В США исполнительную власть осуществляют многочисленные структуры, имеющие различные наименования - департаменты, агентства, управления, корпорации, комиссии, бюро. Органов, называемых министерствами, в США не существует. Вместе с тем специализированные органы министерского типа в США называются исполнительными департаментами. Департаменты являются важнейшими органами исполнительной власти. Они непосредственно подчинены президенту и имеют широкий круг полномочий.

Система департаментов закрепляется в разделе 5 Свода законов США, объединяющем все законодательные нормы об организации исполнительной власти и федеральных служащих. Компетенция каждого департамента устанавливается в акте о его создании, а затем по инициативе Президента или Конгресса конкретизируется законодательством.

В настоящее время в США действуют следующие основные федеральные департаменты: государственный, Казначейство, внутренних дел, сельского хозяйства, юстиции, торговли, труда, обороны, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования, по делам ветеранов, внутренней безопасности.

Так, в частности, Государственный департамент имеет обширные полномочия в сфере внешней политики. В его компетенцию входят реализация внешней политики США; представительство США за границей; осуществление программ по оказанию иностранной помощи, противодействию международной преступности, обучению военных специалистов; защита американских граждан за рубежом; помощь американским бизнесменам на международных рынках; координация внешнеполитической деятельности иных государственных органов и организаций; обеспечение международных визитов; помощь лицам, желающим посетить США или иммигрировать в США, а также информирование общественности о международной политике США.

Во главе департаментов стоят секретари. Основные структурные подразделения министерства возглавляют помощники секретаря. Назначает и увольняет руководителей исполнительных департаментов президент.

Органами исполнительной власти в США являются агентства (agency - в переводе с лат. "организация, выполняющая определенные поручения"). Их отличие от департаментов состоит в более узкой и специальной компетенции. Руководители агентств назначаются президентом, который не обладает неограниченным правом их смещения. Численность независимых агентств достигает нескольких десятков, они действуют в политической, социально-экономической и научно-исследовательской сферах. К важнейшим из них относятся федеральная резервная система (осуществляет функции центрального банка США); национальная комиссия по трудовым отношениям (осуществляет надзор за законностью в сфере трудовых отношений); администрация общей службы (осуществляет централизованные правительственные закупки и управление государственной собственностью; НАСА (национальное агентство аэронавтики и исследования космического пространства); комиссия по безопасности продуктов и ряд других.

Агентства прежде всего имеют исполнительные функции. Они также осуществляют ведомственное нормотворчество и в ряде случаев - судебные функции. Они издают приказы, осуществляют контроль за их исполнением и административное судопроизводство. Действуя в рамках делегированного законодательства, они могут принимать правила, определяющие статус частных лиц, и, применяя близкие к судебным процедуры, разрешать возникающие спорные вопросы.

В зависимости от выполняемых функций выделяются агентства, регулирующие (regulatory agencies) и занимающиеся вопросами социального обеспечения (social welfare agencies). Регулирующие агентства определяют правила поведения частных субъектов в различных областях управления. Агентства по вопросам социального обеспечения осуществляют программы оказания помощи различным категориям граждан, нуждающихся в социальной поддержке (ветеранам, старикам, инвалидам и др.).

В зависимости от того, какое место занимают ведомства в системе разделения властей, законодательство различает исполнительные и независимые агентства. Так, Федеральное бюро расследований действует на правах структурного подразделения Департамента юстиции и является исполнительным агентством. Центральное разведывательное управление (Central Intelligent Agency) - самостоятельный орган, имеющий статус независимого агентства.

Исполнительные агентства ответственны перед секретарем департамента. Этот статус имеют многие департаментские подразделения, например Управление безопасности и охраны труда (Occupational Safety and Health Administration) Департамента труда, Управление социального страхования (Social Security Administration) Департамента здравоохранения и социальных служб. Исполнительные агентства в структуре департамента могут создаваться на основе законов. Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти или главнокомандующего либо реализуя делегированные Конгрессом полномочия, может образовывать исполнительные агентства президентским указом. Но чтобы такое агентство могло получить ассигнования из государственного бюджета или полномочия по принятию властных решений, его статус должен быть закреплен законодательно. Исполнительные агентства, как правило, единоначальные органы.

