Реформы в различных сферах государственной и общественной жизни, проводимые в России, не обошли стороной сферу государственного управления. Начатая в 1990-е гг. и продолжающаяся административная реформа направлена в первую очередь на создание оптимальной и эффективной системы государственного управления в целях решения социально-экономических проблем, повышения уровня и качества жизни населения.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, это пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций, повышение эффективности их функционирования. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних и несвойственных функций - объективно необходимая составляющая административной реформы.

Объектом административной реформы являются не только федеральные органы исполнительной власти, но и региональные (межрегиональные) органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, иные органы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. К сожалению, реформа затронула в большей степени федеральные органы исполнительной власти и в значительно меньшей степени - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уж совсем не коснулась межрегиональных органов.

О необходимости проведения административной реформы было заявлено в 1990-е гг. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г. среди основных целей региональной стратегии названы правовая реформа и реформа судебной системы, демонтаж основных элементов отжившей административной системы и переход к экономическим методам регулирования.

В Послание Президента РФ 1997 г. был включен самостоятельный раздел: "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". Была названа главная причина неэффективности государственной власти - несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления.

Впервые о необходимости проведения административной реформы было заявлено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1998 г. Причем сам термин "административная реформа" был использован именно в этом Послании: оно содержало самостоятельный раздел 3.2 "Необходимость административной реформы". Было сказано о необходимости разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны были заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости. Предстояло уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Реформа предполагала формирование государственного аппарата, в основу которого должна быть положена система заслуг и достоинств.

В 2001 г. началась подготовка к административной реформе, и в первую очередь реформе Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов. Причем не только и не столько их структуры и штатов, но главным образом - функций органов власти.

В 2002 г. было сказано, что колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом. Из почти 500 тыс. обращений во время телевизионного интервью Президента РФ почти три четверти - это жалобы граждан на разные формы административного произвола. Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное времени и целям, и государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим.

Для этого было необходимо модернизировать систему исполнительной власти в целом, создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Нужна была эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений, требовалось провести анализ реализуемых государственных функций, сохранив только необходимые. Правительство провело инвентаризацию функций федеральных органов исполнительной власти, и из почти пяти тысяч многие были признаны избыточными и несвойственными.

В марте 2003 г. Президентом РФ были подписаны указы, сразу названные указами об административной реформе. Так, Указом Президента РФ N 824 были определены приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 гг.:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Но реально реформа начала осуществляться с 2004 г., когда были приняты системообразующие нормативные правовые акты, направленные на радикальное и, главное, эффективное реформирование исполнительной власти.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Этим Указом было предусмотрено разработать предложения по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций органов государственной власти, по оптимизации их структуры и функций, по совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также по повышению эффективности их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по формированию системы оценки эффективности их деятельности.

Значительно оптимизировал функции федеральных органов исполнительной власти Указ Президента Российской Федерации N 314 2004 г. До этого времени не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа N 314 и позднее Указа N 649 сегодня принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) функции по управлению государственным имуществом;

4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента Российской Федерации N 314 "политические" составляющие - такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д.

В контексте Указа Президента Российской Федерации N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает упразднение функций избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом, завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что реформирование федеральных органов исполнительной власти продолжается и в настоящее время, когда, казалось бы, наступила определенная стабильность и пришло понимание требуемых системы и структуры органов исполнительной власти.

Но, к сожалению, каждый год структура исполнительной власти изменяется. В период с 2004 по 2012 г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась более 100 раз. Так, базовый Указ N 314 от 9 марта 2004 г. менялся 12 раз (20 мая 2004 г. N 649, 14 ноября 2005 г. N 1319, 23 декабря 2005 г. N 1522, 15 февраля 2007 г. N 174, 24 сентября 2007 г. N 1274, 12 мая 2008 г. N 724, 7 октября 2008 г. N 1445, 25 декабря 2008 г. N 1847, 22 июня 2010 г. N 773, с изм., внесенными Указами Президента РФ 15 марта 2005 г. N 295, 27 марта 2006 г. N 261, 22 июня 2009 г. N 710). В 2012 г. подписан новый Указ Президента РФ (от 21 мая 2012 г. N 636) "О структуре федеральных органов исполнительной власти", который внес существенные изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Не прошло и месяца, и в него вносятся изменения.

По непонятным причинам функциональный принцип формирования структуры федеральных органов исполнительной власти был нарушен, и были созданы Министерство по развитию Дальнего Востока (при наличии Дальневосточного федерального округа), Министерство по делам Северного Кавказа, Министерство по делам Крыма (создано в марте 2014 г. и упразднено в июле 2015 г.).

Что это, некомпетентность, спешка и исправление своих ошибок? Хочется надеяться, что второе, но что это за законодатель, который такие ошибки совершает?