В процессе государственного управления неизбежно затрагиваются (а иногда и нарушаются) конституционные права и свободы, защищаемые законом интересы граждан и их объединений. Согласно ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, нарушение прав граждан властной деятельностью государственных органов является отклонением от нормы, которое корректируется прежде всего судебной властью. Судебный способ защиты прав является универсальным и общепризнанным.

Наряду с судебным способом защиты существует внесудебный, к которому относят обжалование действий и решений должностных лиц в административном порядке (путем обращения в орган власти).

Оба этих способа являются эффективным средством соблюдения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. И основным средством реагирования на факты нарушения законности является жалоба (административная или судебная).

Жалобы граждан чаще всего связаны с нарушением законности в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. С помощью жалобы граждане не только защищают свои права, свободы или законные интересы либо права, свободы или законные интересы других лиц. Они также могут оценивать деятельность соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности.

Защита прав граждан и создаваемых ими организаций от неправомерных решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц предусмотрена в Российской Федерации на самом высоком нормативном уровне - в Конституции РФ. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Поскольку специализированных административных судов в Российской Федерации не создано, разрешением подобных споров занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды, при этом, как указано в ст. 53 Конституции РФ, каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Если правом на судебную защиту наделен "каждый", т.е., согласно толкованию Конституционного Суда РФ, любое физическое и юридическое лицо, а также объединение без образования юридического лица, то право на обращение имеют лишь граждане РФ. Иностранные граждане, лица без гражданства этого права, по буквальному толкованию конституционного текста, лишены, хотя Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" распространил порядок рассмотрения обращений граждан на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Во многих других действующих федеральных законах также содержатся отдельные нормы, касающиеся порядка административного обжалования: глава 19 Налогового кодекса РФ (порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц); ст. 361 Трудового кодекса РФ (обжалование решений государственных инспекторов труда); ст. 11 Жилищного кодекса РФ (защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных данным Кодексом или другим федеральным законом); ст. 242.1, 284, 284.1 Бюджетного кодекса РФ. Конкретные статьи об административном обжаловании содержатся в Федеральных законах от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и др.

Особый порядок досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, установлен Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Он распространяется только на процедуры обжалования действий и решений, совершенных при предоставлении государственных или муниципальных услуг. Данный порядок предусматривает сокращенные сроки рассмотрения жалобы и ряд других особенностей, по сравнению с общим порядком, установленных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Нормы об обжаловании содержатся также в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, подзаконных нормативных правовых актах, законах субъектов РФ.

Досудебное обжалование предусматривается и административными регламентами, принимаемыми в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", согласно которому жалоба направляется в вышестоящие органы государственной власти. На уровне субъектов РФ приняты законы о стандартах и административных регламентах государственных услуг, устанавливающие аналогичные требования к порядку обжалования.

Действующее законодательство бессистемно применяет следующие понятия:

досудебное обжалование (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы");

внесудебное обжалование;

претензионное производство.

Употребляя указанные понятия, законодатель не предусматривает ни их легального определения, ни четких критериев разграничения. При этом многие ученые полагают, что претензионный порядок урегулирования споров может применяться только в гражданско-правовой сфере и является средством защиты гражданских прав.

Порядок рассмотрения административных жалоб не систематизирован как отдельный способ защиты прав граждан на уровне федерального закона. Процедуры рассмотрения жалоб, поступающих в различные органы власти, существенно различаются и образуют разрозненные механизмы, что не способствует единообразию правоприменительной практики и унификации типичных административных споров.

В законодательстве предусмотрено досудебное урегулирование споров как в добровольном, так и в обязательном порядке. Обязательный порядок оно приобретает благодаря договору или закону. Досудебный порядок рассмотрения жалобы был введен Федеральным законом от 4 ноября 2005 г. N 137-ФЗ в отношении споров по налогообложению и уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Установлено обязательное досудебное обжалование для решений, которые вынесены по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки: о привлечении (или об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения. Данное положение в юридической литературе расценивается как препятствующее реализации конституционного права на свободное обращение в суд. Смысл этого положения был в том, чтобы заявитель мог представить по предъявленным налоговым органом претензиям свои возражения и подтверждающие их доказательства, а также рассчитывать на максимально благоприятные условия для их полного, всестороннего и объективного рассмотрения, а также чтобы "разгрузить" суды вследствие урегулирования части налоговых споров на досудебной стадии.

