Выше были рассмотрены преимущественно материальные аспекты конкурентно-правового регулирования - права и обязанности хозяйствующих субъектов и властных субъектов в сфере конкуренции и монополии в части установления пределов осуществления рыночной деятельности хозяйствующими субъектами, а также властной деятельности публичными субъектами в отношении рынков и субъектов рыночной, хозяйственной деятельности. Такие материальные аспекты образуют как бы статику конкурентного права. В настоящей главе будут рассмотрены вопросы т.н. динамики антимонопольного, конкурентного регулирования - регулирования порядка осуществления властной, прежде всего контрольно-надзорной деятельности государства по противодействию нарушениям антимонопольного законодательства.

Антимонопольное законодательство предусматривает осуществление нескольких видов властной контрольно-надзорной деятельности и формализующих их правовых процедур. Ряд таких видов деятельности и процедур носят неюрисдикционный характер, т.е. не связаны с разрешением правовых конфликтов, другие - напротив, направлены на разрешение правовых конфликтов. К первым относится, например, процедура контроля экономической концентрации, которая носит санкционирующий характер. Ко вторым, в частности, - процедура рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Такие нарушения образуют разновидность правового конфликта - конфликта между неправомерным поведением лица и действующим в государстве объективным правовым антимонопольным законодательством. Следовательно, и процедура рассмотрения такого дела будет носить юрисдикционный характер <324>.

Среди видов контрольно-надзорной антимонопольной деятельности и соответствующих процедур, в частности, можно назвать следующие.

Неюрисдикционные:

-  контроль экономической концентрации, в том числе в соответствии с Законом о защите конкуренции и иными федеральными законами, в частности в области использования природных ресурсов;

-   контроль предоставления государственных и муниципальных преференций;

-   плановые и внеплановые проверки;

-  согласование (нотификация) проектов ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов;

-  процедура направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства;

-   иные виды неюрисдикционной контрольно-надзорной деятельности.

Юрисдикционные:

-   возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства;

-   рассмотрение дел о нарушениях порядка проведения торгов;

-  рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства;

-  уголовное преследование преступлений, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства;

-   иные виды юрисдикционной контрольно-надзорной деятельности.

Часть указанных видов деятельности и процедур была рассмотрена в связи с изложением вопросов противодействия отдельным нарушениям антимонопольного законодательства. Так, контроль экономической концентрации был рассмотрен в контексте изложения вопросов противодействия злоупотреблениям хозяйствующим субъектом своим положением на рынке. Процедуры контроля торгов рассматривались вместе с антимонопольными требованиями к их проведению. Подобным образом были рассмотрены процедуры контроля предоставления государственных и муниципальных преференций. Указанные процедуры в антимонопольном законодательстве России имеют тесную связь с материальными антимонопольными нормами и носят институциональный характер, т.е. характерны только для отдельных институтов антимонопольного права. В настоящей главе будут рассмотрены виды и процедуры властной деятельности, имеющие отраслевое значение, т.е. осуществляемые для противодействия различным видам нарушений антимонопольного законодательства.

Плановые и внеплановые проверки.

Согласно ст. 25.1 антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки.

Если властным или публичным субъектом контрольно-проверочной деятельности выступает антимонопольный орган, т.е. частными субъектами контрольно-проверочных правоотношений - широкий круг лиц, в том числе физических лиц, хозяйствующих субъектов, органов власти и др. Согласно ст. 25.1 антимонопольный орган проводит проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Для обозначения данных субъектов антимонопольное законодательство использует понятие "проверяемое лицо" <325>.

Особый иммунитет установлен для такой категории проверяемых лиц, как некоммерческие организации. Они подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14-17.1, 19-21 Закона о защите конкуренции и только в случае осуществления ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. Кроме того, на основе антимонопольного законодательства не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.

Таким образом, деятельность все остальных субъектов подлежит проверкам антимонопольного органа на соблюдение положений всех статей антимонопольного законодательства, определяющих обязанности соответствующих субъектов.

