В юридической литературе наиболее распространены следующие основания классификации правовых актов управления: 1) по юридическим свойствам; 2) по органам, издающим акты (и вытекающему отсюда юридическому наименованию акта); 3) по территории, на которую распространяется действие акта; 4) по форме выражения правового акта.

1. По юридическим свойствам различаются нормативные и индивидуальные правовые акты управления.

Основным отличительным признаком нормативного акта (причем это одновременно и содержательный, и формальный признак) является обязательное наличие в нем нормы права. К сожалению, до сих пор не принят Федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который прошел процедуру первого чтения в Государственной Думе II созыва еще в ноябре 1996 г. В законе предполагалось дать официальное определение нормативного правового акта. Но пока такое определение нормативного правового акта в законодательстве отсутствует, приходится руководствоваться разъяснением, сформулированным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части" (в редакции от 9 февраля 2012 г.). Под нормативным правовым актом в соответствии с п. 9 этого Постановления понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Перечисленные признаки нормативных актов свойственны и нормативным правовым актам управления. Эти акты содержат административно-правовые нормы и потому являются источниками административного права; регулируют общественные отношения, возникающие при организации и функционировании исполнительной власти в соответствующих сферах или отраслях государственного управления; издаются многочисленными субъектами государственного управления в порядке, установленном действующим законодательством; рассчитаны на неоднократное применение; не имеют персонифицированного конкретного адресата.

Правовые акты управления, не содержащие норм права, по своему характеру относятся к индивидуальным правовым актам. Такие акты, не создавая новых правовых норм, представляют собой юридические решения по конкретным вопросам, вынесенным с учетом индивидуальных обстоятельств и фактов на базе уже действующей общей нормы. Посредством индивидуальных актов происходит персонифицированная направленность норм права на конкретных субъектов. Индивидуальный акт исчерпывается однократностью применения.

На практике, например, нередко возникает вопрос о том, нормативен ли сам правовой акт управления, т.е. содержит ли он нормативное предписание. Этот вопрос во многом проистекает из-за неоднородности самих формулировок. Далеко не всегда, например, из самого предписания можно сделать вывод о том, является ли оно по своей правовой природе нормой права и является ли правовой акт управления, содержащий это предписание, нормативным. В первую очередь речь идет о предписаниях-дефинициях, предписаниях-принципах.

Определиться здесь необходимо, тем более что в последнее время в правотворческой практике органов исполнительной власти такие предписания получили широкое распространение. Во многих правовых актах появились специальные статьи или пункты, закрепляющие как исходные положения для конкретных правовых массивов и институтов, так и базовые для определенной сферы общественных отношений понятия и термины. Такие предписания, хотя они и специфичны, бесспорно, являются нормативными. Их особенность заключается в том, что они воздействуют на свой объект не напрямую, а через другие нормы права. Акты же, содержащие предписания такого рода, без всякого сомнения, нормативны.

В некоторых пояснениях относительно их правового характера нуждаются и предписания, состоящие в отмене норм права, приостановлении или, наоборот, распространении их действия на более широкий круг общественных отношений. Однократность действия таких предписаний не исключает их нормативной природы. "Не сохраняясь позитивно в самом праве, такие нормы постоянно живут в том порядке общественных отношений, который устанавливается с их помощью, т.е. в правопорядке". Поэтому правовые акты управления, содержащие такие специфические предписания, следует признавать нормативными.

В общем массиве правовых актов управления нередко встречаются акты, содержащие предписания-разъяснения. Предписания-разъяснения и содержащие их акты не относятся к разряду нормативных. Они не создают новых норм права. Их задача - разъяснить уже существующие нормы с целью преодолеть те затруднения, которые вызваны неясностями в праве, и обеспечить единообразное правопонимание и применение разъясняемых норм всеми участниками правоотношений. Такие акты получили название интерпретационных. Их нередко выделяют в самостоятельную категорию наряду с нормативными и индивидуальными актами.

2. Исходя из органов, издающих правовые акты управления, выделяют:

указы и распоряжения Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ);

постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ);

акты федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств;

акты высших должностных лиц республик как субъектов Российской Федерации;

акты глав администраций других субъектов Российской Федерации;

акты органов местного самоуправления, когда им делегированы государственно-властные полномочия по конкретным вопросам исполнительно-распорядительной деятельности.