Действующий порядок административного обжалования, предусмотренный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", содержит следующие принципиальные положения.

Подача жалобы гражданином, ее прием и регистрация административным органом представляют собой процессуальные действия, которые служат основанием для возникновения начальной стадии производства - стадии возбуждения административного дела по жалобе во внесудебном порядке.

Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается подача жалобы через то должностное лицо, чьи действия обжалуются (это установлено, например, для военнослужащих). В такой ситуации получившее жалобу должностное лицо обязано передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями. Если жалоба поступила в орган, не полномочный разрешить ее, этот орган обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Гражданин в своей жалобе в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет жалобу, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть жалобы, ставит личную подпись и дату.

При рассмотрении жалобы не допускается разглашение содержащихся в ней сведений, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки разрешения их жалоб.

Жалоба подлежит проверке, т.е. требуются расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости дополнительной проверки рассмотрение жалобы может быть в порядке исключения продлено не более чем на 30 дней. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы.

Решение по жалобе должно быть мотивированным и своевременно сообщаться гражданину.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную или административную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя влечет за собой по общему правилу отмену или изменение обжалованного действия (решения), а также ответственность должностного лица, чьи действия были признаны в административном или судебном порядке неправомерными.

Законодательство предусматривает альтернативное право гражданина на обращение с жалобой в административном и (или) судебном порядке. Это означает, что гражданин вправе обратиться в суд на любом этапе обжалования.

Судебное рассмотрение жалоб граждан имеет свои особенности. Назначение судебной системы прежде всего состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти.

Конституционная норма в отношении судебного обжалования (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) находит свою детализацию в Федеральном законе N 21-ФЗ - Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, который вступил в силу 15 сентября 2015 г.

С принятием данного Кодекса начинается формирование новой системы судебного рассмотрения жалоб.

Ранее вопросы судебного обжалования регулировались Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также обеспечивались процессуальными нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ (раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений"), Гражданского процессуального кодекса РФ (подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" раздела II).

Кодекс административного судопроизводства РФ установил порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел (о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий).

В предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ порядке рассматриваются административные дела, в частности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок и др.

Следует учитывать, что положения Кодекса административного судопроизводства РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (в этих случаях применяются положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а также на некоторые категории административных дел, рассматриваемые арбитражными судами. Так, по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ (главы 22 - 24), арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Кодекс административного судопроизводства РФ устанавливает следующие правила рассмотрения административных дел судами общей юрисдикции.

Административные дела рассматриваются в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций.

Кодекс административного судопроизводства РФ вводит новое понятие - административное исковое заявление (ранее формой обращения являлось заявление).

По общему правилу административное исковое заявление к органу власти подается в суд по месту его нахождения, а к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности. Административное исковое заявление к гражданину или организации, которые в спорных публичных правоотношениях выступают в качестве субъекта, не обладающего административными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации.

Стороны в административном судопроизводстве именуются административным истцом и административным ответчиком.

Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом Российской Федерации до истечения трех месяцев, а другими судами - до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам указанный срок может быть продлен председателем суда не более чем на один месяц.

Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); а также подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

Кодекс административного судопроизводства РФ устанавливает ряд особенностей рассмотрения отдельных категорий дел.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Кроме того, с таким заявлением может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. По данной категории дел не могут быть приняты встречные административные исковые требования.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение либо об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В случае признания судом нормативного правового акта недействующим этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты, не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано лицами, которые считают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Такие административные исковые заявления могут быть поданы в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

К участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются судом в течение одного месяца, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

По результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение либо об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, принявший оспоренное решение или совершивший оспоренное действие (бездействие), обязан устранить допущенные нарушения и восстановить права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых, соответственно, допущены нарушения, созданы препятствия.

В заключение следует отметить, что судебный и внесудебный способы защиты прав и законных интересов должны не противопоставляться, а взаимодополнять друг друга, а их эффективное сочетание может обеспечить развитие демократических начал в жизни общества, повысить заинтересованность граждан в управлении государством