Следует обратить внимание, что в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и надзора принято специальное законодательство <326> (далее - Закон N 294). Оно устанавливает комплекс гарантий и правозащитных механизмов, направленных против произвола властных субъектов контрольно-надзорной деятельности. Данное законодательство не применятся в отдельных сферах управления и ограниченно применяется в других, где отраслевым законодательством могут устанавливаться особенности осуществления государственного контроля и надзора. К таким сферам относится и государственный антимонопольный контроль. Иными словами, государственный антимонопольный контроль осуществляется в соответствии с положениями законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с учетом особенностей, установленных в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.

В связи с изложенным следует обратить внимание, что Закон N 294 формирует гарантии и защитные механизмы только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Все остальные категории проверяемых лиц, в отношении которых распространяются контрольно-надзорные полномочия антимонопольного органа, находятся вне действия данного Закона, следовательно, не получают предоставляемых им правозащитных преимуществ. К таким категориям субъектов, в частности, относятся органы власти, а также не являющиеся индивидуальными предпринимателями физические лица.

Закон о защите конкуренции определяет виды и основания плановых и внеплановых проверок. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Оснований для проведения плановой проверки всего два. Ими является истечение трех лет со

дня:

1)  создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2)   окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого

лица.

Такая формулировка оснований, в частности, ставит вопрос об основаниях проверки вновь образованного органа власти.

Плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1)  материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2)  сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3)  истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4)   поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5)     обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности или исполнение ранее выданного предписания.

В целях проведения плановых и внеплановых проверок, в том числе для защиты прав проверяемых лиц, законодатель устанавливает требования принятия процессуальных актов, оформляющих процедуру проведения проверок. К таким актам, в частности, относятся:

-   приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки;

-   акт руководителя антимонопольного органа о продлении проверки;

-   акт о воспрепятствовании доступу должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, на территорию или в помещение проверяемого лица;

-   акт проверки (акт, оформляющий результаты проверки);

-   протокол осмотра территорий, помещений (за исключением жилища проверяемого лица), документов и предметов проверяемого лица.

Закон регламентирует случаи и порядок издания, а также содержание указанных актов. Так, устанавливается, что проверка проводится только в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа. При этом приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки должен содержать следующие сведения:

1)   наименование антимонопольного органа;

2)     фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, и привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3)     наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, адрес места нахождения или места жительства проверяемого лица;

4)   цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5)   правовые основания проведения проверки;

6)  сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7)   перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

8)   даты начала и окончания проведения проверки.

Типовая форма приказа о проведении проверки утверждается федеральным антимонопольным органом.

Также Закон о защите конкуренции определяет сроки, предмет проверки, порядок уведомления лица о проведении проверки, порядок проведения проверки, в том числе порядок осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица, порядок истребования документов и информации при проведении проверки, оформление результатов проверки и другие вопросы.

Плановые и внеплановые проверки следует отнести к неюрисдикционным процедурам, поскольку сами по себе они не связаны с фактом наличия юридического конфликта. Так, в результате плановой или внеплановой проверки может быть не выявлено признаков нарушения антимонопольного законодательства и, следовательно, не последует и процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Однако во многих случаях результаты проверок свидетельствуют о наличиях таких признаков, следовательно, налицо признаки правового конфликта, для разрешения которого применяются юрисдикционные процедуры. Такой процедурой в антимонопольном праве выступает, в частности, юрисдикционная процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом результаты проверок, свидетельствующие о наличии признаков нарушения антимонопольного, являются одним из оснований возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Закон о защите конкуренции в главе 9 определяет также все иные основания (о процедуре рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства см. далее).

Процедура направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Наряду с проведением плановой и внеплановой проверки Закон о защите конкуренции регламентирует также еще один вид неюрисдикционных процедур - процедуру направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Законом устанавливается, что в целях предупреждения нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет должностному лицу хозяйствующего субъекта предостережение в письменной форме о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства.

Основанием для направления предостережения является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке, если такое поведение может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа в срок не позднее десяти дней со дня, когда антимонопольному органу стало известно о публичном заявлении должностного лица хозяйствующего субъекта о планируемом поведении на товарном рынке.

