Обращаясь к вопросу о развитии научной основы государственного управления, нужно иметь в виду, что эта основа имела континентальные, страновые особенности и различную степень взаимодействия со смежными научными направлениями.

Как уже было отмечено, теория государственного управления, несмотря на свой самостоятельный характер, имеет множество универсальных положений и постулатов, которые стали известны благодаря научным изысканиям представителей философии, экономической теории и практиков, активно анализировавших собственную сферу деятельности.

Большинство подходов имеет выраженный социоцентристский характер. Однако, помимо отмеченных направлений, в теории государственного управления также можно отметить роль технологических концепций (корпоративизм, плюралистическая теория), синергетики и коэволюционного подхода.

Первые научные знания об управлении появились задолго до современного периода человеческой истории. Уже в Древнем мире философы (Аристотель, Платон, Конфуций) задумывались над лучшими формами правления, описывали их сущность, разрабатывали свои рекомендации для эффективного управления, а общество пыталось развивать эти формы, сохранять и приумножать позитивный опыт, в том числе закрепляя его в правовых источниках.

Потребность в изучении основ государственного управления в форме отдельной науки проявилась значительно позже, на этапе развития меркантильной экономической политики европейских государств, обусловленного увеличением расходов на содержание государственного аппарата, развитием правовых и административных систем Франции, Пруссии, Голландии и Швеции.

Общее учение об управлении, которое возникло в Австрии и Германии в XVII в., олицетворяла камералистика (от нем. kameralien - наука административного управления), которая преподавалась с XVIII в. в европейских университетах и объединяла знания в области политики, экономики, финансов, полицейскую науку, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство.

Камералистика и ее самостоятельное направление - полицейская наука (от термина "полиция", в то время означавшего внутреннее управление) впервые сформировали комплекс системных представлений о государственном управлении того периода. Недостатком полицейской науки являлась ориентация на инструментальный подход, описывающий управленческие ситуации и практические указания по совершению административных действий, которые неизбежно устаревали и требовали постоянного пересмотра.

Наука о полиции стала заметной на этапе индустриального развития, промышленной революции, развития капитализма и появления первых буржуазных государств, в основание которых были положены принципы республиканского конституционного устройства, разделения властей и парламентаризма. Эти процессы сопровождались грандиозными изменениями в структуре государственного управления, связанными с появлением класса чиновников, обретением им политического веса.

Полицейская наука как наука об управлении стала претендовать на самостоятельное развитие и отделилась от камералистики. Ее известными представителями были И. Юсти, Е. фон Зоненфельс, Г. фон Берг, И. Пюттер, Н. Деламаре, Л. фон Штейн, Р. фон Моль. К началу XVIII в. роль полиции в научных трудах стала трактоваться как выполнение задач по обеспечению безопасности. Этот аспект, а также последующее развитие начал правового государства позднее сделают невозможным развитие науки об управлении на прежней основе.

Наука о полиции обогащается правовыми подходами. Приоритет юридического метода изучения государственного управления позволяет сформировать научные основы государственного управления в рамках новой научной отрасли - государственного права. Определенная часть государственного управления, не имеющая правового применения, продолжает существовать в рамках различных течений политической науки.

Л. фон Штейн, Р. фон Моль включили в свои труды по управлению представления о разделении властей, ограничении законом административной власти. Также было предложено рассматривать управление через призму отношений государства и индивидуума, урегулированных нормами права и обеспеченных специфическими средствами защиты прав рядовых участников отношений в сфере государственного управления (полиция и юстиция).

Правовое измерение государственного управления привело к формированию во второй половине XIX в. в рамках государственного права самостоятельного направления правовой науки - административного права (Ф. Майер, О. фон Сарвей). Впоследствии сформировалась догматика современного административного права. В этот же период происходит становление такого института современного государственного управления, как административная юстиция.

Параллельно с процессом возникновения комплекса наук о государственном управлении в Европе государственное управление стало изучаться в США. В 1880 г. принимается решение Колумбийского колледжа о создании Школы политической науки.

В этот период В. Вильсон, Ф. Гуднау начинают разработку методов научного управления в условиях демократического общества. В. Вильсон предлагает разграничение функций политической власти (принятия законов) и государственного администрирования (исполнения законов), контроля администраторов политиками, ориентации государственных служащих на принципы профессионализма, конкурсного отбора и несменяемости. Распространение получает идея использования в государственном секторе подходов, которые применяются при ведении бизнеса.

