1. Право на обращение в суд. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в референдуме относятся к числу основных политических прав, признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ (ст. 32) и международным правом (Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах <1>, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека <2>, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ <3> и др.).

<1> Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.

<2> Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26 мая 1995 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 13. Ст. 1489.

<3> Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (заключена в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.) // Там же. 2005. N 48. Ст. 4971.

Важнейшей гарантией в механизме реализации избирательных прав и права на участие в референдуме является защита соответствующих прав, к числу основных форм которой традиционно относят международную и государственную формы защиты <1>.

<1> По вопросам защиты избирательных прав и права на участие в референдуме см., например: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2003; Кончева В.А. Судебное рассмотрение дел, возникающих из отношений, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Родионова Е.Ю. Административно-правовая защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Иванова Е.Л. Обеспечение избирательных прав конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2015 и др.

В связи с восприятием правовой системой России общепризнанных принципов и норм международного права существенное значение приобретают международные стандарты защиты избирательных прав и соответствующая им прецедентная практика органов конвенционного контроля, в частности ЕСПЧ <1 >.

<1> См., например, Постановления ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации" (жалобы N 11157/04, 15162/05), от 19 июня 2012 г. по делу "Коммунистическая партия

России и другие (Communist party of Russia and Others) против Российской Федерации" (жалоба N 29400/05), от 19 июля 2007 г. по делу "Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации" (жалобы N 17864/04, 21396/04) и др. // СПС "КонсультантПлюс".

В юрисдикционной системе Российской Федерации защита избирательных прав реализуется в судебном и административном порядках. Судебный порядок защиты избирательных прав осуществляется посредством конституционного и административного судопроизводств КС РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, ВС РФ, судами общей юрисдикции. Административный порядок защиты избирательных прав предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, в вышестоящую избирательную комиссию.

Институт судебной защиты избирательных прав направлен на обеспечение эффективной защиты избирательных прав в контексте права на судебную защиту, гарантированного Конституцией РФ (ст. 10, 18 и 46), и принципа справедливого правосудия, закрепленного в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий в сфере избирательных правоотношений.

Необходимость обособления норм, регулирующих судебную защиту избирательных прав, в рамках отдельной главы обусловлена присущей избирательным правоотношениям спецификой субъектного состава, предмета защиты и сроков. При этом необходимо учитывать, что оспаривание нормативных правовых актов по вопросам реализации избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется по правилам гл. 21 КАС <1>.

<1> В юридической литературе высказаны различные подходы к вопросу о правовой природе производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. В соответствии с первым подходом предлагается выделить в рамках гражданского процессуального права особую категорию исков о защите избирательных прав, особенности рассмотрения которых должны предусматриваться не нормами гражданского процессуального права, а нормами конституционного законодательства в целях преодоления противоречий между нормами конституционного и гражданского процессуального законодательства (см.: Матейкович М.С. Указ. соч. С. 47 - 49). Сторонники второго подхода высказываются за необходимость сохранения отдельного производства по делам о защите избирательных прав в системе процессуального законодательства (см.: Кончева В.А. Указ. соч. С. 14 - 16). Третья позиция сводится к отсутствию необходимости выделения правил рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в отдельной главе, поскольку процессуальная специфика рассмотрения данной категории дел могла бы найти отражение в рамках производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления либо производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов (см.: Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб., 2011. С. 134 - 135).

2. Источники правового регулирования. Порядок осуществления административного судопроизводства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме регулируется КАС и законодательством о выборах и референдуме, а именно:

Законом о референдуме;

Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <1 >;

Законом об основных гарантиях избирательных прав;

Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-Фз "О выборах Президента Российской Федерации" <2>;

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3>;

Законом о выборах депутатов;

Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4> и др.

<1> Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

<2> Там же. 2003. N 2. Ст. 171.

<3> Там же. N 40. Ст. 3822.

<4> Там же. 2014. N 8. Ст. 740.

К числу источников правового регулирования также необходимо отнести акты КС РФ по вопросам защиты избирательных прав и права на участие в референдуме.

В период регулирования производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме ГПК было принято Постановление Пленума ВС РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Представляется, что до принятия ВС РФ разъяснений по вопросам применения гл. 24 КАС указанное Постановление может применяться в части, не противоречащей данному Кодексу.

