Местное самоуправление является одним из важнейших элементов демократического государства. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Таким образом, на международном уровне презюмируется тот факт, что местное самоуправление является важнейшим звеном публичного управления наряду с управлением государственным. Данное обстоятельство разделяется ведущими российскими учеными-юристами Б.В. Россинским и Ю.Н. Стариловым, которые в совместном учебнике по административному праву обращают на это внимание: "Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация)".

Во взаимоотношениях "государство - местное самоуправление", как правило, присутствует промежуточный уровень: субъект федерации в федеративном государстве, территориальная автономия в унитарном государстве либо другая искусственно созданная крупная административно-территориальная единица с государственными администраторами, что обусловлено необходимостью согласования деятельности различных уровней управленческой системы в целях оперативного и эффективного решения задач, стоящих перед современным государством.

Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем в Российской Федерации также признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, в систему органов исполнительной власти. Тем не менее данный вопрос является достаточно дискуссионным с точки зрения современной юридической науки и находится на стыке двух важнейших отраслей отечественного права - муниципального и административного. Прежде чем непосредственно перейти к установлению соотношения исполнительной власти и местного самоуправления, необходимо рассмотреть правовые основы функционирования муниципальных органов власти, их виды, ключевые полномочия, компетенцию, цели и основные задачи деятельности.

Основной Закон содержит отдельную главу (гл. 8), посвященную наиболее важным правовым положениям, которые непосредственно закрепляют фундаментальные начала местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и атрибутами публичной власти: обособленной территорией; населением, проживающим на данной территории; муниципальной собственностью; местным бюджетом, налогами и сборами; правом на судебную защиту собственных интересов.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления на основании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным правовым актом, регулирующим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Кроме определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

- правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления во многом сходны с полномочиями федеральных органов государственной власти. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, будут применяться Конституция РФ, федеральные конституционные законы и Закон о местном самоуправлении.

Одним из важнейших вопросов, который возникает во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализацией переданных полномочий непосредственно занимается государство в лице соответствующих органов, осуществляющих полномочия в данной сфере. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П указал, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только представительными органами государственной власти - на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ исключительно в форме закона с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. В этом же Постановлении Конституционного Суда РФ устанавливается, что обратная ситуация, при которой органы местного самоуправления передают полномочия по вопросам местного значения органам государственной власти, будет являться противоречащей закону. Как пишет в этой связи профессор С.А. Авакьян, "возможность передачи органам государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме может не только ограничить вопреки требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование".

В действующей редакции Закона о местном самоуправлении указанные официальные и доктринальные позиции нашли свое непосредственное отражение. В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В настоящее время принято достаточно большое количество подобных законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, в Московской области на основании закона субъекта органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области были наделены государственными полномочиями по организации предоставления гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Московской области, субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В Ленинградской области действует Закон "О наделении органов местного самоуправления Ленинградской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства".

В Москве действует Закон, который предоставил органам местного самоуправления достаточно широкие полномочия по отношению к деятельности территориальных органов государственной власти и государственных организаций в сфере благоустройства, в сфере капитального ремонта и содержания жилищного фонда, в сфере размещения объектов капитального строительства, в сфере размещения некапитальных объектов, в сфере работы с населением по месту жительства. В частности, на основании Закона органы местного самоуправления имеют право:

- выражать недоверие главе управы района;

- согласовывать внесенный главой управы района ежегодный адресный перечень дворовых территорий для проведения работ по благоустройству дворовых территорий;

- согласовывать внесенный главой управы района ежегодный адресный перечень многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы;

- согласовывать проект решения органа, уполномоченного Правительством Москвы, о разработке проекта планировки территории, предусматривающего размещение объекта религиозного назначения;

- согласовывать проект схемы и проект изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов и т.д.

Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы осуществляет специально уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий функции по разработке и реализации государственной политики в сфере территориального управления, организации и государственной поддержки местного самоуправления - Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Согласно Закону о местном самоуправлении, под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счетный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Представительный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В случае избрания глава входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных Законом о местном самоуправлении (ч. 4 ст. 36):

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Среди перечисленных органов местного самоуправления особый интерес представляют местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и контрольно-счетный орган муниципального образования, поскольку реализация полномочий данными органами во многом схожа с порядком реализации полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Именно на местную администрацию возложено исполнение государственно-властных полномочий, переданных в установленном законом порядке. Данный организационно-правовой аспект нашел свое отражение в законодательном определении местной администрации, согласно которому местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, что в целом соответствует методу административного права, основанному на принципе "власть - подчинение". Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Законом о местном самоуправлении;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Законом о местном самоуправлении;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительным органом муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

- контроль за исполнением местного бюджета;

- экспертиза проектов местного бюджета;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

- анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В качестве примера муниципального контрольно-счетного органа можно привести Контрольно-счетную палату Луховицкого муниципального района Московской области, образованную на основании решения Совета депутатов Луховицкого муниципального района Московской области от 31 мая 2012 г. N 488/50 "О Контрольно-счетном органе Луховицкого муниципального района Московской области".

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в соответствии с Законом о местном самоуправлении. Так, к примеру, на основании п. 5 ст. 37 Закона в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Важным правовым институтом, связывающим органы государственной власти и местного самоуправления, является институт межмуниципального сотрудничества. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО) - это единое общероссийское объединение муниципальных образований. ОКМО образован в 2006 г. советами муниципальных образований 85 субъектов Российской Федерации в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Органы местного самоуправления и их должностные лица несут юридическую ответственность перед обществом и государством за принятые ими противоправные решения и действия, ненадлежащее осуществление своих функций и задач. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение представительного органа субъекта проект закона о роспуске органа местного самоуправления либо издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования.