Начало разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815 - 1890 гг.). Его идеи о государственном управлении были изложены им в 7-томном труде "Учение об управлении" (Die Verwaltungslehre), изданном в г. Штутгарте. В русском переводе имеется работа Л. Штейна "Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского.

По мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность последнего.

Представляет научный интерес анализ, данный Л. Штейном механизму реализации исполнительной власти (Vollzugsgewalten), который состоит из трех основных моментов. Первым моментом является предписание закона, которое необходимо исполнить. Второй - учреждение необходимых для этой деятельности органов исполнительной власти. Третий - применение внешней силы, для того чтобы осуществить исполнение закона, даже вопреки воле отдельных лиц - принуждение. Для обозначения содержания исполнительной власти Л. Штейн называет ее властью повелевающей, организующей и принудительной.

Немецкий административист О. Мейер определял государственное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом "от противного", другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял такое управление как деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти.

Анализ категории государственного управления дал в своей работе "Французское административное право" французский ученый-административист Г. Брэбан. Он приходит к выводу, что вся управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть государственное, содержание. Но с другой стороны, в самой государственно-правовой деятельности управленческая сфера четко отделена от политической, судебной и производственной.

Однако Г. Брэбан не ограничивается одним лишь негативным определением государственного управления и пытается вывести и позитивное определение. Основная трудность состоит в том, что задачи и функции органов государственного управления чрезвычайно разнообразны. Некоторые из них связаны с понятием суверенитета - так обстоит дело в армии, полиции и ведомстве иностранных дел в связи с реализацией ими властных полномочий по обеспечению национальной обороны, поддержанию правопорядка и ведению дипломатии.

Другие функции относятся к организации общественной жизни, например когда на органы государственного управления возлагается регламентация общественной деятельности путем выдачи разрешений или одобрения каких-либо мероприятий, осуществления контроля за деятельностью отдельных граждан или в том, что касается надзора за правилами градостроительства и проживания.

Наконец, органы государственного управления обеспечивают производство общественных работ и оказание услуг, полезных для всех, например сооружение дорог, водоснабжение в коммунах или содействие обучению и образованию населения.

Данный перечень функций не является исчерпывающим, но все они характеризуются некоторыми общими чертами.

Во-первых, они выражены в решении текущих задач управления и в этом смысле менее масштабны, чем директивные задачи общегосударственного развития, связанные с принятием политических решений, хотя в практике управления это различие не выражено так четко, как в теории.

Во-вторых, функции текущего управления одновременно расцениваются и как полезные, даже необходимые для нормализации жизненных процессов, и в то же время как не всегда рентабельные. Если, например, бюджет какой-либо общественной службы будет перекрыт доходами от ее функционирования, то, естественно, такая служба окажется прибыльным предприятием - частным или публичным, - могущим быть включенным в производительную сферу. Однако существуют полезные для общества, но нерентабельные службы, подпадающие под известный критерий "общего интереса" - основной критерий, раскрывающий всю сущность и смысл государственного управления и административного права.

Нормы административного права о государственном управлении, как отмечает Г. Брэбан, регулируют три сферы деятельности. В первой из них государственному аппарату управления принадлежит монополия (армия, правосудие, почта и т.д.). Во второй он действует параллельно с предприятиями и гражданами, то есть там, где управленческие функции раздваиваются (школы, лечебно-медицинские учреждения, жилой фонд, транспорт). В третью сферу аппарат государственного управления вмешивается на субсидиарных началах, когда частная инициатива не приводит к успеху или когда отсутствуют государственные учреждения, способные устранить проблемные ситуации.

Таким образом, государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, отличающийся от деятельности законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими государственными органами законодательных актов. Государственное управление не исключает и подзаконного нормотворчества.

При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по административному праву зарубежных государств для обозначения государственной деятельности в указанной сфере вводится понятие публичной администрации (administration publique, administration publica, public administration и т.д.). Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней.

Вместе с тем в российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как "государственное управление". Понятие государственного управления используется в немецком и французском административном праве. Понятие публичной администрации, являясь общесоциологическим, по своему содержанию многозначно, а по объему весьма широко.

В связи с изложенным полагаем, что использование понятия публичной администрации является более уместным в таких общественных науках, как политология, социология, и др. В теории административного права для обозначения указанной сферы государственной власти представляется обоснованным использование исторически сложившегося понятия "государственное управление".