Независимые агентства не подчинены ни Конгрессу, ни Президенту, ни какому-либо иному государственному органу. Они создаются только законом и образуются прежде всего в социально-экономических областях, где должна быть обеспечена реализация профессионально обоснованных долгосрочных программ, не связанных с колебаниями текущей политики. Так, Совет управляющих Федеральной резервной системы (Federal Reserve Board) отвечает за денежно-кредитную политику государства и исполнение законов о банковской деятельности; Федеральная комиссия связи занимается вопросами регулирования деятельности компаний радио- и телевещания, выдает лицензии на вещание радио- и телестудиям.

Правительственные корпорации (Government Corporations) - это государственные органы, которые действуют в тех сферах экономики, где привлечение частного капитала нежелательно или невозможно из-за их высокой общественной значимости при одновременной невысокой рентабельности (убыточности). К правительственным корпорациям относятся осуществляющие хозяйственную деятельность (например, АМТРАК - Национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок), публичные корпорации, организующие управление конкретными объектами (например, Управление по развитию долины реки Теннеси).

Комитеты, как правило, выполняют контрольные и координационные функции. Так, Административный комитет Федерального регистра (Administrative Committee of Federal Register), созданный актом Конгресса в 1935 г., является постоянным органом контроля за работой федеральной регистрационной системы, подчиненным как Конгрессу, так и Президенту. Федеральный межведомственный комитет по образованию (Federal Interagency Committee of Education) изучает проблемы и дает рекомендации по координированию федеральных программ, осуществлению государственной политики и обобщению практических достижений в сфере образования.

Комиссии создаются для реализации конкретной правительственной программы (например, Аппалачская региональная комиссия) или для осуществления научных исследований (Комиссия США по исследованиям Арктики).

Советы объединяют усилия различных органов и заинтересованных лиц для решения наиболее значимых проблем. Так, Совет управляющих по радиовещанию (Broadcasting Board of Governors) дает возможность обмениваться информацией руководителям всех правительственных и поддерживаемых правительством США радиовещательных служб.

Во Франции характерной чертой министерства является отождествление министра с министерством, практически полная зависимость организации министерства от воли возглавляющего его министра. Французская административно-правовая наука определяет в качестве структурного элемента центральной администрации не министерства, а министров. Само же министерство рассматривается скорее как совокупность административных служб, обеспечивающих деятельность министра.

В настоящее время во Франции существуют следующие министерства: сельского хозяйства и рыболовства; экологии и устойчивого развития; экономики, финансов и занятости; национального образования; высшего образования и исследований; по вопросам иммиграции, интеграции и национальной идентичности; внутренних дел, заморских территорий и территориальных коллективов; культуры и коммуникаций; обороны; юстиции и ряд других.

В юридической литературе выделяются три основных направления деятельности французских министерств.

Первое направление заключается в разработке проектов законов и декретов, в которых конкретизируются правительственные решения. Выполнение министерствами этой функции подчеркивает тот факт, что министерства не являются органами, только выполняющими решения правительства; они активно участвуют в их выработке и формировании политического курса, реализовывать который они изначально призваны. После того как правительственное решение принято, министерство может вносить в него изменения и дополнения посредством разработки проектов соответствующих актов правительства, а также контролировать исполнение принятого правительственного акта. Таким образом, министерство превращается в орган, участвующий в проведении политики правительства на всех этапах ее реализации.

Второе направление деятельности министерства сводится к организационно-ресурсному обеспечению политического курса правительства. Децентрализация властных полномочий по управлению персоналом приводит к тому, что министерство более не является органом, непосредственно управляющим карьерой государственных служащих. Принятие индивидуальных решений теперь относится к компетенции децентрализованной администрации. В свою очередь, министерство и иные органы центральной администрации должны вырабатывать общие правила, которые могли бы гарантировать равенство прохождения государственной службы.

Третье направление деятельности министерства состоит в том, чтобы обеспечить децентрализованные службы, а также службы национальной компетенции всем необходимым для их нормального функционирования.

Министерство как орган центрального органа управления во Франции осуществляет следующие основные функции: создание новых форм и методов управления; управление службами министерства; координация и контроль.

Функция министерства по созданию новых форм и методов управления в наибольшей степени является функцией политической. Она состоит в определении политического направления деятельности, трансформации общенациональной политики в конкретную структуру аппарата министерства и деятельность его чиновников.

Функция управления службами реализуется по трем основным направлениям: организация министерства, подбор и перемещение персонала, установление бюджета министерства.

Функция координации нацелена на преодоление негативных сторон специализации в государственном управлении. Она распространяется на деятельность различных подразделений одного и того же министерства и нередко выходит за рамки данного министерства, охватывая ряд ведомств, формально не входящих в состав министерства, но обязанных по определенным вопросам согласовывать свою деятельность с министерством. Кроме того, министерство может осуществлять координацию и в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора.