Традиции рассмотрения государственного управления в бинарной конструкции (политическое управление и администрирование) привели к появлению самостоятельной научной дисциплины, получившей название теории государственного управления (public administration), которая свой научный интерес сконцентрировала именно на вопросах администрирования, а не политики. С 1900 г. начинается преподавание государственного управления в университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Р. Брукингс учреждает первый институт правительственных исследований.

Одновременно М. Вебер, активно изучавший названную область управления, провел социологическое описание бюрократической модели, функционирующей в Германии. Им проанализированы основные черты этой модели. Тем самым выявлены наиболее типичные признаки классической бюрократии, ориентированной на выполнение государственных функций: наделение учреждений самостоятельной компетенцией; иерархия должностей и карьерный принцип перемещения в должностной иерархии; наем служащих происходит в зависимости от их образования или на основе экзаменов путем назначения, а не на основе выборов; их деятельность представляет собой особую регулярно оплачиваемую сферу занятости, профессию на условиях пожизненного найма и присвоения чина; дифференциация оплаты труда происходит в соответствии со служебным положением, определяемым в зависимости от ранга; служащий не является владельцем учреждения, в котором состоит на службе; подчиняется дисциплине, и его деятельность контролируется; стоящие над ним органы принимают решение о смещении с должности.

М. Вебер особое значение придает вопросам властного положения бюрократии и, как следствие, ее сплоченности, стремлению к политической роли. Он также объясняет положение бюрократии через призму владения ею техникой управления, обосновывает идеальную модель государственного управления, построенную на жестких принципах иерархии и следования установленным правилам администрирования, отвечающую критериям беспристрастности высокой сословной чести.

Знания, полученные на первом этапе становления теории государственного управления, стали основой для его последующего развития в течение второго этапа в рамках классической школы и школы человеческих отношений (1920 - 1950-е гг.). Третий (постклассический) этап развития теории государственного управления охватывает период 1960 - 1980-е гг. Современный, четвертый, период формирует представления о государственном управлении на рубеже XX - XXI вв., начиная с 90-х гг.

В классический период разработки теории государственного управления наибольшее внимание было уделено научным принципам организации управления и производства, возможностям рационализации управленческого труда, специализации функций управления, развитию представлений об оперативном менеджменте и построению эффективных структур. Представителями так называемой классической школы (А. Файоль, Ф. Тейлор, Г. Эмерсон, Г. Форд, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) были выработаны подходы к правильному распределению обязанностей персонала организаций, рекомендации и принципы, которым необходимо следовать для получения лучших результатов. Был проведен тщательный анализ факторов, влияющих на процесс производства, учет которых позволял максимально интенсифицировать производственные процессы (теория факторов).

А. Файоль выделял шесть групп управленческих функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. При этом административным функциям отводилась решающая роль. Управлять, согласно А. Файолю, значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать.

Классическая школа, несмотря на достижения в области анализа управленческих закономерностей, не учитывала сложности реальных, динамичных процессов в организационных структурах, влияния на эти процессы психологических аспектов, личностных факторов. Вопросы управления рассматривались исключительно с позиции интереса управляющей подсистемы.

Подходы, ставящие во главу угла психологию отношений и интересы индивидуума в управленческих и производственных отношениях, были предложены А. Маслоу, М. Фоллет, Э. Мэйо, У. Мэрфи. Школа человеческих отношений, в отличие от классиков, стремилась привлечь внимание к факторам мотивации персонала, психологическим ограничениям, которые необходимо учитывать при анализе эффективности управления и использовать на практике при выработке конкретных инструментов работы с персоналом. В целом эта теория являлась более глубоким взглядом на проблему личностной самооценки, восприятия труда с позиции мотивации, нематериальных механизмов стимулирования в управлении. Вместе с тем данное направление касалось узкого спектра вопросов управления и не охватывало вопросов организационных структур, формирования комплексных управленческих моделей, анализа процессов управления и управленческих функций.

На следующем, постклассическом, этапе во главу угла был поставлен поведенческий подход (бихевиоризм). Одновременно стали использовать системный и ситуационный подходы.

