Деятельность любых субъектов управления, в том числе исполнительных органов государственной власти, всегда начинается с определения их места и предназначения в системе государственного управления.

В настоящем параграфе будут рассмотрены только лишь те цели, задачи и функции, которые присущи органам исполнительной власти, без учета их территориального деления и места в общероссийской системе исполнительной власти. Административно-правовой статус Президента и Правительства РФ окружных и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет рассмотрен в отдельных параграфах учебника.

В целях раскрытия содержания настоящего параграфа под управлением мы будем понимать функцию организованной системы, выражающую целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления и обеспечивающую достижение поставленных перед системой целей и выполнение задач посредством исполнения возложенных на нее функций.

Среди представителей отраслевых наук отсутствует единство во взглядах на понятие "управление", подчеркиваются некоторые важные, по их мнению, аспекты управления: представители кибернетики определяют управление как перевод объекта в иное, новое состояние для достижения поставленной перед всей системой цели, административисты подчеркивают волевой аспект управления: управление всегда связано с осознанным воздействием человека на общественные отношения. Но все едины в том, что управление всегда является целенаправленным воздействием субъекта управления на объект.

Государственное управление - целенаправленное воздействие органов государственной власти на общественные отношения с целью приведения их в необходимое состояние посредством выполнения задач и исполнения государственных функций.

Проблема формирования целей исполнительной власти, определения ее задач и функций связана не только и не столько с точным пониманием этого термина - это важно, но, главное, с возможностью создания эффективной системы и структуры исполнительной власти, выбора необходимых способов управляющего воздействия на объекты государственного управления для приведения их в необходимое и желаемое для субъекта управления состояние. Процесс обоснования целей управления, необходимость совершенствования объекта управления на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей наиболее полного их удовлетворения представляет собой целеполагание.

В теории управления понятие цели является важнейшим компонентом, а целеполагание - необходимый системообразующий элемент, определяющий признак любого управляющего воздействия.

Чтобы более точно уяснить содержание понятия цели, необходимо определить его сущность. Учение о цели государства занимало важное место в государственно-правовой доктрине уже со времен Древнего Рима, Сократа и Платона. Основной вопрос состоял в том, насколько цель государства может быть универсальной или односторонней, объективной или субъективной. Создание и организация государства всегда преследуют определенную цель. Но деятельность государства складывается из деятельности отдельных его органов и конкретных людей. А эта деятельность всегда субъективна, определяется конкретными мотивами и целями. Поэтому высшая цель государства - сохранение индивидуального существования и индивидуального благосостояния граждан.

Но, с другой стороны, государство должно служить общей пользе. Но это настолько неопределенная и неясная цель, что возникает сомнение в том, что государство под видом обеспечения всеобщего блага не станет внедряться в индивидуальную жизнь конкретных граждан. Совсем недавним примером такого вмешательства может служить законопроект N 828616-6, внесенный 1 июля 2015 г. группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Но цели государства различны в конкретных исторических периодах, обусловлены теми особенностями, которые присущи этому времени. Цели, например, СССР в период войны 1941 - 1945 гг., в послевоенный период и сегодняшней России совершенно различны.

Еще более важное значение имеет выяснение цели государства в правовой сфере. Если ставится цель - правовыми нормами определить четкие границы функционирования государства, то любое увеличение количества таковых норм вполне оправданно. Но безграничная власть государства приведет к полицейскому государству, когда практически любые действия граждан будут регламентированы нормами права. Такая опасность существует сегодня в нашем государстве, когда законодатель неразумно и бессистемно "совершенствует" уголовное и административное законодательство.

Цель - идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов; один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств; идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; желаемое состояние системы (конечное состояние) в результате управляемого процесса ее развития. Таким образом, цель управления - это то необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.

Задача (греч. problema - задача) - то, что требует исполнения, разрешения, ситуация с известными начальным и конечным состояниями системы, причем алгоритм достижения конечного состояния системы известен (в отличие от проблемы, когда алгоритм достижения конечного состояния системы не известен). Таким образом, понятие "задача" непосредственно связано с явно заданной целью, которую необходимо достичь, т.е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели.

Функции (лат. functio - отправление, деятельность) есть способы, виды деятельности для решения поставленных перед системой задач. Они всегда вторичны по отношению к целям и задачам. Функции государственного управления - совокупность общественно необходимой деятельности всей системы государственного управления по реализации функций государства. Функции исполнительной власти - совокупность закрепленных в нормативных правовых актах публично-управляющего воздействия субъектов государственно-административного управления.

Именно цели и задачи государственного управления обусловливают функции субъектов государственного управления, а уже функции определяют структуру органов государственного управления. Именно в такой последовательности должно происходить формирование системы исполнительной власти, а не наоборот. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функции - это процесс решения задач и достижения цели.

К функциям государственного управления обычно относят прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).