Предостережение должно содержать:

1)   выводы о наличии оснований для направления предостережения;

2)  нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

Более Закон о защите конкуренции никак не регламентирует порядок направления предостережения, делегируя полномочия такой регламентации антимонопольному органу.

Анализ Закона о защите конкуренции и принятого антимонопольным органом Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства <327>, позволяет сделать вывод о том, что исследование материалов, свидетельствующих о публичном заявлении лица, являющемся основанием направления предостережения, осуществляется антимонопольным органом за рамками основных регламентированных антимонопольным законодательством контрольных процедур, в том числе проверок и предварительного расследования, предшествующего возбуждению или отказу в возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. В силу отсутствия указаний ст. 25.7 на связь процедуры направления предостережения с процедурами проведением проверок или возбуждением дела о нарушении антимонопольного законодательства процедура направления предостережения получила самостоятельный характер и в таком качестве регламентируется только на подзаконном уровне в порядке, разрабатываемым антимонопольным органом.

<327> Приказ ФАС РФ от 14.12.2011 N 873 "Об утверждении Порядка направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства" (зарегистрировано в Минюсте РФ 30.12.2011 N 22818) // РГ. N 14. 2012.

Согласно Порядку предостережения выдаются антимонопольным органом                          в целях

предупреждения нарушений антимонопольного законодательства. В течение двух дней со дня обнаружения или получения информации о публичном заявлении гражданский служащий структурного подразделения антимонопольного органа, в компетенцию которого входит контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на соответствующем товарном рынке (далее - ответственное структурное подразделение), осуществляет подготовку докладной записки, которая вместе с документами, материалами, в том числе выполненными в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, свидетельствующими о публичном заявлении, направляется на проведение внутриведомственной правовой экспертизы в соответствующее подразделение, указанное в Порядке.

В докладной записке указываются нормы антимонопольного законодательства, которые, по мнению ответственного структурного подразделения, могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

Результатом проведения внутриведомственной правовой экспертизы является заключение. При подготовке заключения устанавливается наличие основания для направления предостережения и нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом.

В случае получения заключения, подтверждающего наличие оснований для направления предостережения, ответственное структурное подразделение в течение одного дня подготавливает проект предостережения, в котором указываются:

-   выводы о наличии оснований для направления предостережения;

-  нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены хозяйствующим субъектом. Проект предостережения и заключение представляются руководителю антимонопольного органа для принятия решения о направлении предостережения.

В случае принятия решения о направлении предостережения путем подписания соответствующего проекта предостережения такое предостережение в течение одного дня направляется должностному лицу хозяйствующего субъекта по адресу места нахождения хозяйствующего субъекта.

Юрисдикционные процедуры и юрисдикционная деятельность по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Процедура возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Для противодействия нарушениям антимонопольного законодательства последнее использует различные виды властного публично-правового принуждения, в том числе административно-правовой и уголовно-правовой природы. В том числе применяются меры административного принуждения, такие как меры пресечения, предупреждения, восстановления, административной ответственности. Некоторые исследователи называют административно-ограничительные меры, рассматривая отдельные принудительные меры воздействия, предусмотренные антимонопольным законодательством. К публично-правовым мерам относятся также уголовное преследование за совершение преступлений, посягающих на отношения, охраняемые антимонопольным законодательством.

Одной из основных административных правовых процедур, посредством которой обеспечивается пресечение нарушений антимонопольного законодательства, является процедура рассмотрения дел о таких нарушениях. Помимо пресечения нарушений, данная процедура также направлена на предупреждение совершения нарушений в будущем, восстановление и защиту публичного интереса, содействие защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов лиц, потерпевших от нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, как будет показано далее, является необходимым условием привлечения лица к административной ответственности по антимонопольным составам административных правонарушений, установленных главой 14 КоАП РФ.