Социологические и психологические факторы, объясняющие механизмы функционирования управленческих процессов, были изучены в рамках поведенческого подхода (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг). Поведенческий подход, концентрируясь на улучшении человеческих ресурсов, объяснял управление через призму психологического мира личности, социальной группы. Микросоциальные отношения тем самым оказывали, по мнению бихевиористов, решающее воздействие на процесс управления в целом, что давало основание для вывода о том, что повышение эффективности конкретного работника, анализ его потребностей и учет поведенческого аспекта в принятии решений приведут к повышению эффективности организации. Поведенческий подход, несмотря на его близость к субъективным сторонам человеческого поведения, акцентам на иррациональных факторах, позволил привлечь внимание к их учету в процессе реального управления.

В своей основе поведенческий подход не всегда является рациональным, поскольку значение в управлении отводится не только объективным параметрам, но и стихийным процессам, определяющим невозможность или ограниченную возможность для принятия всесторонне обоснованных решений (теория ограниченной рациональности Г. Саймона, теория инкрементализма Ч. Линблома). Таким образом, поведенческий подход позволил критически осмыслить возможность построения рациональной модели управления, а главное, он переключил интерес с формальных сторон управления на особенности поведения людей в процессе их взаимодействия и принятия управленческих решений. Успех поведенческого подхода в 1960-х гг. и в современный период был предопределен тем, что в центр концепции поставлены индивид и его поведение, определяемое внутренним процессом мотиваций и особенностями восприятия внешних факторов.

Системный подход, основы которого изложены в предыдущей главе, акцентировал внимание на государственном управлении как открытой системе, взаимодействующей с обществом. В рамках данного подхода комплексно изучен механизм управления в единстве составляющих его компонентов, структурно-функциональные связи государственного управления.

Несмотря на положительные качества системного подхода, он пока недостаточно адекватно используется при описании нелинейных процессов и не ориентирован на скрытые, переменные параметры, влияющие на систему управления, выбор приоритетов управления. Он также не в полной мере раскрывает взаимосвязи общества и системы государственного управления в изменяющихся условиях.

В связи с необходимостью развития и дополнения системного подхода получили развитие синергетический и ситуационный подходы. Ситуационный подход стал известен в 70-е гг. XX в. В рамках данного подхода основным утверждением является отрицание оптимальных структур как таковых, имеющих набор функций, одинаково пригодных для управления в любых условиях. В целом ситуационный подход, описывая адаптивные механизмы и логику динамики государственного управления в зависимости от конкретных переменных, имеет несколько направлений. Один из примеров - концепция мягкого мышления (П. Чекланд), предполагающая вовлечение участников управления в изучение и интерпретацию управленческой ситуации и поиск решения управленческих проблем, исходя из осознанных и изученных параметров управления. Таким образом, не существует заранее рекомендованных рецептов эффективного управления до момента всесторонней оценки необходимых факторов в процессе мягкого мышления, которое позволяет максимально приспособиться к ситуации.

В рамках государственного управления имеет самостоятельное значение появление различных концепций, ограничивающих роль государства (неолиберализм) и, напротив, выступающих за активную государственную политику в области управления (концепция социального государства).

Не только теория, но и практика государственного управления начиная с 70-х гг. XX в. ориентированы на поиск эффективных методов, способствующих предупреждению кризисных явлений в сфере государственного управления, характер которых был вызван потребностью модернизации традиционной модели управления. Анализ состояния дел в государственном управлении подталкивал ряд государств (Великобритания, Новая Зеландия) к решительным действиям в области создания эффективных административных механизмов, ориентированных на адекватный учет современных тенденций развития общества, особенности экономической, социальной, политической обстановки. В этой связи активно проводился поиск легитимных рычагов, способных повысить качество управления, учитывать интересы населения, процессы информатизации и глобализации, снижение зависимости бюджета от административных расходов и расходов государственного сектора в целом.

Современный, третий, этап в теории государственного управления в большей степени связан с зародившимся в 1970-е гг. течением, выступавшим за изменение классических административных устоев в организации государственного сектора. Новая концепция в теории государственного управления получила название "новый государственный менеджмент" (NPM - New Public Management). Именно с этой концепцией связана волна административных реформ, проведенных многими странами в 80 - 90-х гг. XX в.