Контрольная функция министерства может осуществляться в разных формах и различными способами. Важнейшими формами контроля являются инспекции, иерархический контроль и финансовый контроль.

Министр является членом правительства и в этом качестве выполняет политическую функцию. С другой стороны, министр руководит министерством, являясь, по существу, главой вверенной ему сферы государственного управления. Министр обладает высшей властью в подведомственной ему области. Он представляет государство по всем вопросам, относящимся к ведению его министерства. Его решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Министров назначает президент по предложению премьер-министра, который контрасигнует соответствующее назначение.

В качестве члена правительства министр несет ответственность перед главой государства, премьер-министром, парламентом. В этом случае его статус определяется нормами конституционного права. В качестве главы вверенной ему административной отрасли (носитель специализированной административной власти) министр выступает как управляющий министерским аппаратом, как лицо, обязанное следить за функционированием подчиненных ему подразделений и служб, регулярно поддерживать контакты со многими должностными лицами различных администраций. И в этом качестве его статус определяется нормами административного права.

Возглавляя министерство, министр обладает рядом полномочий:

предпринимает так называемые меры общего характера (mesures de portee generale), которые фиксируются в издаваемых им постановлениях (arrete) и циркулярах (circulaire), а также принимает индивидуальные административные решения;

является начальником служащих своего министерства: назначает на должности государственных служащих (при условии соблюдения прав назначения, принадлежащих президенту и премьер-министру), решает вопросы откомандирования и продвижения по службе в соответствии с условиями статуса служащих, дает инструкции своим подчиненным, следит за принимаемыми решениями, предпринимает меры дисциплинарного характера в отношении своих подчиненных;

реализует финансовые полномочия: готовит проект бюджета министерства, в качестве главного распорядителя бюджетных средств управляет использованием выделенных министерству ассигнований.

Конкретные полномочия министра определяются в декрете, которым оформляется наделение полномочиями министра во вновь образуемом правительстве. В декретах по наделению полномочиями конкретного министра обычно перечисляются те структурные подразделения, службы и иные органы, которыми министр управляет единолично или совместно с другим министром (министрами). Могут указываться консультативные и иные органы, к которым министр вправе обращаться при осуществлении закрепленных за ним полномочий.

Право определения структуры министерства принадлежит непосредственно министру. По общему правилу в структуру министерства во Франции входят кабинет министра, дирекции, службы, отделы, бюро и другие подразделения.

Несмотря на своеобразие структуры каждого конкретного министерства, все они построены примерно по одной типовой схеме, определенной в Декрете от 15 июня 1987 г. и циркуляре премьер-министра от 9 мая 1997 г.

Базовой ячейкой каждого министерства является бюро (bureau), задачи которого определяются в соответствующем постановлении министра. Численность сотрудников бюро также устанавливается министром и может варьировать от нескольких человек до сотни сотрудников и более. Несколько бюро составляют отдел в дирекции (sous-direction). Отделы создаются совместным постановлением премьер-министра и соответствующего министра. Отделы, в свою очередь, могут объединяться в службы (service). Службы, как правило, напрямую подчиняются министру, поскольку чаще всего выполняют функции горизонтального управления.

Отделы (если они не были объединены в службы) и службы (если они не были подчинены напрямую министру) объединяются в дирекции (direction). Численность дирекций варьирует в зависимости от конкретного министерства. В ряде министерств несколько дирекций могут объединяться в генеральную дирекцию (direction generale). Дирекции и генеральные дирекции находятся на одном управленческом уровне, если только не устанавливаются различия в правовом статусе руководителей этих подразделений - директоров и генеральных директоров.

Каждая дирекция предназначена для реализации одной или нескольких функций министерства, так что компетенция министерства оказывается поделенной между дирекциями и складывается из их компетенций.

Сама дирекция рассматривается как автономное подразделение, что подтверждается в том числе особым статусом руководителя - директора. Назначение директоров оформляется декретами Совета министров. В отличие от членов министерских кабинетов, директора не уходят в отставку с приходом нового министра, что, несомненно, способствует стабильности публичной администрации в целом. Директора сохраняют свою должность и свои полномочия, за исключением права подписи, делегированного им прежним министром.

Крупнейшие подразделения министерств возглавляются обычно генеральными директорами. В подчинении у генеральных директоров находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т.д.

Кабинет министра, или министерский кабинет (cabinet ministeriel), непосредственно оказывает помощь министру в управлении. Он может включать не более 10 человек.