Анализ данной процедуры позволяет выделить в ней несколько стадий:

-  стадия предварительного расследования (исследования заявлений и материалов, содержащих указания на возможные признаки нарушения антимонопольного законодательства);

-   стадия возбуждения и подготовки к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства;

-   стадия рассмотрения дела и принятия решения, выдачи обязательного для исполнения

предписания, принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и/или передачи дела                   в правоохранительные органы для                  применения мер

уголовно-процессуального реагирования;

-  стадия исполнения, исправления, пересмотра решения и предписания и контроля за исполнением решения и предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Начало и весь ход процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства связаны с фактом наличия признаков нарушения                                                         антимонопольного

законодательства.

Начало процедуры на ее первой стадии предварительного расследования Закон связывает с поступлением в антимонопольный орган или обнаружением антимонопольным органом информации, сведений, свидетельствующих о признаках нарушения антимонопольного законодательства.

Закон о защите конкуренции устанавливает основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Одновременно данные основания выступают и основаниями начала предварительного расследования, необходимого для установления факта наличия или отсутствия в поступивших или обнаруженных сведениях признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Такими основаниями являются:

1)  поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы);

2)  заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление);

3)      обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

4)  сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5)  результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган:

1)   определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;

2)  устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает решение либо о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях:

1)  вопросы,указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа;

2)   признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют;

3)  по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее;

4)  по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случаев, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков нарушения или решение комиссии антимонопольного органа о прекращении рассмотрения дела в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии), однако заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения;

5)   по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, установленные Законом о защите конкуренции (три года со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения);

6)  отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда;

7)   устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения

предупреждения, выданного в порядке, установленном Законом о защите конкуренции.

На первой стадии антимонопольного расследования за отдельные нарушения может применяться процедура выдачи нарушителю антимонопольного законодательства предупреждения. Эта процедура применяется, если в действиях нарушителя содержится состав нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктами 3 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Таким образом, предупреждение может выдаваться за отдельные формы злоупотребления хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на рынке.

Предупреждение выдается в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку предупреждение содержит требование о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Закон использует при регламентации процедуры выдачи предупреждения понятие как нарушения антимонопольного законодательства, так и признаков такого нарушения. В данном случае понятие признаков по смыслу тождественно понятию нарушения, в то время как в целом в процедуре возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства понятие признаков нарушения понятию нарушения не тождественно. Нарушение антимонопольного законодательства устанавливается Комиссией антимонопольного органа, до этого момента правомерно говорить только о признаках такого нарушения.

Таким образом, признание факта нарушения антимонопольного законодательства на стадии предварительного расследования п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10 Закона о конкуренции в связи с процедурой выдачи предупреждения является исключением из общего порядка установления нарушения антимонопольного органа. Отличаются и субъекты установления факта нарушения. Если по общему правилу нарушение устанавливается Комиссией антимонопольного органа, то по п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10 Закона о конкуренции - должностными лицами, ответственными за проведение предварительного расследования.

Важно отметить, что, если на стадии предварительного расследования, обнаружен факт нарушения п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10 Закона о конкуренции, применение процедуры выдачи предупреждения является обязательным. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10 без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Закон о конкуренции определяет содержание, сроки исполнения предупреждения. Оно должно содержать:

1)   выводы о наличии оснований для его выдачи;

2)   нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3)   перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, следует признать, что процедура выдачи предупреждения является определенной привилегией нарушителя п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10 по сравнению с нарушителями иных положений Закона о защите конкуренции. Если властные меры в отношении первых ограничены требованиями совершения определенных действий, указанных в предупреждении, то вторые будут обязаны претерпеть более суровые последствия своего нарушения, в том числе претерпеть меры административной, а в ряде случаев и уголовной ответственности и др.

Итак, предупреждение выдается на стадии предварительного антимонопольного расследования при обнаружении нарушения п. п. 3 или 5 ч. 1 ст. 10. В исключительных случаях выдача предупреждения может осуществляться также в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. К таким исключительным случаям относится обнаружение и установление признаков нарушения п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 10 на стадии рассмотрения дела комиссией антимонопольного органа, если такие признаки не были известны на момент возбуждения такого дела.