Все эти акты объединены понятием "подзаконные акты". Правда, следует отметить особую трактовку подзаконности нормативных указов Президента Российской Федерации, издаваемых им как субъектом управления. В чем это своеобразие состоит?

Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 г. внесла существенные изменения в правовой статус Президента Российской Федерации. Он был поставлен вне системы разделения властей, объявлен главой государства и гарантом Конституции.

Из действующей Конституции РФ исчезли формулировки о том, что указы Президента РФ издаются по вопросам, отнесенным к его ведению, а также и о том, что указы издаются "на основании и во исполнение законов". Следовательно, для Президента РФ открывалась легитимная возможность опережающего закон нормотворчества в случае отсутствия федерального закона по какому-либо конкретному вопросу. Поэтому в литературе известно утверждение о том, что "было бы ошибкой квалифицировать акты Президента РФ как обычные подзаконные акты". Чтобы вписать нормативные указы Президента в действующую в стране иерархию нормативных актов, необходимо исходить из концептуальной установки о том, что нормативные указы, принятые в отсутствие федеральных законов по вопросам, требующим законодательного регулирования, действуют только до момента принятия соответствующего закона. Именно на такой подход в понимании проблемы ориентирует Конституционный Суд РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. записано: "Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов".

Среди правовых актов управления, издаваемых органами исполнительной власти, ведущее место занимают акты Правительства Российской Федерации. В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; решения по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений. Такие критерии установлены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Подзаконный характер издаваемых Правительством РФ правовых актов управления отражен употребленным в Конституции РФ словосочетанием "на основании и во исполнение". Термин "на основании" означает, что постановления Правительства не должны противоречить законодательным актам, стоящим выше актов Правительства в иерархии правовых актов. Издание актов Правительства РФ по условию "во исполнение" вышеназванных актов означает, что Правительство, во-первых, издает постановления и распоряжения по прямому указанию закона и, во-вторых, издает инициативные акты на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной отраслью или сферой общественной жизни. Таким образом, подзаконность является как бы свидетельством вторичности нормотворчества исполнительных органов, основная деятельность которых направлена прежде всего на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Отличительные признаки правительственных постановлений суммарно могут быть сведены к следующему:

- эти акты занимают высшую ступень в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступают фундаментальной основой для ведомственных нормативных актов;

- среди них много актов межотраслевого характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;

- эти подзаконные акты должны детализировать и конкретизировать отдельные положения федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.

В связи с тем что Президент РФ обладает большими полномочиями в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти, важно, чтобы нормотворческая деятельность Президента РФ не поглощала функций Правительства. Поэтому необходимо правильно находить соотношение закона, нормативного указа Президента РФ и постановления Правительства, с тем чтобы, во-первых, президентские указы и постановления Правительства не заполняли "пространство", отведенное для закона, и, во-вторых, чтобы нормативная деятельность Президента РФ и Правительства РФ в условиях существующего на практике определенного дуализма власти не вела к юридическим коллизиям, которые дезориентируют правоприменителя.

В общем массиве правового регулирования большой удельный вес имеют правовые акты таких федеральных органов исполнительной власти, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (так называемые ведомственные акты).

Эти акты регулируют отношения, как складывающиеся внутри организационных систем названных органов, так и распространяющиеся на не подчиненные им в организационном отношении объекты управления, а также на граждан. Такие полномочия особенно значительны у федеральных министерств, на которые возложена функция нормативно-правового регулирования, а также у федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ или Правительства РФ (например, Федеральной таможенной службы, Федеральной антимонопольной службы).

Вопрос о возможных видах издаваемых ведомственных нормативных актов долгое время в законодательном порядке решен не был. В связи с чем каждое ведомство действовало по собственному усмотрению, и практика издания таких актов была чрезвычайно разнообразной: издавались приказы, постановления, распоряжения, инструкции, указания, письма, циркулярные письма, директивные письма, правила, положения, методические указания. При этом между наименованием (видом) актов и характером их содержания не прослеживалось четкой зависимости. В результате одинаковые по своему содержанию акты имели различное наименование. Не было единообразия и в практике утверждения определенных видов актов другими. Так, например, инструкции в одних случаях издавались самостоятельно, в других - утверждались приказами, в третьих - грифом "Утверждаю".