Концепция нового государственного менеджмента представляет собой "набор допущений и норм, утверждений о том, каким образом должно быть организовано квазирыночное и бизнес-ориентированное государственное управление структурами государственного сектора в целях повышения эффективности их деятельности".

Специалисты в области NPM (К. и Э. Пинчотт, Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс, К. Худ, Э. Ферли) сформулировали идеи сближения корпоративного управления и государственного управления, заимствование технологий менеджмента частных компаний в управлении делами государства (новый менеджеризм), а также использование принципов конкуренции, мотивации, потребительского выбора (принципы новой институциональной экономики).

Подобная предпринимательская (антрепренерская) модель государственного управления (Д. Осборн, Т. Гэблер) также акцентирует внимание на изменении отношений государства и общества, вовлечении негосударственных структур в управление, учете интересов потребителей государственных услуг. Государственное управление, согласно NPM, должно быть ориентировано не на формальные процедуры и институты, а на потребности управляемой подсистемы.

Применительно к идеям NPM можно отметить отсутствие универсальной стратегии перестройки государственного управления. Концепция NPM находится в постоянном развитии и корректируется с учетом богатого опыта различных стран, проводящих административные реформы на протяжении более чем 30 лет по всему миру (в России - с 2003 г.).

Можно выделить наиболее характерные подходы, позволяющие составить представление о содержании NPM (К. Худ):

- приоритет профессиональных управленческих навыков и опыта в государственном секторе с одновременным расширением полномочий управленческих кадров ("free to manage");

- внедрение четких стандартов и критериев оценки;

- контроль за результатами, а не за процедурами деятельности;

- разукрупнение государственного сектора, привлечение на контрактной основе сторонних исполнителей (создание квазирынков);

- внедрение принципа конкуренции;

- использование методов корпоративного управления;

- усиление дисциплины и порядка в распоряжении ресурсами.

К названным идейным составляющим NPM можно добавить не менее важные для данного подхода направления:

- проведение политики ориентации на потребности получателей государственных услуг и повышение их качества, разделение сферы управления и сферы оказания государственных услуг;

- реорганизация иерархической модели управления путем проведения разукрупнения ведомств, разделения государственного стратегического управления и исполнительных функций гибких (одноцелевых) структур, формирование "плоских" структур и введение договорных методов в отношениях вышестоящих и нижестоящих ведомств;

- введение регулярных обследований (мониторингов) результатов управления;

- формирование новой управленческой культуры.

Применение концепции NPM в практической деятельности ряда правительств обнаружило ряд серьезных издержек прямого заимствования рыночно-ориентированных подходов. В частности, отсутствие концентрации внимания на вопросах социальной эффективности управления возникло из-за "превращения" граждан в административных отношениях в клиентов, потребителей услуг. При такой ориентации чиновничество снимало с себя ответственность за качество, доступность услуг, которые гарантированы при традиционно высокой роли административных органов в вопросах удовлетворения потребностей граждан.

Рыночные механизмы вызвали процесс смещения ценностных ориентиров чиновничества, а также привлеченных к государственному управлению структур. Публичные интересы стали конкурировать с ведомственными, корпоративными и частными, что в целом не свойственно государственному сектору, отличающемуся единством целей и ценностных установок государственных служащих.

Можно отметить и такие издержки NPM, как рост отчетности, изменение поведения чиновников с учетом акцента не на стратегические ориентиры, а на достижение ближайших результатов.

В ряду современных подходов в теории государственного управления активное развитие получила концепция сетевого управления (Дж. Марч, Р. Родес и др.). Сети представляют собой самоуправляемые группы акторов, возникающие вокруг проблем и ресурсных кластеров, члены которых связаны наличием взаимосвязи, доверия и ресурсами (А.И. Соловьев). Сетевая структура определяется как децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов открытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность (И.А. Василенко).

Сетевое управление концентрируется на развитии роли горизонтального взаимодействия, партнерства государства и других участников управления (негосударственные структуры, граждане) на основе их кооперации вокруг решения общих проблем посредством координации совместных действий, обмена информацией и ресурсами, согласования интересов.

