Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, нарушающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ.

По данной категории споров законодателем предусмотрены различные понятия: ненормативный правовой акт и решение государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа. На наш взгляд, это сделано с целью избежать формальных отказов в защите нарушенного права.

Ненормативный правовой акт - это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме (например, решение налогового органа о привлечении к ответственности; предписание антимонопольного органа; уведомление органа федерального казначейства и т.д.).

Если характеризовать понятие "решение", то в этом случае ненормативный акт может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.

Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Например, требование уплатить налог, пени, штраф; предписание о прекращении нарушений требования закона; решение о предоставлении земельного участка и т.п.

Ненормативный правовой акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта. Ненормативный правовой акт может незаконно возлагать какие-либо обязанности либо создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для более полного уяснения сложившихся подходов интересны следующие документы:

- Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.12.2007 г. N 65 "О некоторых процессуальных вопросах, возникших при рассмотрении арбитражным судами заявлений налогоплательщиков, связанных с защитой права на возмещение НДС по операциям, облагаемым названным налогом по ставке 0 процентов";

- Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (п. 18, 19);

- Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации";

- Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.07.2003 г. N 73 "О некоторых вопросах, связанных с применением частей 1 и 2 статей 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Законодательством может быть введено правило об обязательном предварительном внесудебном обжаловании ненормативного акта (например, обжалование ненормативного акта налогового органа по результатам проверки с 01.01.2009 г. - п. 5 ст. 101.2 НК РФ).

2. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными обладают граждане, организации, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В заявлении должно быть изложено требование о признании недействительным ненормативного правового акта или о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц. Заявление подается с соблюдением правил подсудности, установленных ст. 35, ч. 6 ст. 38 АПК РФ.

Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы могут обратиться по данной категории дел в защиту интересов других лиц.

Заявление о признании недействительным ненормативного акта, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов. Граждане, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, могут обратиться в арбитражный суд по данной категории дел, например, по заявлению гражданина о признании недействительным решения об отказе в государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя и т.п.

Законодателем предусмотрен 3-месячный срок для подачи заявления, который исчисляется со дня, когда организации, гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иной срок не установлен федеральным законом. Указанный срок является процессуальным и может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважительных причин и соответствующего ходатайства (ст. 117 АПК РФ).

В отношении природы данного срока не имеется единых взглядов.

По нашему мнению, необходимо исходить из следующего:

- пропуск указанного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления;

- если этот срок пропущен по уважительной причине, он может быть восстановлен судом. При этом АПК РФ не содержит правила об обязательности заявления, ходатайства о восстановлении срока;

- причины пропуска срока должны быть тщательно исследованы судом;

- если срок пропущен и не восстановлен, то такое обстоятельство является самостоятельным для отказа в удовлетворении заявления.

Кроме того, на практике нередко заявляются 2 требования, например: о признании недействительным решения налогового органа, об отказе в возмещении суммы НДС и об обязании возместить сумму НДС. В этом случае по второму требованию нельзя отказать в связи с пропуском срока обращения в суд, поэтому оба требования следует рассмотреть по существу и принять решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявления.

Общие требования к заявлению по делу об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) содержатся в ст. 125 АПК РФ.

Дополнительно в заявлении должно быть указано:

- наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие);

- точное название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения; время совершения действий;

- какие права и законные интересы нарушаются, по мнению заявителя, оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);

- каким законам и иным нормативным правовым актам не соответствуют оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие);

- требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными;

- сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя.

К заявлению должны быть приложены:

- текст оспариваемого ненормативного правового акта;

- доказательства направления копий заявления другим лицам, участвующим в деле (по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя - доказательства направления копий заявления и других документов судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства);

- доказательства уплаты государственной пошлины, если заявитель не освобожден от ее уплаты;

- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования;

- копия свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

- доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления.

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения в порядке, предусмотренном гл. 8 АПК РФ.

Заявление, поданное с соблюдением всех требований, принимается арбитражным судом к производству, о чем выносится соответствующее определение.

Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Нарушение порядка подачи заявления влечет оставление заявления без движения или его возвращение (ст. 128, 129 АПК РФ). После принятия заявления к производству судьей производятся действия по подготовке дела к рассмотрению (гл. 14 АПК РФ).

3. Рассмотрение заявлений по делам об оспаривании ненормативных правовых актов

Установлены следующие правила рассмотрения заявления по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц:

- данная категория дел рассматривается судьей единолично, арбитражные заседатели не могут быть привлечены к рассмотрению этих дел (ст. 17 АПК РФ);

- срок рассмотрения - не более 3 месяцев с момента поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если федеральным законом не установлен иной срок. По делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя срок рассмотрения - не более 10 дней;

- дело может быть рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о времени и месте судебного заседания, если арбитражный суд не признал их явку обязательной. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК РФ). Неявка указанных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, предусмотренном гл. 11 АПК РФ.

- при рассмотрении дел этой категории арбитражный суд должен установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие), а также установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- обязанность доказывания обстоятельств, связанных с оспариваемым ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) (соответствие их закону, наличие полномочий и оснований для их принятия, совершения), возлагается на соответствующие орган или лицо. Арбитражный суд может истребовать названные доказательства по собственной инициативе.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц арбитражный суд принимает решение по правилам, установленным гл. 20 АПК РФ.

Судом принимаются следующие виды решений:

- об удовлетворении заявления и признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Для удовлетворения заявления арбитражным судом должно быть установлено, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя;

- об отказе в удовлетворении заявления. Во вводной части решения указываются:

- наименование арбитражного суда;

- состав суда;

- фамилия лица, которое вело протокол судебного заседания;

- номер дела, дата и место принятия решения;

- наименование лиц, участвующих в деле;

- предмет спора;

- фамилии лиц, присутствующих в заседании, с указанием их полномочий.

В описательной части решения излагаются заявленные требования и возражения, объяснения заявителя и ходатайства лиц, участвующих в деле.

В мотивировочной части решения указываются:

- фактические и иные обстоятельства, установленные арбитражным судом;

- доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела, и доводы в пользу принятого решения;

- мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле;

- законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии решения, и мотивы, по которым суд не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

В резолютивной части решения арбитражный суд подробно излагает все сведения, касающиеся оспоренных ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия). При признании оспариваемых действий (бездействия) незаконными в резолютивной части решения арбитражный суд обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо в определенный срок совершить определенное действие, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Кроме того, в резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующим органом или лицом об исполнении решения суда.

Решение по данной категории дел подлежит немедленному исполнению, если иной срок не установлен арбитражным судом (ст. 182 АПК РФ). Признанный недействительным ненормативный правовой акт (его отдельные положения) со дня принятия решения арбитражного суда не подлежит применению. Немедленному исполнению подлежат решения арбитражного суда в отношении требований организационного, а не имущественного характера. Если по своей сути требования заявителя направлены на получение денежных средств (независимо от того, как сформулирован предмет заявления), то решение по такому спору подлежит исполнению после вступления в законную силу (Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.07.2003 г. N 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(166)).

Копии решения в пятидневный срок подлежат направлению лицам, участвующим в деле, а также, по усмотрению арбитражного суда, вышестоящему в порядке подчиненности органу или лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

Решение по данной категории дел вступает в законную силу и может быть обжаловано в общем порядке (ст. 259, 276 АПК РФ).