Следующая стадия возбуждения и подготовки к рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства наступает в случае, если должностные лица антимонопольного органа, рассматривающие материалы и заявления, свидетельствующие о возможных признаках нарушения антимонопольного органа, придут к выводу о наличии таких признаков. В этом случае принимается решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Копия такого приказа направляется заявителю и ответчику по делу в течение трех дней со дня издания такого приказа.

В течение пятнадцати дней со дня издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии председатель комиссии выносит определение о назначении дела к рассмотрению и направляет копии определения лицам, участвующим в деле.

Комиссия правомочна рассматривать дело о нарушении антимонопольного законодательства, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа членов комиссии, но не менее чем три члена комиссии. Вопросы, возникающие в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией, решаются членами комиссии большинством голосов. При равенстве голосов голос председателя комиссии является решающим. Члены комиссии не вправе воздерживаться от голосования. Председатель комиссии голосует последним.

Закон о конкуренции подробно регламентирует порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и работы комиссии. В том числе устанавливается срок рассмотрения, который не должен превышать трех месяцев со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению. В некоторых случаях, например в связи с необходимостью получения антимонопольным органом дополнительной информации, срок рассмотрения дела может быть продлен комиссией, но не более чем на шесть месяцев. О продлении срока рассмотрения дела комиссия выносит определение и направляет копии этого определения лицам, участвующим в деле.

Закон о конкуренции определяет лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, к которым отнесены:

1)  заявитель - лицо, подавшее заявление, государственный орган, орган местного самоуправления, направившие материалы;

2)  ответчик по делу - лицо, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Указанные лица признаются ответчиками по делу о нарушении антимонопольного законодательства с момента возбуждения дела;

3)  заинтересованные лица - лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Закон указывает процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства. С момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле.

Лица, участвующие в деле, при рассмотрении дела имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход его рассмотрения. В случае если при рассмотрении дела оглашается информация, составляющая охраняемую законом тайну, председатель комиссии вправе принять решение о запрете ведения лицами, участвующими в деле, аудиозаписи, фиксирующей ход рассмотрения дела.

Фотосъемка, видеозапись рассмотрения дела, трансляция по радио и телевидению рассмотрения дела допускаются с разрешения председателя комиссии.

Закон о конкуренции также регламентирует сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, акты, принимаемые комиссией, порядок и содержание процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, вопросы перерывов в заседании комиссии, отложения и приостановления рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, объединения или выделения дел о нарушении антимонопольного законодательства, прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, иные вопросы.

В процессе своей работы комиссия принимает предупреждения, определения, решения и предписания. Формы принимаемых комиссией актов утверждаются федеральным антимонопольным органом.

Правовое значение и случаи выдачи предупреждения уже были рассмотрены выше.

Определения издаются комиссией в основным по техническим процедурным вопросам. Например, определением комиссии оформляется отложение рассмотрения дела и назначение новой даты его рассмотрения. В отличие от других трех видов актов, определения могут выноситься не только комиссией, но также и председателем комиссии. Так, в течение пятнадцати дней со дня издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создания комиссии председатель комиссии выносит определение о назначении дела к рассмотрению и направляет копии определения лицам, участвующим в деле. Определение оформляется в виде отдельного документа, подписывается председателем комиссии и членами комиссии и направляется лицам, участвующим в деле, а также иным лицам в указанных в Законе случаях.

Основным итоговым актом работы комиссии является решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии. Решение комиссии должно быть изготовлено в одном экземпляре и приобщено к материалам дела.

Анализ положений Закона о конкуренции позволяет выявить два вида решений по делу о нарушении антимонопольного законодательства:

Решение об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - решение о нарушении антимонопольного законодательства).

Решение о прекращении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - решение о прекращении дела).

Комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства и принимает соответствующее решение в случае:

1)  добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение;

2)  отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);

3)   ликвидации юридического лица - единственного ответчика по делу;

4)   смерти физического лица - единственного ответчика по делу;

5)   наличия вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);

6)  наличия вступившего в силу решения антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

7)   истечения срока давности, предусмотренного статьей 41.1 настоящего Федерального закона.