Сетевой принцип предполагает самоорганизацию входящих в сеть субъектов: их отношения сами по себе важны не только как условие существования сети, но и как ее сущность. Соответственно, целью сети может быть развитие подобных практик, взаимовыгодного общения, обмена информацией, обучения и адаптации к новым условиям и т.д.

Наличие управленческой сети является фактором, имеющим большое значение в государственном управлении. Однако если государство выступает как участник сети, его роль изменяется, поскольку оно лишь вовлечено в децентрализованный процесс и не может руководствоваться только формализованными механизмами взаимодействия с другими участниками сети, т.е. осуществлять управление в традиционном смысле.

В отличие от NPM, концепция сетевого управления отрицает возможность использования в государственном управлении сугубо рыночных механизмов.

Вместе с тем в рамках сетевого управления могут проявляться противоречия, которые связаны с необходимостью координации сети, преодоления конфликтов и разногласий между ее участниками.

В 90-е гг. XX в. появляется концепция управления governance, объединяющая рыночные и демократические начала государственного управления. Данная концепция допускает использование сетевого подхода к устройству государственного управления, развитие кооперативных отношений с гражданским обществом и другими участниками управления. Более того, источником и движущей силой процесса управления в рамках данного подхода выступает самоорганизация. Только общие усилия всех участников процесса управления приводят к результатам. При этом роль государства сводится к функциям одного из участников процесса управления, не имеющего достаточного влияния для контроля над всем процессом управления и вынужденного действовать сообща с другими его участниками.

В то же время концепция управления как governance является продолжением эволюции взглядов в контексте NPM, оправдывающего рыночно-ориентированные методы.

Исходные принципы governance (А.И. Соловьев) - взаимодействие государства и общества на основе доверия, согласия, горизонтального сотрудничества; партнерства государства и частных структур; признание социальной эффективности более важной ценностью, чем эффективность экономическая; отказ от оценки граждан как потребителей государственных услуг, обладающих краткосрочными рыночными стратегиями, постановка интересов граждан в разряд важнейших приоритетов государственной политики; переход к оценке процесса, а не результата управления.

Модификацией концепции governance выступает теория хорошего управления (good governance). Сторонники этой современной теории в целом разделяют позиции подхода к управлению как governance. Однако при этом приоритетная роль в организации управления отводится не сетевой структуре, а политическим институтам (государство, местное самоуправление и др.). При этом государство служит обществу, и это является его конечной стратегической целью, миссией.

Обобщая названные концепции governance и good governance, можно сделать вывод о том, что в них значительно более широко представлена такая сторона управления, как взаимоотношения государства (политических институтов) с гражданами, частными структурами и обществом в целом. Опора на взаимодействие этих субъектов говорит о необходимости сочетания управления с самоорганизацией, что опирается на прежний методологический фундамент теории государственного управления: общую теорию систем, синергетику, ситуационный подход, NPM. Можно отметить преемственность развития теории государственного управления, ее приверженность идеям демократии и социального государства.

Использование механизмов рыночного, бизнес-ориентированного управления в теории и практике государственного управления допустимо и оправданно в зависимости от ситуации. Однако их применение нуждается не только в значительной адаптации к особенностям публичной сферы. Оно изменяет в процессе управления свое внутреннее содержание, поскольку не преследует цели получения такого экономического результата, который не был бы соотнесен с публичными интересами и социально значимыми целями развития и не учитывал потребностей государства, других политических институтов, общества и отдельно взятого гражданина. В этих подходах, несмотря на их связь с экономической составляющей, преобладают не рыночные, а социально-ориентированные ценности.

Названные подходы нашли отражение в концепции "качественного управления", параметры которой разработаны экспертами ООН:

- сотрудничество и совместная работа граждан и власти;

- верховенство права;

- прозрачность власти и ее решений;

- отзывчивость и оперативность правления;

- ориентация на консенсус;

- равенство и отсутствие дискриминации;

- результативность и эффективность;

- подотчетность власти гражданам.

В связи с развитием информационных технологий и появлением феномена информационного общества большое значение приобретает повсеместное использование в процессе государственного управления информационных систем, электронных услуг, электронного взаимодействия государственных служб и развитие информационного обмена. Названные процессы формируют новый облик государственного управления. Описание этих изменений, развитие представлений о них, прогнозирование в этой области обеспечиваются самостоятельными исследованиями в рамках теории электронного государства (электронного правительства)