Функции кабинета в литературе объединены в три группы: 1) функции секретариата и представительства; 2) политические функции (поддержание контактов с парламентом и политическими партиями, связи с прессой, подготовка вопросов к заседанию Совета министров и т.д.); 3) технические функции (координация деятельности отдельных структурных подразделений министерства, обеспечение контактов министра с дирекциями, отделами, службами, отдельными бюро, осуществление контрольной функции и т.д.).

Особое значение в структуре отдельных министерств отводится инспекциям. На них возлагаются функции внутреннего контроля. Инспекции контролируют деятельность всех подразделений министерства. Министр поручает инспекторам проведение различного рода проверок, в ходе которых они исследуют качество и эффективность административной деятельности, расследуют проступки, совершаемые чиновниками министерства, выявляют недостатки в деятельности инспектируемых служб и т.п.

Отдельные министерства имеют свои периферийные службы, являющиеся составной частью системы местных органов государственной администрации. На периферийные службы министерства возложено проведение на местах политики, которую определяет центральный аппарат управления министерства, а также поддержание контактов с населением. Периферийные службы остаются в подчинении у министра, но при этом они подчинены и органу исполнительной власти в регионе - префекту.

В административной системе Франции существуют так называемые службы национальной компетенции (services a competence nationale - SCN). Они начали появляться во французской административной системе, после того как Декретом N 92 - 604 от 1 июля 1992 г. министрам было рекомендовано пересмотреть структуру министерств, с тем чтобы составляющие их службы были нацелены исключительно на формирование публичной политики, ее оценку и реализацию, а оперативные функции - проведение исследований технического характера, обучение и подготовка персонала, предоставление услуг и т.д. - переданы службам национальной компетенции.

Служба национальной компетенции может быть подчинена непосредственно министру. В этом случае она создается путем принятия декрета в Государственном совете, а руководителю службы могут быть делегированы отдельные властные полномочия, что придает самой службе большую степень автономности от министерства, в том числе и в финансово-бюджетной сфере. Другой вариант организации службы национальной компетенции состоит в ее подчинении руководителю Дирекции, отдела или службы, входящих в состав центральной администрации. Для создания такой службы национальной Компетенции достаточно принятия решения на уровне министра.

Во Франции существуют также независимые административные органы (autorites administratives independentes - AAI). Они являются полностью независимыми от соответствующего министра. Независимые административные органы являются государственными институтами, имеющими общенациональную компетенцию. Создаются такие органы в соответствии с предписаниями закона или кодекса. Эти органы могут по-разному называться (бюро, комиссии, советы, высшие советы, медиаторы, посредники и т.д.), но все они выполняют консультативно-контрольные функции и являются юридически независимыми от центральной администрации.

Органами исполнительной власти в регионах во Франции являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами: по благоустройству территории, сельского хозяйства, санитарными, социальными и др. Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты.

Вопросы деятельности органов исполнительной власти в ФРГ являются предметом организационного права - подотрасли немецкого административного права. Центральными понятиями данной подотрасли являются понятия министерства и ведомства.

В организационном смысле под ведомством в немецком административном праве подразумеваются состоящие в определенной административной иерархии государственные органы, а также исполнительные органы негосударственной администрации. В функциональном смысле ведомствами считаются все органы в той мере, в какой они призваны осуществлять властные управленческие полномочия. В соответствии с Законом об административных процедурах 1976 г. под ведомством понимается любое учреждение, осуществляющее полномочия по публичному управлению.

Министерством является высший орган отраслевого управления, руководителем которого является входящий в состав правительства министр. Как следует из приведенного выше определения ведомства, министерства в Германии можно считать одним из видов ведомств.

В ФРГ созданы министерства - иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престарелых, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, образования и науки и ряд других.

Федеральные министерства создаются в целях управления, нормативного правового регулирования и реализации политики федерального канцлера в отдельных сферах государственного управления. Число министерств, определение сферы их деятельности и разграничение компетенции между ними определяются федеральным канцлером посредством издания организационного указа.

Федеральные министры назначаются и увольняются федеральным президентом по представлению федерального канцлера. Их полномочия начинаются с момента принесения присяги и заканчиваются после созыва нового бундестага. Как федеральные министры, так и федеральный канцлер не вправе занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность. Министр не может быть депутатом бундестага. Закон может уполномочить федерального министра издавать постановления.