Решение об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства Российской

Федерации, в свою очередь, принимается в случае, если по итогам рассмотрения дела комиссией ею установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

Решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства вне зависимости от того, в какой из двух его форм они принимаются, должны содержать:

1)   выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела;

2)  выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях(бездействии) ответчика по делу;

3)  выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению;

4)  выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции);

5)  выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным.

Кроме того, если рассмотрение дела завершается его прекращением в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение, либо наличием вступившего в силу решения антимонопольного органа об установлении факта нарушения антимонопольного законодательства в отношении рассматриваемых комиссией действий (бездействия), резолютивная часть решения о прекращении рассмотрения дела должна содержать сведения об установлении факта нарушения ответчиком или ответчиками антимонопольного законодательства.

При принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия:

1)   оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле;

2)  оценивает заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах;

3)  определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия);

4)   устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле;

5)  разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства имеет несколько частей. Форма решения, содержание его структуры определяются актом антимонопольного органа. При этом законодатель устанавливает особые процедурные требования в отношении решения в целом - т.н. решения, изготовленного в полном объеме, а также в отношении резолютивной части решения. Так, резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела, должна быть подписана всеми членами комиссии, участвовавшими в принятии решения, и приобщена к делу. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в течение десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Закон не указывает на иные, кроме резолютивной, части решения. Однако, являясь по сути квазисудебным, как в России, так и многих зарубежных государствах, процесс рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства использует аналоги элементов, институтов и форм судебного процесса. В том числе решение антимонопольного органа, по сути, включает те же части, что решение судебное. В литературе принято выделять вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части судебных решений. Вводная часть решения содержит основную информацию об участниках процесса, месте рассмотрения дела и т.п. В описательной части решения в краткой форме указываются суть исковых или иных требований, возражений ответчика, объяснений третьих и иных лиц, содержание заявлений и ходатайств, заявленных и рассмотренных в ходе судебного разбирательства, результаты их рассмотрения судом с указанием причин, по которым они удовлетворены или отклонены. Основным назначением мотивировочной части решения является описание мотивов принятия решения, т.е. тех аргументов, которые объясняют, почему суд принял именно такое решение. Мотивы (или причины) принятия решения объясняются в той логической последовательности, в которой принималось решение. Резолютивная часть решения должна содержать выводы об удовлетворении или отказе в удовлетворении каждого заявленного искового требования, в том числе встречного. При участии в деле нескольких истцов и ответчиков в решении указывается, как разрешен спор в отношении каждого из них. При полном или частичном удовлетворении первоначального и встречного исков в резолютивной части решения указывается сумма, подлежащая взысканию в результате зачета. В резолютивной части решения указывается распределение между лицами, участвующими в деле, судебных расходов. Так, если арбитражный суд устанавливает порядок исполнения решения (в том числе об обращении решения к немедленному исполнению) или принимает меры к обеспечению его исполнения, об этом указывается в решении <328>.

Данная структура судебного решения по аналогии как основа используется и при подготовке решений антимонопольного органа с соответствующими особенностями, обусловленными спецификой и целями антимонопольного деликтного процесса.

Важнейшее правоприменительное значение наряду с решением имеет предписание.

Следует отметить, что выдача предписания как вида административного, правоприменительного акта, содержащего определенные требования к частным невластным субъектам контрольных правоотношений, устанавливаемые антимонопольным органом, применяется в антимонопольном законодательстве не только в рамках административно-деликтной процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, установленной главой 9 Закона о конкуренции, в связи с нарушениями антимонопольного законодательства. Выдача предписания предусмотрена также:

-  в рамках административно-деликтной процедуры рассмотрения жалоб о нарушениях законодательства при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренной ст. 18.1 Закона о конкуренции. Предписание выдается по аналогии с процедурой рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства по факту выявления нарушений законодательства при проведении торгов;

