Система государственного управления представляет собой совокупность взаимосвязанных институтов, в процессе функционирования которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность специальных субъектов управления, действующих от имени государства, а также взаимодействие специальных субъектов управления со всеми другими субъектами для достижения публично-значимых целей упорядочения и эффективной организации социальных процессов, обеспечения социально-экономического развития в интересах общества и отдельно взятого гражданина.

Институты, о которых идет речь в определении, - это прежде всего организованные подсистемы, органы управления, определенные механизмы интеграции государством общественных интересов в совокупности со способами и практическими формами их достижения. К таким институтам в системе государственного управления можно отнести организации, коллективы, функциональные комплексы, участников программ, территориальных, консультативных и сетевых образований или сообществ. Чаще всего институты ассоциируются с той или иной структурой, создаваемой для организационного оформления института.

Устройство системы государственного управления включает несколько взаимосвязанных компонентов, характеризующих управление по форме и содержанию. Принципиально важными аспектами при рассмотрении системы государственного управления выступают: субъекты государственного управления; объекты государственного управления; цели и функции государственного управления; ресурсы государственного управления; процесс государственного управления; результаты государственного управления.

Государственное управление как система включает две относительно обособленные подсистемы: управляющую и управляемую.

В зависимости от особенностей государственного управления по предметному критерию традиционно выделяют три самостоятельные группы отношений: государственное управление в области экономики, в области социально-культурной деятельности, в административно-политической области.

Государственное управление в экономической области включает макроэкономическое регулирование экономического развития, управление в сфере функционирования финансовой системы и рынка ценных бумаг, предпринимательства, управление в отраслях промышленности, сельского хозяйства, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, информационных технологий, торговли, контрольные механизмы в указанных отраслях, а также в сферах антимонопольного регулирования, государственных закупок, приватизации, банкротства, рынка экологии, технического регулирования, рекламы и защиты прав потребителей.

Социально-культурная область, или область социального развития, включает вопросы управления образованием, наукой, здравоохранением и социальным обеспечением, социальным обслуживанием, культурой, а также контроль в этой области.

Административно-политическая область охватывает управление в сфере обеспечения порядка и безопасности (оборона, внутренние дела, исполнение судебных решений, миграционное регулирование и надзор, деятельность спецслужб), а также управление иностранными делами.

К наиболее общим компонентам (структурам), функционирующим в сфере государственного управления, относятся: люди, естественные материальные условия существования: природа и ее ресурсы, средства и орудия труда, территория; объективные социальные процессы: производство, воспроизводство, распределение, потребление, а также социальные отношения, связанные с этими процессами, которые имеют естественно-историческое или искусственное происхождение и могут приобретать институционализированный формат, признаваться правовыми средствами. Это составные части социальной, экономической, политической структуры, отношения людей и их образований.

Управляемая подсистема находится в основе организации процесса управления. Для формирования и функционирования управленческого механизма, его институтов имеют принципиальное значение состав и особенности объектов государственного управления. Совокупность объектов государственного управления, их пространственное сосредоточение, уровень развития, степень интеграции, формы собственности, установленная правовыми нормами степень автономии и другие существенные особенности влияют на содержание управления, его институты и в конечном итоге обусловливают организационную структуру управляющей подсистемы.

Следует отметить принципиальную неоднородность и динамику объектов управления, что обусловлено сложностью и неравновесностью социальной системы, многообразием ее форм: организационных структур и процессов. Названные составляющие дополняют друг друга и вместе с нормами поведения (формальными и неформальными) и механизмами взаимодействия составляют понятие институтов управления. В этом смысле система государственного управления представляет собой сложный социальный институт, представленный прежде всего разнообразными компонентами.

Что касается непосредственно управляемых объектов, то их также можно охарактеризовать с помощью понятия "структура". Управляемые структуры могут включать комплексные и единичные объекты. Комплексными объектами выступают территориальные (региональные) комплексы - экономические макрорегионы и федеральные и иные административные округа (районы, бассейны, дороги), субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, административно-территориальные образования (районы, города, поселки), отрасли.

