление с позиции понятия "власть".

Социальное управление - упорядочивающее воздействие на общественную систему (подсистему, организованный коллектив или иной социальный институт) с целью приведения ее в состояние, соответствующее закономерностям окружающей среды.

Всплеск интереса к проблемам социального управления в нашей стране и за рубежом начался в начале XX в. и особенно стал заметен во второй половине прошлого столетия.

Под влиянием управленческих идей произошли тектонические изменения в организации государственного управления на рубеже XX - XXI вв., а теория государственного управления получила в распоряжение абсолютно новый объект - постиндустриальное информационное общество и обогатилась принципами нового государственного менеджмента.

Социальное управление характеризуется множественностью форм и институтов, а также включает публичные и частные сферы социального управления и их субъекты.

Наиболее заметными субъектами, активно участвующими в публичном управлении, являются любые организованные формы воздействия на политические процессы: международные организации, мировой рынок (транснациональные корпорации), политические партии и другие общественные объединения, публичные корпорации (учреждения, предприятия), политические и управленческие сети, муниципальные образования, государство и его институты, надгосударственные образования.

К частным институтам можно отнести собственно корпоративное и семейное управление, а также иные управленческие образования или сети, не преследующие публичных целей в своей деятельности.

Социальное, или общественное, управление, как и управление вообще, подразделяется на саморегулирование и управление на основе внешних обособленных полномочий по отношению к коллективу (В.Е. Чиркин).

Для социального управления характерны такие признаки, как возникновение управленческой деятельности в социально-экономической системе, обусловленность характера управления условиями развития данной социально-экономической системы, ее сложностью, наличием внешних и внутренних потребностей, особенностями структуры, ресурсов, состоянием объектов и субъектов управления (управляемой подсистемы) и управляющей (подсистемы).

Социальное управление носит волевой характер, ориентировано на достижение социально значимых целей в публичной или частной сфере, на изменение состояния объекта управления. Ему присущи специфические прямые (субординационные, координационные) и обратные управленческие связи между объектом и субъектом, а также реализация сложного комплекса управленческих функций в процессе управленческого воздействия.

Данный вид управления характеризуется цикличностью, поскольку ориентирован на функционирование однотипных институциональных механизмов принятия и исполнения решений, контроля за их реализацией.

Возникновение и упразднение управленческих институтов организации общественной жизни, централизация и децентрализация процессов управления, усложнение и упрощение систем управления, различное сочетание внешнего управления и самоорганизации, прямых и косвенных методов управленческого воздействия - все это свидетельствует о цикличном и нелинейном характере социального управления.

В процессе социального управления соприкасается значительное множество субъектов, участвующих в выработке управленческих решений и их реализации. Эти разнонаправленные процессы взаимодействуют и опосредуют друг друга.

Социальное управление имеет несколько иерархических уровней:

- межгосударственный и международный;

- государственное управление (федеральное или центральное, в субъектах федерации и в иных территориальных государственных образованиях);

- местное самоуправление;

- корпоративное (локальное управление).

В противовес иерархической структуре социального управления развивается представление о сетевой концепции управления, для которой центральным понятием является управленческая сеть.

Управленческая сеть - совокупность участников процесса управления, взаимодействующих между собой на основе горизонтальных механизмов выработки и реализации управленческих решений, объединенных общими интересами, обменивающимися ресурсами, информацией в процессе такого взаимодействия.

Необходимо отличать управленческие сети и политические сети. В отличие от политических сетей, управленческие сети в большей степени ориентированы на реализацию управленческих решений в рамках принятых на ином уровне социальной системы политических решений.

Социальное управление можно рассматривать в собственном смысле как управление, охватывающее любые формы взаимодействия объекта и субъекта управления. В рамках широкого взгляда социальное управление включает процесс выработки и реализации политики, организацию и реализацию власти в обществе (политическое управление), собственно управленческую деятельность (администрирование), а также различные формы самоорганизации общества в их единстве. Таким образом, социальное управление в данном контексте предполагает сочетание сложных механизмов самоорганизации и целенаправленных механизмов воздействия.

Широкое понимание управления заложено в Конституции РФ, в текущем законодательстве. Так, например, государственное управление применительно к сфере стратегического планирования - это деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В специальном значении социальное управление интерпретируется как административная деятельность, а применительно к государственному управлению - как форма государственной деятельности, выраженная через категорию "исполнительная власть".

Эта двойственность трактовки социального управления неизбежна ввиду многозначности проявлений социального управления, среди которых институт администрирования эволюционировал и приобрел специфические черты, позволившие обособиться ряду управленческих функций, а затем и форм управленческой деятельности.