-  в рамках процедуры контроля предоставления государственных и муниципальных преференций. В случае если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган установит факты нарушения порядка предоставления преференций или несоответствие ее использования заявленным в заявлении целям, антимонопольный орган выдает нарушителям предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию , при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме;

-  в рамках процедуры контроля экономической концентрации. По итогам рассмотрения ходатайства о совершении сделок антимонопольный орган принимает различные решения. В том числе антимонопольный орган вправе принять решение об удовлетворении ходатайства и об одновременной выдаче заявителю и иным указанным в законе лицам предписания об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Такое решение принимается антимонопольным органом, "если заявленные в этом ходатайстве сделка, иное действие приведут или могут привести к ограничению конкуренции" (ст. 33 Закона о конкуренции);

-  в рамках процедуры предварительного государственного контроля за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов (ст. 35 Закона о конкуренции). По итогам проверки проекта соглашения антимонопольный орган вместе с решением о соответствии проекта соглашения в письменной форме требованиям антимонопольного законодательства вправе выдать участникам соглашения предписание, направленное на обеспечение конкуренции.

Согласно ст. 36 Закона о конкуренции все субъекты, которым выданы предписания, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок. За неисполнение предписаний, вне зависимости от случаев и процедур, в рамках которых они выданы, предусмотрена административная ответственность пост. 19.5 КоАП РФ. Иные правовые последствия неисполнения предписаний зависят от конкретной процедуры, в рамках которой они выдаются. Эти и другие вопросы выдачи предписаний в случаях, не связанных с рассмотрением дел о нарушениях антимонопольного законодательства, описаны в главах учебника, посвященных соответствующим темам: контролю экономической концентрации, контролю предоставления государственных и муниципальных преференций, контролю за соглашениями, ограничивающими конкуренцию, антимонопольного контроля в сфере торгов. Далее в настоящей главе будут рассмотрены вопросы выдачи предписания и иные аспекты административно-деликтной процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Итак, важнейшее правоприменительное значение наряду с решением комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства имеет предписание. Если содержание решения связывается прежде всего с установлением факта наличия или отсутствия нарушения антимонопольного законодательства, то предписание является административным актом, содержащим обязательные требования, которые антимонопольный орган устанавливает лицу как подлежащие исполнению в целях пресечения и устранения последствий нарушения антимонопольного законодательства.

Предписание выдается комиссией на основании решения, оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

Предписание выдается каждому лицу, которое участвует в процессе в качестве ответчика по делу. Несмотря на то что предписание выдается на основе решения, оно изготавливается одновременно с решением (ст. 50 Закона о конкуренции). Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Перечень предписаний, который антимонопольный орган вправе выдавать ответчикам, в том числе хозяйствующим и властным субъектам, установлен в ст. 23 Закона о защите конкуренции. Так, например, согласно данной статье, антимонопольный орган уполномочен выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания:

а)  о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции;

б)  о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Властным субъектам антимонопольный орган выдает предписания, например:

а)  об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Перечень предписаний, указанных в ст. 23, носит закрытый характер, однако содержание отдельных видов предписаний сформулировано достаточно широко, что предопределяет широкое усмотрение антимонопольного органа при определении перечня требований конкретного предписания.

Предписания выдаются всем властным субъектам, в отношении которых распространяются запреты антимонопольного законодательства, за исключением Центрального банка Российской Федерации. Учитывая особый статус Банка России в системе властных субъектов Российской Федерации, его роль в качестве основного субъекта обеспечения публичного интереса в области денежно-кредитной политики, банковской системы и финансового мегарегулирования, в целях недопущения конфликта данной области публичного интереса с публичным интересом в области защиты конкуренции, законодатель установил для Банка России ряд иммунитетов от прямого административного воздействия, предусмотренного антимонопольным законодательством для иных лиц. Одним из таких иммунитетов является отсутствие полномочий антимонопольного органа выдавать Банку России обязательные для исполнения предписания. Вместо предписания антимонопольный орган вправе в силу ст. 23 Закона о конкуренции направить предложение о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых им актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство. В отличие от предписаний, предложения не обязательны к исполнению. