В системах государственного управления контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы починенных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов. Сущность и назначение государственного контроля заключается в следующем:

а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;

б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;

принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;

д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;

выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.

Содержание понятия «контроль» является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления, как определенный этап в управленческом цикле', как способ обеспечения законности.

Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:

а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;

б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.

В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями «надзор» и «контроль» законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.

Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов[1], но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют «контроль и надзор»[2].

Например, задачами государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.

Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Основными задачами государственного контроля являются:

проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;

осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;

изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

разработка мер по устранению возможных нарушений;

повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.

Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; контроль органов судебной власти.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.

Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное Контрольное Управление; Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» его основными целями являются (ст. 2):

обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

укрепление законности и правопорядка;

выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

противодействие коррупции;

изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

К субъектам осуществления парламентского контроля отнесены (ст. 4):

обе палаты Федерального Собрания РФ;

Государственная Дума РФ;

комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

члены Совета Федерации РФ и депутаты Государственной Думы

РФ;

в указанных федеральным законом случаях Счетная палата РФ1.

В федеральных министерствах и ведомствах принимаются соответствующие ведомственные приказы, регламентирующие обязанность и порядок уведомления государственными служащими работодателей о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений[3] [4].

В субъектах РФ также принимаются соответствующие меры контроля. Например, указом Мэра Москвы от 29 июля 2009 г. № 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В федеральных министерствах и ведомствах издаются соответствующие приказы, определяющие нормативно установленный порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции[5].

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).

В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 г. бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим указом от 12 февраля 1722 г. учредил прокуратуру России как «око государево». В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.

Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Предметом прокурорского надзора являются:

соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Прокуроры, кроме надзора, выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи:

осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов и подзаконных актов;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях;

регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата России является членом ИНТОСАИ — международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат. В условиях мирового финансового кризиса становится актуальной задача ведения антикризисного мониторинга. В США он уже осуществляется главным контрольным управлением посредством постоянного анализа ситуации и ежеквартального информирования руководства страны.

Выполняя стоящие перед ней задачи, Счетная палата России использует различные виды контроля: аудит эффективности — определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с позиций решения общегосударственных задач; стратегический аудит — заключается в осуществлении контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями — деятельность назначаемого Государственной Думой РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ).

Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Органы исполнительной власти применяют различные формы и методы в целях обеспечения реализации принципа законности в рамках имеющихся полномочий.

В целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ указом Президента РФ[6] предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ и утвердить их состав. Основными задачами координационных совещаний являются:

обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;

анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ;

разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ;

организация взаимодействия органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ.

[1] См., например: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» // Российская газета. 2006.31 декабря. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре»).

Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования» // Российская газета. 2007.28 февраля. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» (вместе с «Положением о государственном контроле (надзоре) в сфере образования»).

[2] См.: п. 4.2. Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 15 апреля 2009 г. № 93 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Российская газета. 2009. 5 июня. Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минприроды России от 16.02.2011 № 35 «О признании утратившими силу отдельных Приказов Минприроды России».

[3] См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №41-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О Счетной палате Российской Федерации».

[4] См., например, приказы: Федерального агентства специального строительства (Спецстрой России) от 30 ноября 2009 г. № 568 «О порядке уведомления федеральными государственными служащими Федерального агентства специального строительства о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений»; Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 1 декабря 2009 г. № 512-к (ред. от 17.08.2010) «Об утверждении Порядка уведомления государственными гражданскими служащими ФСТ России о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки этих сведений»; Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) от 10.12.2009 № 81-од (ред. от 05.04.2012) «Об утверждении порядка уведомления о фактах обращения в целях склонения государственного служащего Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству к совершению коррупционных правонарушений»; Федерального дорожного агентства (Росавтодор) от 25 января 2010 г. № 2 «О Порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Федерального дорожного агентства к совершению коррупционных правонарушений» и т.д. // Российская газета. 2010. 26 февраля.

[5] См, например, приказы: Федеральной антимонопольной службы от 15 сентября 2009 г. № 609 «Об утверждении порядка проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов ФАС России в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; Федеральной службы по тарифам (ВСТ России) от 12 ноября 2009 г. № 299 (ред. от 16.10.2013) «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) ФСТ России»; Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России) от 23.11.2009 № 482 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации»; Федеральной службы безопасности РФ от 24 ноября 2009 г. № 606 (ред. от 04.11.2013) «Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности».

[6] См.: Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 (ред. от 26.06.2013) «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».