Современную систему федеральных органов исполнительной власти составляют Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Административно-правовой статус Правительства РФ установлен Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", статус министерств, служб и агентств - Указом Президента РФ N 314 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Основными достоинствами Указа являются следующие его положения.

Во-первых, впервые в новейшей истории нормативно установлена система функций федеральных органов исполнительной власти. Это функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Точно определены их понятие и содержание.

Так, под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями публичных акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Во-вторых, эти функции закреплены за соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Причем не просто закреплены, а названы функции, которые федеральный орган исполнительной власти в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять.

Так, федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ.

Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В-третьих, в соответствии с функциями определена структура федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что структура определена на основании градации их функций, а не наоборот, как это иногда бывает.

Недостатками существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются следующие. Указ уточнил положение ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и тоже разделил федеральные органы исполнительной власти на две части: те, которые подведомственны Президенту РФ, и те, которые подведомственны Правительству РФ.

Так, Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Президент РФ также непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении этих федеральных министерств. Он же распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти.

Что касается Правительства РФ, то оно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ.

Как видим, принятая конструкция структурирования федеральных органов исполнительной власти слишком сложная. Вполне обоснованы следующие вопросы. С какой целью такое деление принято? Не есть ли это недоверие Правительству РФ и что, Президенту РФ недостаточно полномочий по руководству федеральными органами исполнительной власти, предоставленных ему Конституцией РФ? Какой критерий положен в основу такого деления?

Исходя из смысла статьи подведомственные федеральные органы исполнительной власти - это правоохранительные органы. Но до настоящего времени отсутствует легальное определение таких органов. Определение, данное в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", не вполне удачное.

Если в основу положены важность и значимость федерального органа исполнительной власти, то по какой причине в ведение Президента Российской Федерации не вошли органы экономического блока?

Во-вторых, в структуру федеральных органов исполнительной власти введены федеральные службы и агентства, часть которых подведомственна федеральным министерствам (не самостоятельные), и те, которые подведомственны Президенту и Правительству РФ (самостоятельные). В связи с этим возникает множество проблем взаимоотношений и взаимодействия как самостоятельных служб и агентств с федеральными министерствами, так и подведомственных служб и агентств с министерствами, в ведении которых они находятся. Насколько возможно, чтобы одни федеральные органы исполнительной власти были в ведении других, тоже федеральных, органов исполнительной власти? Как это соотносится с вертикалью власти, подчиненностью одних органов другим, которые по определению должны быть равноправными?

Как следствие, слишком часто и по непонятным причинам службы и агентства становятся самостоятельными, затем подведомственными, а потом наоборот. Формулировки основания этих решений одинаковы: "в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти" - и далее следует решение.

Выход из такого положения вполне возможен. Надо внимательно определить те органы, которые должны быть самостоятельными (как это произошло с федеральной миграционной службой), и те, которые не должны быть таковыми. Последние надо назвать департаментами (управлениями) соответствующего министерства и включить их в эту структуру.