Министры не являются государственными служащими (чиновниками), а состоят в публично-правовых должностных отношениях. Они не могут быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям, однако подлежат парламентской ответственности.

В рамках основных направлений политики министры самостоятельно и под свою ответственность осуществляют полномочия в своей отрасли. В рамках отраслевой компетенции министр имеет право издавать постановления, право контрасигнации (совместно с федеральным канцлером) законов, а также указов и распоряжений федерального президента.

Кроме того, министры обладают рядом полномочий по взаимодействию с бундестагом и бундесратом: они имеют право, а по требованию и обязаны принимать участие в заседаниях палат и их комитетов; они должны быть выслушаны в любое время. Министрам также вменяется в обязанность представление соответствующих проектов законов в бундестаге и бундесрате.

Министр также уполномочен создавать в своем министерстве отделы, подотделы и сектора, а также изменять и упразднять их. Он ведает назначением и увольнением своих служащих, если это не входит в компетенцию федерального президента или не поручено нижестоящим инстанциям; он может также в рамках государственного бюджета проводить бюджетно-правовые мероприятия.

Министерства представляют собой подчиненные соответствующим министрам высшие государственные органы. Согласно Основному Закону, федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федеральных министров. В пределах и в соответствии с основными направлениями политики каждый министр под личную ответственность осуществляет руководство во вверенной ему сфере управления. К сфере управления министра относится соответствующее министерство, а также нижестоящие органы и приравненные к ним по статусу учреждения, органы среднего и низшего звена.

Министерства в зависимости от профиля руководят либо отраслью государственной администрации, либо осуществлением государственной функции. Функциональные ведомства (контрольные, регулирующие и др.) обычно имеют право издавать акты, обязательные не только для подчиненных им органов и организаций, но также и для других ведомств. В системе министерств (ведомств) можно различить по предмету деятельности три основные группы: хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Министерства (ведомства) имеют сложную структуру - отделы, подотделы, референтуры (сектора), группы, бюро.

В ФРГ также создаются иные ведомства (комитеты, советы, агентства, бюро и др.), которые могут быть подчинены министерству или правительству (федеральному канцлеру). К ним относятся, например, федеральное ведомство статистики, германское бюро патентов и ряд других. Их руководители могут назначаться или смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства непосредственно или через акт главы государства. Иные ведомства создаются, как правило, в сфере компетенции какого-либо федерального министерства и действуют под его надзором.

Федеральная служба - ведомство, создаваемое для осуществления правоприменительных (выдача разрешений, согласований и иных индивидуальных актов) и надзорных полномочий или для помощи в осуществлении вышестоящим федеральным министерством его функций. Кроме федеральной службы, можно назвать следующие ведомства.

Федеральное агентство - ведомство, создаваемое прежде всего для обеспечения деятельности федерального министерства, в ведении которого оно находится, а также других ведомств путем оказания им услуг и сбора для них информации.

Непосредственное федеральное учреждение - ведомство, создаваемое для организации от имени государства какой-либо деятельности по выполнению работ или оказанию услуг в публичных интересах.

Внутренняя структура ведомств схожа с внутренней структурой министерств и также включает в себя отделы, подотделы и сектора.

Земельные правительства в ФРГ состоят из премьер-министров и министров. Земельные министры назначаются премьер-министром земли, о чем сообщается ландтагам. Министры земли вступают в должность после принятия присяги перед премьер-министром и депутатами ландтага. В основном система министерств в землях, с учетом местных нужд и особенностей, примерно повторяет систему федеральных министерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическое руководство местными делами из центра. Федеральное правительство для надзора за выполнением федеральных законов землями, согласно Основному Закону, может направлять своих уполномоченных в ведомства земель. При выполнении федеральных законов по поручению федерации руководители ведомств среднего звена должны назначаться с согласия федерального правительства.

Земли страны делятся на территориальные правительственные округа. Во главе каждого округа стоит уполномоченный правительства земли (правительственный президент). Его основная задача - следить за тем, чтобы на территории округа соблюдались правительственные акты. Такое право уполномоченный правительства получает благодаря тому, что он назначается правительством земли. Уполномоченные земель обладают широкими правами в области управления, включая контрольные и надзорные функции.

Административно-территориальной единицей являются районы. Районы являются органами государственной администрации. Глава района - ландрат - избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. В состав района могут входить общины (небольшие города и поселки). Общины также могут осуществлять ряд управленческих функций, необходимых для обеспечения нужд населения, например обеспечение детальности коммунально-хозяйственных служб, больниц, детских и учебных заведений.