3. Субъекты права на обращение в суд. В соответствии со ст. 239 КАС к числу административных истцов, обладающих правом в установленном гл. 24 указанного Кодекса порядке обратиться в суд, относятся следующие категории субъектов:

избиратели (подп. 18 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

участники референдума (подп. 60 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

кандидаты и их доверенные лица (подп. 35, 36 ст. 2, ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

избирательные объединения и их доверенные лица (подп. 25 ст. 2, ст. 43 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения (ст. 3 Закона о политических партиях);

другие общественные объединения (подп. 25 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители (ст. 4, 15 Закона о референдуме);

наблюдатели (подп. 42, 43 ст. 2, п. 3, 4, 6, 7 ст. 30 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

члены избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных

прав);

избирательная комиссия, комиссия референдума (подп. 21 - 24, 38 - 41 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав, п. 8 ч. 2 ст. 4 Закона о референдуме);

прокурор (ч. 6 ст. 239 КАС);

органы государственной власти, органы местного самоуправления (подп. 47 - 49 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав);

указанные в ч. 14 ст. 239 КАС группы депутатов, обладающие правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума).

Специфика административной процессуальной правоспособности по делам рассматриваемой категории выражается в том, что КАС дифференцирует возможность обращения указанных лиц в суд в зависимости от их правового положения в регулируемых законодательством о выборах и референдуме правоотношениях <1>. В частности, избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители вправе в порядке гл. 24 КАС обращаться в суд за защитой принадлежащих им избирательных прав и права на участие в референдуме (ч. 1 и 2 ст. 239 КАС). Наблюдатели, члены избирательной комиссии (комиссии референдума) вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие), нарушающие соответственно права наблюдателей, членов таких комиссий, связанные с осуществлением ими своих полномочий (ч. 3 и 4 упомянутой статьи). Административная процессуальная правоспособность избирательных комиссий (комиссий референдума) определяется с учетом их полномочий, предусмотренных законодательством о выборах и референдуме (ч. 5 названной статьи). Прокурор вправе обратиться в суд в защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 239 и ч. 1 ст. 39 КАС. В отношении отдельных требований, рассматриваемых по правилам гл. 24 КАС, закрепляются исчерпывающие перечни лиц, которые вправе обращаться в суд с соответствующими административными исковыми заявлениями (ч. 7 - 15 ст. 239 КАС).

<1> По вопросам реализации права избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав в связи с состоявшимся голосованием, права наблюдателей от политических партий на обжалование в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих права непосредственно самих наблюдателей, связанные с осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, права регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих избирательных прав, связанных с участием в соответствующих выборах в качестве избирательного объединения, а также с заявлением о защите прав и законных интересов самой политической партии в случае, если это допускается уставом политической партии, см. правовые позиции, сформулированные в Постановлении КС РФ от 22 апреля 2013 г. N 8-П (Собрание законодательства РФ. 2013. N 18. Ст. 2292).

Таким образом, определение круга лиц, наделенных в установленном гл. 24 КАС порядке правом обратиться в суд, и их процессуального положения должно осуществляться во взаимосвязи с законодательством о выборах и референдуме в целях исключения возможности отказа в судебной защите лицам, являющимся участниками избирательных правоотношений.

Предъявление административного искового заявления лицом, не имеющим права на обращение в суд по рассматриваемой категории дел в соответствии с гл. 24 КАС, влечет отказ в принятии поданного административного искового заявления по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 128 КАС. Установление указанного обстоятельства после возбуждения производства по делу влечет за собой прекращение производства по делу по правилам гл. 17 КАС (ч. 1 ст. 242 КАС).

4. Сроки обращения за судебной защитой. КАС устанавливает специальные сроки обращения в суд с административными исковыми заявлениями о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Эти сроки связаны со сроками совершения избирательных действий и действий по организации и проведению референдумов, установленными соответственно в законодательстве о выборах и референдуме.

Статья 240 КАС называет два вида сроков. Во-первых, это общий срок подачи административных исковых заявлений о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, который составляет три месяца (ч. 1 упомянутой статьи). Он исчисляется со дня, когда административному истцу стало известно (или должно было стать известно) о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдуме, и может быть продлен судом в случае его пропуска.

