Появление административного регламента связано с проведением административной реформы в России.

Кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Административная реформа в Российской Федерации прошла в своем развитии несколько этапов: 1996 - 1999, 2003 - 2005, 2006 - 2010 гг.

Возникновение института административных регламентов связано со вторым этапом административной реформы (2003 - 2005 гг.), когда административная реформа осуществлялась по следующим направлениям:

оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

реформирование государственной службы;

совершенствование управленческих процедур;

создание административной юстиции.

В этот период была создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы. Комиссия являлась координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы.

На нее было возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:

исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Данным Указом оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти была определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Одним из важных направлений оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти стало создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

Административные регламенты играют существенную роль в регулировании механизма реализации полномочий органов исполнительной власти, позволяют систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы.

Впервые административный регламент органа исполнительной власти как правовая категория был закреплен в ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". При этом данная категория упоминалась в контексте должностных регламентов государственных гражданских служащих. Было установлено, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

Необходимость разработки административных регламентов на законодательном уровне впервые была закреплена Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, где было указано на необходимость разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. понимала под этим документом нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. отмечалось, что готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти. Но данные нормативные правовые акты так и не были приняты.

Понятие административного регламента. Термин "регламент" (от лат. regula - норма, правило и regere - править, управлять; от фр. reglament - распорядок, правило) означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций.

В теории административного права административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов. Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ.

Однако данная разновидность актов обладает специфическими особенностями.

Административный регламент представляет собой правовой акт управления, регулирующий административную процедуру (административные процедуры). Он содержит "процедурные" нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В этом суть административных регламентов и их принципиальное отличие от всех других видов административных актов.

В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер, он не может порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права, кроме как в рамках правоотношений, урегулированных законом или административным актом в материальном смысле.

Включение новых материальных норм и предписаний в регламент может привести к изменению или иному искажению компетенции органа исполнительной власти, что недопустимо.

Административным регламентом не могут быть введены какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации узаконенных ограничений.

Административные регламенты имеют специфический предмет регулирования - административные процедуры.

Административные процедуры имеют широкий спектр применения: принятие и исполнение решений при осуществлении органами исполнительной власти и должностными лицами государственных функций, предоставлении государственных услуг; реализация должностных полномочий и их юридическое оформление; организация работы государственного аппарата; рассмотрение обращений граждан и организаций, административной защиты их прав и законных интересов и т.д.

Административная процедура как предмет административной регламентации представляет собой официально установленное действие органа исполнительной власти, имеет фиксируемое начало (юридический факт), четко определенные стадии и сроки исполнения действия, включающее критерии и варианты принятия решений и юридически фиксируемый результат в виде стандарта исполнения.

Административный регламент должен содержать положения, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Систему административных регламентов в настоящее время в России составляют регламенты трех основных типов:

- административные регламенты органов государственной власти;

- административные регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;

- административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Административные регламенты разрабатываются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации или на муниципальном уровне.

Административные регламенты всех типов утверждаются приказами руководителя органа исполнительной власти.

Административные регламенты, разработанные органами исполнительной власти, деятельность которых координируется вышестоящим органом исполнительной власти, утверждаются приказами руководителя вышестоящего органа исполнительной власти. Так, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по предоставлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Административные регламенты государственных функций, предоставления государственных услуг, исполняемых совместно несколькими органами исполнительной власти, утверждаются совместными приказами их руководителей.

Административные регламенты межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утверждаются постановлением Правительства РФ.

Административные регламенты всех типов в субъектах Российской Федерации утверждаются, как правило, указом или постановлением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или руководителями органов исполнительной власти.