В целях упорядочения ведомственного нормотворчества 13 августа 1997 г. было принято Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Этим Постановлением устанавливался исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издаваться федеральными органами исполнительной власти. В этом перечне были названы постановления, приказы, правила, инструкции и положения. Запрещалось издание нормативных ведомственных актов в виде писем и телеграмм. Специально подчеркивалось правило о том, что не вправе издавать нормативные правовые акты структурные подразделения и территориальные органы исполнительной власти.

Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 сделало важный шаг по пути совершенствования ведомственного нормотворчества. Тем не менее до сих пор осталось еще много проблем в регулировании нормотворческой деятельности министерств, служб, агентств. В частности, не решены вопросы о том, в каких случаях и каким образом осуществляется утверждение одних актов другими, в виде каких актов издаются совместные акты, какова должна быть зависимость между видом (наименованием) издаваемого ведомственного акта и его индивидуальными содержательными признаками. Постановление требует корректировки и в связи с появлением в условиях активной процессуализации деятельности государственного аппарата такого нового для федеральных министерств, служб и агентств вида нормативных актов, как административные регламенты.

3. В зависимости от территориальных пределов действия различают правовые акты управления, распространяющие свое действие:

1) на всю территорию Российской Федерации (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ);

2) территорию одного субъекта РФ (постановления правительства республики, входящей в состав РФ, постановления главы администрации края, области);

3) территорию нескольких субъектов РФ (совместные акты, принятые высшими должностными лицами двух и более субъектов РФ);

4) территорию муниципального образования (если им делегированы определенные государственно-властные полномочия для решения конкретных вопросов в сферах жилищно-коммунального хозяйства, культуры, образования);

5) часть территории субъекта РФ, муниципального образования (акты о введении чрезвычайного положения).

4. В соответствии с порядком принятия выделяются коллективные и единоличные акты управления.

Коллективные акты принимаются коллегиальным органом на его заседании путем голосования. К таким актам относятся, например, постановления Правительства РФ. Порядок их принятия определен в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Единоличные акты принимаются руководителем государственного органа, действующего на основе единоначалия. Примером таких органов являются федеральные министерства и министерства субъектов Федерации. Решение всех основных вопросов, входящих в компетенцию этих органов, принадлежит одному лицу - министру, который несет персональную ответственность за работу всего министерства в целом. Единоличное решение вопросов не исключает тем не менее их коллегиального обсуждения. Так, в федеральных министерствах из числа руководящих работников образуются коллегии на правах совещательного органа. Коллегия возглавляется министром. При разногласиях между министром и членами коллегии министр проводит в жизнь свое решение и сообщает Правительству РФ о возникших разногласиях. Члены коллегии в свою очередь имеют право обратиться в Правительство РФ по поводу разногласий и своего мнения по обсуждаемому вопросу.

В специальную группу правовых актов управления в литературе выделяют совместные акты, принимаемые двумя или несколькими органами исполнительной власти (должностными лицами). Такие акты принимаются в случаях, когда решение того или иного вопроса входит в совместную компетенцию нескольких субъектов исполнительной власти либо затрагивает их интересы.

Совместный правовой акт управления считается также и актом каждого из органов (должностного лица), участвующего в его разработке и принятии.

Несколько иная ситуация возникает, когда правовой акт управления принимается одним органом исполнительной власти, но для вступления его в действие необходимо его обязательное согласование с другими органами. В таком случае акт, принятый по согласованию, считается актом только первого из названных органов.

5. По форме выражения правовые акты управления могут быть письменными (таковыми являются все нормативные правовые акты; постановления органов административной юрисдикции о наложении на виновное лицо административного наказания); устные (например, приказ о выполнении какого-либо оперативного задания); конклюдентными (например, знаки дорожного движения; знаки сотрудника патрульно-дорожной службы, регулирующего движение транспорта и пешеходов; сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного и водного транспорта в целях обеспечения безопасности движения).