Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, так как именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

Профессор Г.В. Атаманчук формы управленческой деятельности

определяет как «внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности»[1]. Он обоснованно считает, что по формам можно характеризовать деятельность государственных органов в рамках осуществляемой ими компетенции.

В науке административного права подобные формы государственного управления называются административно-правовыми. К ним следует отнести также, например, формы реализации представительной, судебной, исполнительной власти, прокуратуры.

Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.

Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Формы управленческой деятельности в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица)', уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ)', характер управленческих связей (прямое или оперативное управление)', особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности)', виды взаимодействия (внутреннее или внешнее) ', конкретные цели совершаемых управленческих действий ', характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов', характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые органами государственного управления (должностными лицами) формы подчинены целям исполнительной и распорядительной деятельности. Поэтому они избираются соответствующими органами непроизвольно. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).

Для типологии контрольно-надзорных функций издаются нормативные правовые акты. Например, Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352[2] был определен «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», которые даются в целях реализации его конституционных полномочий. Поручения содержатся в указах и распоряжениях, «а также в директивах Президента Российской Федерации или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Указания Президента РФ оформляются в виде резолюций.

Руководители органов государственной власти всех управленческих уровней «несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента Российской Федерации».

Другим подобным примером может служить Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215, которым были утверждены «Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Определено, что доклады подготавливаются ежегодно по установленной структуре и перечнем сведений в рамках имеющихся полномочий: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; органами местного самоуправления.

Одним из новых уровней качества законодательства в сфере действия органов исполнительной власти следует считать складывающуюся практику издания технических регламентов, определяющих качество выпускаемой продукции.

Выбор конкретной формы деятельности подчинен определенным закономерностям, которые можно определить следующим образом. Она должна соответствовать компетенции данного субъекта управления, а также назначению и функциям управленческой деятельности, содержанию и характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Большинство ученых-администра- тивистов среди форм управленческой деятельности выделяют правовые и неправовые.

Правовые формы влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

Профессор А.П. Коренев правовые формы управленческой деятельности классифицирует следующим образом.

По содержанию: правотворческая (выработка правовых норм — издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел), которая также подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную.

По целенаправленности: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные)', конклюдентные.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Правовые формы государственного управления имеются следующие виды.

Издание нормативных актов управления.

Под актом управления понимается имеющее подзаконный характер одностороннее, юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Акт управления предназначен регулировать определенные общественные отношения или решать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение адресата.

Например, приказом Министерства финансов РФ в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом бюджетного послания

Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008—2010 гг. было утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета1.

В частности, мониторинг качества финансового менеджмента должен проводиться посредством осуществления анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса, а именно: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. Проводимый мониторинг качества по срокам делится на годовой и ежеквартальный. Материалы с мест направляются в Федеральное казначейство, а затем в Министерство финансов РФ.

Издание не носящих нормативный характер (индивидуальных) актов управления.

Осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация но месту жительства гражданина, составление протокола т.д.).

Заключение административных договоров.

Административный договор — «это основанный на административноправовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»[3] [4].

В настоящее время к числу административных договоров относятся следующие.

Договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения).

Контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками милиции и т.д.).

Договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в отдельном постановлении Правительства России).

Договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и другие.

В целях совершенствования правовой системы в Российской Федерации осуществляется мониторинг правоприменения[5]. Функции по организации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению возложены на Министерство юстиции РФ.

Неправовые формы управленческой деятельности, которые не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются следующие.

Проведение организационных мероприятий (непосредственноорганизационные формы управленческой деятельности) — это разнообразные проявления управленческой деятельности в целях четкой и эффективной работы органов управления: сбор сотрудников и их инструктирование', совещания', оказание практической помощи', изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы', разработка и внедрение в практику методических рекомендаций', подготовка и рассылка для изучения информационных писем', проведение комплексных и контрольных проверок', изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления и т.д.

Осуществление материально-технических операций имеет вспомогательное, обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности (например, подготовка информационных материалов для издания актов управления, составление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов). Посредством осуществления технических операций обслуживается сам процесс управления. Такого рода действия все в большей степени подвергаются компьютеризации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда. В процессе материально-технических операций могут готовиться юридически значимые документы (характеристика, справки с места работы или учебы и т.д.).

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п. ) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

по условиям применения: нормальные повседневные условия функционирования; режим чрезвычайного или военного положения; режим чрезвычайной ситуации;

по целям воздействия: профилактические или пресекательные;

по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

н) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

[1] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. 2-е иад., доп. М. :Ошега-Л. 2004. С. 243-244. '

[2] См.: Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 30 марта.

[3] См.: Приказ Министерства финансов РФ от 10 декабря 2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» // Российская газета. 2008. 5 апреля. Затем его заменил Приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н (ред. от 30.08.2012) «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

[4] Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. С. 340. (Цит. по: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 369.)

[5] См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».