Во-вторых, это специальные (сокращенные) сроки подачи административных исковых заявлений, которые распространяются на определенные виды избирательных споров, перечисленные в ч. 2 - 6 ст. 240 КАС. В отличие от общего трехмесячного срока начало течения специальных сроков определяется конкретным событием или периодом времени до наступления дня голосования, безотносительно того, знал ли административный истец в соответствующий момент времени о нарушении своих прав. Кроме того, специальные сроки во всех случаях являются пресекательными: они не могут быть восстановлены независимо от причин пропуска. К административным исковым заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, которые должны быть поданы с соблюдением специальных (сокращенных) сроков, КАС относит следующие:

об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума об итогах голосования - в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования (ч. 2 ст. 240);

об отмене решения избирательной комиссии или комиссии референдума о результатах выборов или референдума - в течение трех месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума (ч. 3 ст. 240);

об оспаривании решения избирательной комиссии или комиссии референдума о регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; решения об отказе в такой регистрации, решения о заверении или об отказе в заверении списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам - в течение 10 дней со дня принятия соответствующей комиссией обжалуемого решения (ч. 4 ст. 240);

об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов - не позднее чем за восемь дней до дня голосования (ч. 5 ст.

240);

о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума - в данном случае срок подачи административного искового заявления зависит от статуса комиссии. Заявление о расформировании комиссии, организующей выборы (референдум), может быть подано только после окончания избирательной кампании или кампании референдума, но не позднее чем через три месяца с момента такого окончания. В эти же сроки, а также не позднее чем за 30 дней до дня голосования может быть подано заявление о расформировании любой другой избирательной комиссии или комиссии референдума. В случае же проведения повторного голосования заявление о расформировании участковой комиссии может быть подано после установления итогов голосования на соответствующем участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования (ч. 6 ст. 240).

Следует отметить, что истечение установленного законом срока подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в принятии такого заявления судом, о чем прямо говорится в ч. 8 ст. 240 КАС, а также в п.

1 ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав. Причины пропуска, согласно ч. 8 ст. 240 КАС, должны быть выяснены в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Восстановлен судом может быть только общий срок, если суд признает причины его пропуска уважительными (ч. 9 ст. 240 КАС). Если уважительные причины пропуска общего срока судом не установлены, а в случае пропуска специального срока - независимо от наличия или отсутствия уважительной причины, суд, рассматривая дело по существу, отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Необходимо обратить внимание на то, что сроки для обращения в суд, в том числе специальные, предусмотрены не только КАС, но и нормами материального права - Законом об основных гарантиях избирательных прав и другими законами о выборах. Сроки, установленные в законодательстве о выборах, аналогичны срокам, установленным процессуальным законодательством. Однако порядок исчисления сроков различен. Так, в соответствии с п. 1 ст. 11.1 Закона об основных гарантиях избирательных прав если какое-либо действие может (должно) осуществляться со дня наступления какого-либо события, то первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события. Следуя данному правилу, при исчислении, например, 10-дневного срока на оспаривание решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (или об отказе в регистрации) первым днем срока следует считать день принятия данного решения. Кроме того, избирательному законодательству неизвестен институт автоматического перенесения даты окончания срока на ближайший следующий рабочий день, если последний день срока приходится на выходной или праздничный день. Это связано с тем, что режим работы избирательных комиссий устанавливается в соответствии с избирательным, а не с трудовым законодательством. По этой причине Закон об основных гарантиях избирательных прав обязывает суды и органы прокуратуры также организовывать свою работу в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (п. 11 ст. 75).

КАС предусматривает иные правила исчисления тех же сроков: течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало (ч. 3 ст. 92 КАС). Согласно ч. 2 ст. 93 КАС в случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания процессуального срока считается следующий за ним рабочий день.

Ранее подобная законодательная коллизия существовала между Законом об основных гарантиях избирательных прав и ГПК. При этом Пленум ВС РФ в Постановлении "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" разъяснил, что положения ст. 11.1 названного Закона "не распространяются на исчисление процессуальных сроков, в том числе на сроки обращения в суд". Таким образом, для исчисления срока подачи административного искового заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации следует руководствоваться требованиями ст. 92 - 95 КАС, а не нормами законодательства о выборах.