Единичные объекты представлены коммерческими и некоммерческими организациями различных форм собственности и непосредственно гражданами, их объединениями (коллективами).

Единичные объекты государственного управления можно разделить на виды в зависимости от наделения их статусом юридического лица: коллективные субъекты, наделенные статусом юридического лица, коллективные субъекты, не наделенные статусом юридического лица (коллективы, некоторые виды общественных и религиозных объединений), индивидуальные субъекты (физические лица).

Большую сложность вызывает отнесение к объектам управления процессов. Процессы формируют потребность в тех или иных структурах и чаще всего организованы при помощи структур. Однако существуют специфические формы управления процессами, которые наглядно демонстрируют наличие объектов-процессов в государственном управлении, таких как: предоставление государственных услуг, управление проектами (программно-целевые механизмы), взаимодействие с консультативно-общественными советами как институтами гражданского общества, развитие электронного правительства, поддержка конкуренции и развития предпринимательства. Некоторые процессы как объекты государственного управления перечислены в виде предметов ведения Российской Федерации, совместных предметов ведения.

Управляющая подсистема надстраивается над объектами управления или организационно включается в них на низовом уровне в конкретных предприятиях и учреждениях (управленческие подразделения и руководство корпораций, учреждений, например ректор вуза, деканат и т.п.).

Субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе всех взаимосвязей и элементов общественной системы (Е.В. Атаманчук). Управляющая подсистема концентрируется на наиболее важных и комплексных направлениях, имеет гибкие механизмы адаптации к условиям развития управляемых объектов, тем самым организуя и направляя принципиально процессы их функционирования.

Процесс управления может носить и характер административной поддержки, организационного содействия и сотрудничества. Этот формат работы очевиден в рамках отношений государства и структур гражданского общества.

Организационная структура управляющей подсистемы завершает внешнее институциональное оформление системы государственного управления, является индикатором принципиальных изменений в системе государственного управления. Не следует преувеличивать роль организационных структур, поскольку эта видимая часть системы государственного управления, как и любая форма, имеет вторичное значение по отношению к его содержанию: целям, функциям, процессу управления.

Организационные структуры, при помощи которых осуществляется процесс управления, объединяют первичные административные образования (органы и их подразделения) в относительно самостоятельные комплексы или подсистемы государственного управления, организованные по отраслевому, функциональному, территориальному критериям.

Организационной структурой, выступающей в качестве субъекта государственного управления, является коллективное образование, представленное коллективом служащих публичной службы, или индивидуальный субъект - должностное лицо, включенные в управляющую систему на основании нормативного правового акта, наделенные компетенцией и необходимыми ресурсами для осуществления целенаправленной организационной деятельности по обеспечению работы подчиненных объектов управления (И.Л. Бачило). При этом, как правило, выделяются четыре уровня структур управления: общегосударственный; региональный и межотраслевой; отраслевой; локальный.

К субъектам государственного управления, понимаемого как деятельность обособленной группы государственных органов, относится прежде всего организационный механизм исполнительной власти: система органов исполнительной власти.

Систему органов исполнительной власти в Российской Федерации возглавляет федеральное правительство (Правительство РФ). Систему образуют также федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последние, в свою очередь, в каждом субъекте делятся на высший орган исполнительной власти и органы исполнительной власти специальной компетенции.

К субъектам государственного управления в рамках функционального подхода следует отнести всех субъектов, которые наделены функциями в сфере организации и реализации исполнительной власти, а также отдельными управленческим полномочиями (правами) по отношению к непубличным субъектам.