Из наиболее важных, базовых функций государства следует выделить те, которые выражают его сущность. Посредством этих функций государство реализует свое главное предназначение - обеспечить потребности и интересы своего населения. К таким функциям следует отнести создание и обеспечение эффективной правовой системы, которая обеспечит законность взаимоотношений власти и общества; защиту целостности и стабильности общества; создание и обеспечение условий для развития общественной жизнедеятельности; координацию потребностей и интересов социальных слоев общества, определение приоритетов в его развитии; обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе.

В различные периоды функционирования государства на первый план могут выступать различные функции государства. Для современной России важными функциями становятся формирование эффективной системы и структуры органов государства; организация действенной политической системы государства; укрепление общественных институтов, обеспечивающих необходимый уровень демократии; создание административно-правовых социальных регуляторов, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, повышение благосостояния людей, развитие науки, образования и т.д.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Но почему в Конституции РФ отсутствует самостоятельная глава, которая была бы посвящена исполнительной власти, как это сделано, например, в главе 5 Конституции РФ, полностью посвященной Федеральному Собранию - представительному и законодательному органу Российской Федерации. Установлены его структура, порядок формирования и роспуска, полномочия обеих палат.

Так же сделано и с судебной властью: глава 7 Конституции РФ посвящена в основном ей (за исключением одной статьи о прокуратуре Российской Федерации). В этой главе установлены система судебной власти, правовой статус Конституционного и Верховного Судов РФ, правовой статус судей, их полномочия.

В Конституции РФ, конечно, есть главы, которые имеют отношение к исполнительной власти. Это глава 4, которая устанавливает правовой статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства, играющего немалую роль и оказывающего огромное влияние на исполнительную власть. Но Президент РФ не является главой исполнительной власти.

Это глава 6, которая так и называется: "Правительство Российской Федерации", в которой установлен правовой статус коллегиального органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Но это высший орган исполнительной власти и только небольшая часть всей системы исполнительной власти Российской Федерации.

Самостоятельной главы, посвященной одной из трех равноправных и независимых ветвей власти - исполнительной власти, - в Конституции РФ нет. Хотя она должна быть и в ней необходимо определить систему и структуру исполнительной власти, порядок ее формирования, полномочия как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основы взаимодействия этих органов с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Уже давно пора определиться с правовым статусом органов исполнительной власти в федеральных округах. Многие дискуссионные вопросы могли бы быть сняты с принятием такой главы.

Государство выполняет две основные функции: политическую - вырабатывает основные направления государственной политики - и административную - осуществляет реализацию функций в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Первая функция реализуется совокупностью как государственных, так и негосударственных, в том числе общественных, институтов. Вторая - прерогатива только органов исполнительной власти государства.

Основная цель государственного управления, как это установлено в Конституции РФ, - обеспечение благополучия и процветания России, незыблемости ее демократической основы. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Именно они определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Иные цели государственного управления вытекают из целей и задач органов государственного управления и служат достижению основной цели.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ).

Но Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ). Это коллегиальный орган, который не может (и, конечно, не должен) исполнять все те многочисленные функции, которые возложены на исполнительную власть Конституцией РФ законами и правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему органов, которые осуществляют совокупность полномочий по управлению государственными делами.

Цели, задачи и функции исполнительной власти не просто непосредственно связаны с целями, задачами и функциями Правительства РФ, они, по сути, таковыми и являются. Но в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ выполняет важные функции по разработке и исполнению федерального бюджета; проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики; политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Все эти полномочия структурированы в две группы - это общие полномочия и полномочия в отдельных сферах деятельности.

Полномочия Правительства РФ установлены не только Конституцией РФ, но и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и иными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Функции исполнительной власти - это не только и не столько функции Правительства Российской Федерации. Это еще и функции органов исполнительной власти, которые сформированы в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

И вот здесь существует важная и не решенная до настоящего времени проблема распределения функций всех элементов системы исполнительной власти по вертикали.

На сегодняшний день в государстве фактически сложились три уровня государственного управления - федеральный, окружной и региональный. На федеральном уровне функционируют Президент и Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти. Окружной уровень представлен органами исполнительной власти в федеральных округах, региональный уровень составляют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Проблема состоит в том, что функции и полномочия всех перечисленных субъектов исполнительной власти структурированы хаотично, имеют место дублирование функций, исполнение несвойственных функций. Федеральный уровень часто перегружен функциями, которые более эффективно могли исполнять нижестоящие субъекты.

Другая проблема, требующая решения: перераспределение функций на каждом из уровней управления "по горизонтали". На федеральном уровне необходимо упорядочить функции Президента РФ в сфере исполнительной власти, Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти и федеральных органов исполнительной власти.

Часть функций с федерального уровня должна быть передана на уровень федеральных округов, и там должны быть созданы полноценные органы исполнительной власти.

На региональном уровне необходимо упорядочить функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Об этой проблеме подробно пойдет речь в соответствующих параграфах этой главы.