1. Терминология. Термин "меры предварительной защиты" является новеллой действующего законодательства. В ГПК аналогичный институт именуется "обеспечение иска", а в АПК - "обеспечительные меры арбитражного суда". Вместе с тем их внутреннее содержание во многом совпадает.

Однако если в гражданском судопроизводстве институт обеспечения иска направлен в основном на гарантирование исполнения будущего решения суда, то в административном судопроизводстве в основу правового регулирования мер предварительной защиты положена необходимость охраны прав и законных интересов административного истца. Представляется, что именно это во многом обусловливает указанные различия в наименовании.

В литературе отмечается, что правовое регулирование института мер предварительной защиты опирается на западноевропейские стандарты установления в законах модели процессуально-правового гарантирования:

своевременной правовой защиты при рассмотрении в судах административно-правовых споров;

требований, содержащихся в административном иске;

устранения попыток противодействия исполнению судебного решения по административному делу;

предотвращения причинения вреда правам, свободам и законным интересам <1>.

<1> См.: Старилов М.Ю. Предварительная защита по административному иску как способ осуществления судебного контроля в сфере административных и иных публичных правоотношений // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. N 1. С. 186 - 200.

КАС не содержит нормативного определения понятия "меры предварительной защиты". Однако в ст. 90 АПК законодательно закреплено понятие обеспечительных мер арбитражного суда.

Обеспечительные меры - это срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя.

С учетом данной дефиниции представляется, что меры предварительной защиты в административном

судопроизводстве можно определить как срочные временные меры, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов административного истца.

2. Основания применения мер предварительной защиты. Применение мер предварительной защиты допускается только по заявлению административного истца или иного лица, обратившегося в суд в защиту других лиц или неопределенного круга лиц. Принять такие меры по собственной инициативе суд не вправе.

Основания для применения мер предварительной защиты закреплены в ч. 1 ст. 85 КАС исчерпывающим образом. В качестве таких оснований законодатель указывает следующие:

до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Что касается арбитражного процесса, то основания для применения обеспечительных мер сформулированы в АПК несколько иначе. Согласно ч. 2 ст. 90 АПК возможность применения обеспечительных мер должна быть обусловлена:

невозможностью исполнения судебного акта;

значительным ущербом заявителю.

При этом в судебной практике отмечается, что под ущербом в данном случае следует понимать не только ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК, но и иные неблагоприятные последствия, в том числе ущемление чести, достоинства и деловой репутации <1 >.

<1> Пункт 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

Часть 1 ст. 85 КАС и ч. 1 ст. 90 АПК содержат управомочивающие конструкции: в силу их буквального толкования суд может, но не обязан принять обеспечительные меры при наличии необходимых оснований. Аналогично построены нормы ч. 4 ст. 87 КАС и ч. 3 ст. 93 АПК, предусматривающие, что в обеспечении может быть отказано при отсутствии этих необходимых оснований. Вместе с тем в литературе обосновано, что разрешение вопроса о принятии обеспечительных мер не зависит от судебного усмотрения. Принятие обеспечительных мер при наличии необходимых оснований является обязанностью суда, а при отсутствии таковых в обеспечении должно быть отказано <1 >.

<1> См.: Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006.

3. Виды мер предварительной защиты. Меры предварительной защиты можно разделить на две группы:

запрещающие меры, которые направлены на ограничение реализации полномочий публичных органов;

обязывающие меры, которые предписывают уполномоченным органам совершение необходимых действий, принятие конкретных решений <1 >.

<1> См.: Там же. С. 72 - 143.

Согласно ч. 2 ст. 85 КАС допускается применение судом следующих мер предварительной защиты:

приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения;

запрещение совершать определенные действия;

иные меры предварительной защиты по административному иску.

Указанный перечень не является исчерпывающим. Законодатель допускает применение как прямо предусмотренных КАС мер предварительной защиты, так и иных. При этом эти меры должны соответствовать двум основным критериям, закрепленным в ч. 4 ст. 85 КАС:

соотносимость применимой меры с заявленным требованием, т.е. наличие между ними непосредственной взаимосвязи;

соразмерность применимой меры заявленному требованию.

В качестве примеров "иных мер предварительной защиты", прямо предусмотренных КАС, можно привести следующие:

по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации:

приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;

приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;

наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;

запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации (ч. 2 ст. 263);

по делам о взыскании обязательных платежей и санкций - наложение ареста на имущество административного ответчика в размере, не превышающем заявленных требований (ст. 288).

Если по общему правилу перечень допустимых мер предварительной защиты является открытым, то в ряде случаев законодательство содержит определенные ограничения. Так, согласно ст. 211 КАС единственной допустимой мерой предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта является запрет применения данного акта или его отдельных положений в отношении административного истца. Применение иных мер предварительной защиты по делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается.