Субъектами государственного управления, помимо органов исполнительной власти, являются: Президент РФ, Администрация Президента РФ, включая аппараты Полномочных представителей Президента в федеральных округах, государственные фонды, органы управления государственными корпорациями, другими коммерческими и некоммерческим организациями, создаваемыми государством или с участием государства, а также все иные субъекты, которым переданы полномочия или функции по осуществлению государственного управления (многофункциональные центры оказания государственных услуг, общественно-государственные структуры, общественные объединения и частные структуры, обеспечивающие выполнение административных договоров, договоров в сфере частно-государственного партнерства и т.п.), органы местного самоуправления в части реализации ими переданных государственных полномочий.

Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные органы (Счетная палата РФ и аналогичные органы субъектов Российской Федерации), образуемые ими, участвуют в государственном управлении опосредованно, реализуя функции в сфере формирования исполнительной власти, назначения должностных лиц, контроля за деятельностью исполнительной власти.

Суды в рамках предоставленного им права на рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют государственное управление в пределах переданной им административно-юрисдикционной функции. Однако рассмотрение административных споров государственным управлением не является.

Таким образом, понятие субъекта государственного управления не исчерпывается понятием органа исполнительной власти. Точнее, субъектов государственного управления характеризует понятие юридического лица публичного права.

Организационные структуры государственного управления организованы по системному принципу: орган государственной власти, система органов государственной власти, система органа государственной власти, в которую могут быть включены различные коммерческие и некоммерческие организации (подведомственные организации).

Основными критериями построения организационных структур на макроуровне государственного управления выступают: принцип федерализма и территориальной специализации субъекта государственного управления, предметы ведения отраслевого либо функционального типа, в том числе программно-целевое, межотраслевое или иное предметно-обособленное построение механизма государственного управления в зависимости от решения конкретной управленческой задачи.

Первоначально использовался линейный, наиболее простой, тип организационной структуры в государственном управлении. Благодаря специализации функций возникли и сформировались отрасли государственного управления. Отраслевое управление дополняется такой организацией взаимодействия управленческих структур, при которой на первое место выходит функциональное или координационное подчинение. Все названные виды управленческих связей используются в настоящее время комплексно. С их помощью можно охарактеризовать не только структуру управляющей подсистемы, но и процесс государственного управления, который имеет самостоятельное значение и требует отдельной характеристики.

Процесс государственного управления можно разделить на несколько этапов:

- получение и сбор информации об объектах государственного управления, ее анализ и обобщение с участием заинтересованных субъектов;

- выбор целей и приоритетов развития, методов управления, разработка и принятие стратегических решений, принятие соответствующих правовых актов и внесение изменений в существующие, построение организационных структур и форм управления;

- исполнение принятых решений, реализация избранных методов управления;

- контроль, координация взаимодействия разных структур, оценка эффективности принятых решений и качества их реализации, обратная связь с объектами управления;

- корректировка управленческого механизма (структур, методов, форм), поддержание его в работоспособном состоянии.

С точки зрения содержания механизма государственное управление неоднородно и может рассматриваться в нескольких форматах:

- юридическое признание объекта государственного управления; регулирование объекта государственного управления; всеобъемлющее управление (руководство) объектом (В.М. Манохин);

- внутриорганизационные и внешнеорганизационные (микро- и макроадминистративные) управленческие отношения в системе государственного управления;

- принуждающее и позитивное (предоставляющее) государственное управление;

- государственное управление по типу власть - подчинение (вертикальные отношения); предоставление государственных услуг и взаимодействие в процессе государственного управления с институтами гражданского общества (горизонтальные отношения);

- прямое (непосредственное) и опосредованное государственное управление (Л.А. Мицкевич).

Процесс государственного управления соотносится с параметрами функционирования системы в пространственной, правовой, предметно-функциональной и иной сторонах осуществления субъектами государственного управления своих функций.

В зависимости от области государственного управления существенно различается как объем государственного управления, так и сущность отраслевых или функциональных отношений.

