1. Ранее в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г.*(116) данное производство носило название "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

В ГПК законодатель пошел по пути специализации не судов, а судей. Поэтому административное производство, зафиксированное в Конституции РФ, находит реализацию через производство, возникающее из публичных правоотношений.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и имеет специфические черты.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК. В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие) (ст. 249 ГПК).

Также в исковом производстве истребование доказательств судом возможно лишь при наличии ходатайства сторон и других лиц, участвующих в деле. Суд оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств только в тех случаях, когда лицам, участвующим в деле, самим это сделать затруднительно или невозможно по каким-либо объективным причинам. В делах же публичного производства истребование доказательств возможно по инициативе суда в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требование суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 (ч. 2 ст. 249 ГПК).

В-третьих, в исковом производстве присутствует материально-правовой спор о праве, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, такого спора нет. Как отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права*(117). В данном виде производства осуществляется проверка законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Вопрос о наличии спора о праве является дискуссионным, поскольку существует точка зрения, что спор о праве является общей чертой, характеризующей дела как искового производства, так и возникающие из публичных правоотношений. И в этой связи предлагается обозначать обращение в суд по делам публично-правового характера как предъявление административного, или публичного иска*(118).

Точка зрения об отсутствии гражданско-правового спора по делам данной категории нам представляется более верной, поскольку в ч. 3 ст. 247 ГПК указано: если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, заявление необходимо оставить без движения при условии, что не нарушаются правила подсудности. Спор о праве, подведомственный суду, является спором гражданско-правового характера, подлежащим рассмотрению в исковом порядке.

2. Гражданский процессуальный кодекс приводит примерный перечень категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся:

- дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов;

- дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих;

- дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (ст. 245 ГПК).

Следовательно, перечень дел в ГПК является открытым, но они не должны содержать явный спор о праве; в противном случае, повторим, их следует рассматривать в исковом производстве.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, не допускается заочное производство. При рассмотрении данных дел суд может признать обязательной явку представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки без уважительной причины перечисленные лица могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК).

3. Судья вправе отказать в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникающему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое о том же предмете и вступившее в законную силу. Однако следует иметь в виду позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в определении от 21 декабря 2004 г. N 397-О о том, что ст. 248 ГПК в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 8 ст. 251 ГПК не предполагает отказ суда в принятии заявления или прекращение производства по делу о признании нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону*(119).

Производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

По данным категориям дел имеются особенности, касающиеся законной силы принятых решений. Их действие распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на иных лиц. В соответствии со ст. 250 ГПК после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.