Действующий АПК в качестве единственной специфической обеспечительной меры, применимой по административным делам, предусматривает приостановление действия оспариваемого акта, решения (ч. 3 ст. 199). Однако с учетом положений ч. 1 ст. 91 АПК арбитражный суд может применять иные необходимые обеспечительные меры. В частности, в практике арбитражных судов в качестве обеспечительной меры по административным делам широко применяется запрет на совершение определенных действий <1>.

<1> См., например: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 29 июля 2015 г. N Ф10-2278/2015 по делу N А83-57/2015(А83-744/2015) // СПС "КонсультантПлюс".

В качестве мер предварительной защиты судом могут быть приняты только те конкретные меры, о которых ходатайствовал административный истец. Возможность самостоятельно выбирать вид обеспечительной меры у суда отсутствует.

Форма и содержание заявления о применении мер предварительной защиты, порядок подачи. Согласно ч. 2 ст. 86 КАС в заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску указываются:

наименование суда, в который подается заявление;

сведения об административном истце и административном ответчике (наименование или фамилия, имя и отчество, место нахождения или место жительства, иные известные сведения о них, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты);

предмет административного иска;

причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;

мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить;

перечень прилагаемых к заявлению документов.

Аналогичные положения содержатся в ч. 2 ст. 92 АПК.

Заявление о применении мер предварительной защиты может быть подано в суд:

одновременно с административным исковым заявлением;

до рассмотрения административного дела по существу;

до вступления решения в законную силу.

В данном случае речь идет о возможности подачи соответствующего заявления в рамках рассмотрения дела в порядке апелляционного производства.

Кроме того, КАС прямо указывает на возможность изложения просьбы о применении мер предварительной защиты непосредственно в тексте административного искового заявления. В этом случае такая просьба излагается в форме ходатайства. При этом в ходатайстве должны быть указаны причины обращения с подобной просьбой и ее обоснование, а также конкретная мера предварительной защиты, которую лицо просит применить (п. 4 ч. 2 ст. 86 КАС).

Правовое регулирование данного вопроса применительно к арбитражным судам содержится в ст. 92 АПК и в целом основывается на аналогичных правилах. Однако в арбитражном процессе возможность подачи заявления о применении обеспечительных мер ограничена моментом принятия судебного решения судом первой инстанции.

Процессуальный порядок рассмотрения судом заявления о применении мер предварительной защиты. Заявление о применении мер предварительной защиты рассматривается судьей единолично без извещения лиц, участвующих в деле. Срок рассмотрения заявления - один рабочий день. Согласно ч. 3 ст. 87 КАС заявление рассматривается не позднее следующего рабочего дня после дня поступления его в суд.

Согласно ч. 1 ст. 93 АПК арбитражный суд рассматривает заявление об обеспечении иска не позднее следующего дня после дня поступления заявления в суд.

В теории цивилистического процесса дискуссионным является вопрос о сроке рассмотрения ходатайства об обеспечении иска, если оно изложено в исковом заявлении. В судебной практике выработалась устойчивая позиция, в соответствии с которой срок необходимо исчислять с момента возбуждения гражданского дела. В частности, в соответствии с разъяснениями Пленума ВАС РФ заявление об обеспечении иска не рассматривается, если у суда имеются основания для возвращения искового заявления или оставления его без движения <1>.

<1> Пункты 7, 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 г. N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 12.

Данный подход нашел свое законодательное закрепление в ч. 6 ст. 87 КАС: "Ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в порядке, предусмотренном настоящей статьей, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда".

По результатам рассмотрения заявления суд выносит определение, которое подлежит немедленному исполнению.

Данное определение может быть обжаловано путем подачи частной жалобы, что не приостанавливает его исполнение (ст. 90 КАС, ч. 7 ст. 93 АПК).

Отмена и замена мер предварительной защиты: основания и процессуальный порядок. Меры предварительной защиты могут быть отменены судом как по собственной инициативе, так и по заявлению лиц, участвующих в деле.

Поскольку рассмотрение вопроса об отмене или о замене мер предварительной защиты не требует такой срочности, как разрешение вопроса о принятии этих мер, заявление об отмене или о замене мер предварительной защиты рассматривается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления соответствующего заявления в суд. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не препятствует рассмотрению вопроса по существу.

По результатам рассмотрения данного вопроса судом выносится определение, которое может быть обжаловано путем подачи частной жалобы. В случае подачи жалобы суд приостанавливает действие определения.

По общему правилу в случае отказа в удовлетворении административного иска действие мер предварительной защиты сохраняется вплоть до вступления решения суда в законную силу. Однако суд своим определением может отменить указанные меры. Если же административный иск был удовлетворен судом, меры предварительной защиты продолжают действовать до исполнения решения суда.