В большинстве случаев нынешнее отраслевое управление не выглядит как монопольно контролируемый государством сектор публичного регулирования. Отрасли, за исключением сфер обороны, внутренних дел, безопасности и иностранных дел, только частично охватываются государством. Государство, как правило, создает суперминистерство, отвечающее за отраслевое управление в комплексе отраслей посредством выработки государственной политики и нормативного правового регулирования. Отдельно реализуются исполнительные функции, которые дробятся между многочисленными агентствами и службами.

Таким образом, реализуется идея разграничения политической и профессиональной управленческой деятельности, а отраслевое управление приобретает новые организационные признаки и качественно трансформируется. В частности, масштабы оперативного управления отраслями существенно сокращены (этот процесс начался намного раньше, в промышленности в 70-е гг. были созданы производственные и научно-производственные объединения). Сегодня об отраслевом государственном управлении можно говорить лишь в усеченном формате, о потере государством отраслей в их традиционном виде. В современном государственном управлении приоритетными являются функциональный и территориальный подходы, особенно активное развитие получил институт проектного целевого (программно-целевого) управления.

В зависимости от функционально-юридического критерия система государственного управления включает: административную, юрисдикционную и нормотворческую сферы деятельности. Тем самым проявляется специализация функций управления, схожая с принципом разделения властей в государственном механизме.

Выделение административной функции условно, поскольку все функции управления являются административными. Вместе с тем специализация государственного управления строится на основе данного разделения основных функциональных сфер. При этом администрирование, как было отмечено выше, разделяется на политико-административную и исполнительную (правоприменительную) деятельность.

Функциональная структура государственного управления определяется конституционными предметами ведения, установленными законодательно и в органических (статутных) положениях функциями органов исполнительной власти. Функции органов исполнительной власти типологизированы в зависимости от целевой и предметной характеристики:

- функции выработки и осуществления государственной политики (стратегического управления), нормативного правового регулирования;

- функции управления подведомственными государственным органам объектами и государственным имуществом (предприятия, учреждения, государственные фонды, воинские формирования и тому подобные подразделения);

- функции предоставления государственных (публичных) услуг;

- функции контроля и надзора и правоохранительные функции;

- функции руководства деятельностью управляющей подсистемы и субъектами, которым делегированы полномочия в сфере государственного управления, в том числе функции по моделированию организационных структур, их созданию, проведению административной реформы.

Характеристика процесса управления также связана с выделением в нем, помимо объекта и субъекта, функций такого аспекта, как целевая характеристика государственного управления.

Управление, как было показано выше, связано с целеполаганием. В этом смысле современная структура государственного управления включает особый блок отношений, оформленных в качестве правового режима, - отношения в сфере государственного стратегического планирования.

В эту группу отношений, согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", включаются разработка, учет, реализация и мониторинг документов стратегического планирования в сферах прогнозирования, планирования, целеполагания и программирования. Такие документы, как основы социально-экономического развития, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, планы, концепции, доктрины, стратегии и т.п., принимаются в виде нормативных правовых актов или оформляются как ненормативные целеориентирующие документы.

Цели государственного управления должны быть адекватны объему правовой компетенции государства и его органов. Их реализация нуждается в необходимых ресурсах государственного управления.

К ресурсам государственного управления относятся материальные, финансовые, технические, информационные ресурсы. Использование ресурсов управления должно опираться на принципы рациональности, эффективности, экономии, социальной ориентации, публичности, воспроизводства и комплексности.

Государственное управление в условиях информационного общества все больше опирается на возможности информационных технологий. В процессе государственного управления применяются возможности информационных систем, предоставления услуг в электронной форме, межведомственного обмена информационными данными, безбумажного (электронного) документооборота, растет использование телекоммуникационных средств и электронных ресурсов, позволяющих многократно сокращать временные, физические и иные административные издержки в процессе управления, повышать его демократичность, доступность и антикоррупционный иммунитет, повышать автоматизацию процессов управленческого труда. Все эти факторы влияют на качественное изменение положения субъекта и объекта управления, формируют новые подходы к организации государственного управления с использованием информационных ресурсов, делая его открытым и более эффективным