Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность) как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи) как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующей в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла).

Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций. В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и в первую очередь государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков". Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления". Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах (внутренний или внутриведомственный контроль).

При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами". При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и гражданских служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно, конкретный субъект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса объекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М.С. Студеникиной, о необходимости оптимизации распределения контрольной функции между государственными органами, для того чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути, пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей".

Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственного аппарата. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклизмам.

В работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с ростом административного произвола, злоупотреблений, служебных нарушений со стороны гражданских служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономических реформ, привели к снижению доверия общества к государственной власти.

Контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных органов, должностных лиц и государственных служащих имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами. С другой - контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность его деятельности.

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение и содержательную сторону этой деятельности.

Из приведенных теоретических положений можно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль - особый вид юридического процесса.

Таким образом, контроль в сфере государственного управления представляет собой системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования государственных органов, должностных лиц и государственных служащих нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений при помощи правовых средств.

На протяжении нескольких десятилетий не только в теории административного права, но и в правоприменительной практике не утихает дискуссия о соотношении контроля и надзора.

Традиционной в юридической науке является точка зрения о том, что надзор - это ограниченный по предмету контроль. Если предметом контроля выступают законность и целесообразность деятельности подконтрольных объектов, то предмет надзора составляет только законность такой деятельности.

Административный надзор обладает следующими признаками: отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности - исполнение физическими и юридическими лицами норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах; возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличие юрисдикционных полномочий.

С учетом теоретически обоснованных, устоявшихся положений административно-правовой науки предлагается следующим образом разграничить понятия контроля и надзора по субъектно-объектным признакам.

Контроль как функция государственного управления осуществляется государственными органами (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, суды, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов. Такой подход позволяет выделить парламентский, судебный, правительственный, финансовый, правозащитный контроль. В системе исполнительной власти федеральными министерствами в отношении подведомственных федеральных служб и федеральных агентств осуществляется ведомственный контроль.

Всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры.

Объектом государственного контроля выступает деятельность: государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных корпораций, компаний, государственных (муниципальных) предприятий и учреждений.

Контроль проводится в целях установления законности, целесообразности и эффективности деятельности органов публичного управления, а также обнаружения и устранения негативных явлений в их функционировании посредством применения прежде всего управленческого воздействия.

В настоящее время виды государственного контроля регламентируют Федеральные конституционные законы: от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; Федеральные законы: от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле", от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и др. В этих Законах определены особенности организации и осуществления контрольной деятельности различными государственными органами и должностными лицами.

Надзорные полномочия реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно не подчиненных объектов. Представляется, что именно для осуществления административного надзора Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" созданы федеральные службы. Формально на них возложены функции по контролю и надзору, которые по своей природе надо признать надзорными. Такой вывод вытекает из анализа приведенной в подп. "б" п. 2 Указа дефиниции. Здесь указаны: объекты надзора - деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц и граждан; предмет надзора - исполнение установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; формы надзора - действия по контролю и надзору (как правило, проведение проверок).

Поэтому административный надзор можно определить как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по проверке исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.

Являясь разновидностью государственного контроля, в то же время административный надзор в большей степени наделен юрисдикционными свойствами. При проведении надзора органами исполнительной власти и их должностными лицами применяется комплекс мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного правопорядка и привлечения виновных к административной ответственности. Например, в соответствии с Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. N 305 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны", должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право: осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны; составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Сегодня в стране действует значительный массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора в различных областях. При этом в последнее время стали предприниматься шаги по устранению терминологической путаницы в использовании указанных понятий. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" были приняты Положения о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствующих областях.

Данный документ также внес изменения в многочисленные правительственные акты, усилив их надзорный аспект. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов" получило название "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", а Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" стало называться "Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр".