Легального определения системы и структуры органов исполнительной власти нет. Конституция Российской Федерации достаточно часто использует данные понятия ("система" - ст. 7, 71, 75, 77, 118; "структура" - ст. 131), еще чаще используются эти термины в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Определения их нет, как нет их и в федеральных законах.

По поводу определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в 1999 г. высказался Конституционный Суд РФ. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.

Конституционный Суд РФ установил, что из положений ст. 71 (п. "г") и 76 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 5 (ч. 3), 10, 11, 72 (п. "н"), 77, 78 (ч. 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов.

Из ст. 112 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. "г"), 83 (п. "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Заметим, что Конституция РФ не предусматривает формирования органов исполнительной власти в федеральных округах России.

Установление и формирование системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Система органов исполнительной власти Российской Федерации структурирована как по вертикали, так и по горизонтали. Такое двойное разделение имеет важное структурно-функциональное значение для распределения компетенции между отдельными элементами этой системы как по вертикали, так и между органами исполнительной власти одного уровня.

Вертикальное деление - это деление органов исполнительной власти по соответствующим уровням управления. Федеральный уровень составляют федеральные органы исполнительной власти, окружной уровень - органы исполнительной власти федеральных округов, региональный уровень - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такое деление системы органов исполнительной власти предполагает разделение их полномочий по вертикали, между центром, округами и регионами. В его основе лежат положения ст. 71 - 79 Конституции РФ.

Горизонтальное деление обусловлено структурой функций органов исполнительной власти каждого уровня управления. Так, например, на федеральном уровне это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Такая структура органов исполнительной власти федерального уровня впервые в новейшей истории была установлена Указом Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 г.

Окружной уровень представляют органы исполнительной власти, созданные федеральными органами исполнительной власти в федеральных округах. Отметим, что окружные органы вполне самостоятельны, наделены многочисленными функциями конкретного федерального округа. По состоянию на сентябрь 2015 г. их административно-правовой статус, место в системе органов исполнительной власти России не определены. Более того, многие отраслевые министерства этих структур вообще не имеют, часть из них ликвидирована. Проблема состоит в том, что на сегодняшний день не до конца структурированы функции органов исполнительной власти по уровням управления - федеральному, окружному, региональному, а потому отсутствует необходимое понимание, какой должна быть структура окружных органов, каково их место в единой вертикали исполнительной власти России.

Региональный уровень составляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эта система устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Непосредственно с этой проблемой связана и другая проблема - единообразие отраслевых органов исполнительной власти по вертикали. Например, на федеральном уровне функционирует министерство промышленности и торговли. На окружном уровне подразделений этого министерства нет. В субъектах России мы видим значительное многообразие органов исполнительной власти, выполняющих функции в сфере промышленности и торговли: Министерство промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области; Министерство агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области и т.п.

Другой пример: федеральный уровень исполнительной власти представляет Министерство энергетики Российской Федерации, но в федеральных округах территориальных органов Минэнерго России нет. В некоторых субъектах России также созданы министерства энергетики (Республика Башкортостан, Московская область), в других субъектах - иные органы (Министерство ТЭК и ЖКХ Рязанской области, Министерство промышленности и топливно-энергетического комплекса Тульской области, Министерство промышленности и энергетики Ростовской области).

Такое многообразие органов исполнительной власти единой отрасли не противоречит отечественному законодательству, учитывает особенности каждого субъекта Российской Федерации. Но возникает вопрос об эффективности вертикали исполнительной власти, если структур федерального министерства, объектов управления на более низких уровнях управления просто нет. К сожалению, это не единственные примеры, такие проблемы касаются и многих других отраслевых федеральных органов исполнительной власти. В результате нарушена вертикаль власти, отсюда во многом и неэффективность функционирования всей системы исполнительной власти.

Еще в первом варианте Концепции административной реформы 2003 г. одним из приоритетных направлений было определено завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Но уже менее чем через три года стало понятно и было констатировано, что эта задача административной реформы не выполнена, что в основном реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализовывалась лишь в виде экспериментов. До настоящего времени эта задача так и не решена.

Для более полного понимания административно-правового статуса органов исполнительной власти необходимо разграничить органы отраслевого и межотраслевого управления в системе органов исполнительной власти.

Термин "отраслевое управление" в настоящее время употребляется крайне редко, конституционно он не закреплен. В действующем законодательстве отсутствуют административно-правовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе отраслевого и межотраслевого управления.

Под отраслью государственного управления понимается совокупность органов управления, предприятий и учреждений, связанная общностью объекта управления (промышленность, сельское хозяйство, оборона и т.п.), возглавляемая федеральным министерством. Последний факт отметим особо, поскольку выполнение некоторых функций, одновременно касающихся различных министерств, осуществлялось ранее государственными комитетами. Это, например, функции планирования, стандартизации, строительства и т.п. Государственные комитеты выполняли как раз функции межотраслевого управления.

Главное для госкомитетов состояло в том, что они специализировались на выполнении одной или нескольких функций, общих для всех или для группы отраслей государственного управления; их функции в основном обеспечивали координацию и контроль деятельности не подчиненных им министерств. Нормативные правовые акты госкомитетов в сфере их компетенции являлись для них обязательными.

Современная структура федеральных органов исполнительной власти не имеет государственных комитетов. Тем не менее мы не можем утверждать, что забыты и не используются отраслевой и межотраслевой методы управления. Да, общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства заменен общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг, который классифицирует и кодирует виды экономической деятельности и информацию о них.

В современной системе федеральных органов исполнительной власти отраслевое управление является функцией федерального министерства, хотя выражена эта функция не столь отчетливо, как раньше. Современное федеральное министерство является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Межотраслевой характер функций федеральных органов исполнительной власти проявляется в тех случаях, когда, например, федеральное министерство принимает решения, обязательные для исполнения другими федеральными органами исполнительной власти.

Подчеркнем, что законодатель не использует термина "отрасль управления", а употребляет достаточно близкий, но не равнозначный термин "установленная сфера деятельности". В связи с чем назвать федеральное министерство органом отраслевой компетенции можно достаточно условно.

В качестве примера удачного функционального структурирования органов исполнительной власти по отраслевому и межотраслевому принципам можно привести Закон Республики Татарстан 2005 г. "Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан". В нем даны определения органов исполнительной власти:

общей компетенции - это орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление по вопросам своего ведения в пределах подведомственной территории, объединяющий и направляющий деятельность подчиненных ему органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенций;

отраслевой компетенции - это орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управленческие функции в отношении порученной ему отрасли или сферы деятельности;

межотраслевой компетенции - это орган исполнительной власти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности;

специальной компетенции - это орган исполнительной власти, осуществляющий отдельные распорядительные, контрольные, разрешительные, координационные, организационные, регулятивные и иные специальные управленческие функции в определенной сфере деятельности.

Таким образом, межотраслевое управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый государственными органами, наделенными полномочиями межведомственного характера, по отношению к организационно не подчиненным объектам управления, содержанием которых являются специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.