Переходя к характеристике собственно государственного управления, отметим, что в первой половине XX в. известный немецкий юрист К. Шмитт выдвинул тезис о тотальном государстве. Государство не только не утрачивает своих ведущих позиций в сфере социального управления. Оно занимает все новые ниши в управленческом механизме общества, кооперируясь и взаимодействуя со всеми классами субъектов общественной структуры. Несмотря на неоднозначную полемику о роли государства в сфере общественного управления, его значение определяется фактическим положением глобального регулятора социально-экономических процессов.

Государственное управление как вид социального управления необходимо для выработки целей общественного развития на основе интеграции интересов различных групп, составляющих структуру общества.

В процессе развития государственного управления его институты стали заметно активнее в рамках реализации принципа социального государства, создания разветвленных систем социальной помощи и социальной защиты, обеспечения гарантиями прав граждан в социально-экономической сфере: права на труд, на охрану материнства и детства, медицинскую помощь, образование и других прав.

Государство также создает необходимые предпосылки для организации разнообразных социальных процессов, обеспечивает публичные интересы при возникновении новых видов социальной деятельности: освоение космического пространства, информатизация, защита общества от террористических и экстремистских проявлений, последствий экономических кризисов, обеспечение экологической безопасности. Значимость государственного регулирования возрастает и по причине усложнения социальной системы, появления новых субъектов, форм социальной активности.

Традиционно в рамках правового изучения особенностей государственного управления отмечаются его специфические признаки:

- практически организующий, непосредственный характер государственного управления;

- подчиненный по отношению к политическому управлению (политической деятельности) характер, обусловленный спецификой профессиональных задач управления и политики;

- обособленный характер среди других видов и форм государственной деятельности;

- основной объем государственного управления реализуется в системе исполнительной власти и функционально связанных с ней субъектов;

- непрерывный (в отличие от представительной власти), исполнительно-распорядительный и властный характер;

- целостность и единство системы государственного управления в пределах общих для нее предметов ведения;

- иерархичность структуры государственного управления, субординация субъектов и объектов управления.

Организующий, исполнительно-распорядительный, властный и субординационный характеры государственного управления опираются на традиционный подход к раскрытию природы государственного управления. Эти признаки размываются, постепенно трансформируются в течение всего XX в., особенно в контексте развития договорных отношений, широкого признания сферы государственных (публичных) услуг, появления механизмов кооперации государства и гражданского общества, включения в механизм государственного управления широких начал самоорганизации, в том числе институтов гражданского общества и местного самоуправления. Все это свидетельствует о глубокой перестройке механизма государственного управления, о появлении его новых признаков:

- сочетание централизации, децентрализации и самоорганизации;

- развитие, помимо иерархических структур, конкурентных начал и договорных механизмов;

- развитие государственных (публичных) услуг в процессе управленческого воздействия.

Правовые особенности государственного управления:

- основанность на принципах и нормах права;

- наличие полномочий по использованию в пределах, установленных законом, права на осуществление действий по усмотрению (дискреция);

- подзаконный характер;

- правовая самостоятельность (наличие самостоятельной компетенции) субъектов управления;

- наличие в структуре государственного управления разделения нормотворческой, административной и юрисдикционной функций.

Таким образом, государственное управление - это вид социального управления, который в узкоспециальном смысле представляет собой системно организованную деятельность исполнительной власти и иных субъектов, сочетающую исполнительно-распорядительные и иные формы организующего взаимодействия государства с управляемой подсистемой в целях упорядочения и комплексного социально-экономического развития общества.

Государственное управление имеет свою сложную видовую характеристику.

В зависимости от предмета и характера управленческой деятельности оно дифференцировано на четыре вида: непосредственно административная деятельность или иерархическое (принуждающее) управление, которое можно разграничить на отношения субординационного и координационного характера, а также дополняющее основную административную деятельность горизонтальное (договорное, взаимодействующее) управление, которое включает предоставление государственных услуг (предоставляющее управление) и взаимодействие с институтами гражданского общества.

В зависимости от степени централизации управленческого воздействия государственное управление можно разграничить на прямое (централизованное) и опосредованное (децентрализованное).

По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может выражаться в распорядительстве, руководстве подчиненными объектами или в регулировании и координации их деятельности.

В зависимости от принципа федерализма государственное управление разделяется на два вида: федеральное и государственное управление субъектов федерации.

Процесс познания закономерностей государственного управления базируется на выявлении механизмов, лежащих в основе социально-экономической системы. Однако эти закономерности действуют по-разному на различных этапах эволюции общества и его институтов. Появляются новые знания, которые сами по себе изменяют прежнее понимание сущности процессов, лежащих в основе государственного управления. Поэтому особенно важно понимание процесса развития теории государственного управления, ее принципиальных направлений, используемых современной наукой для объяснения этого феномена.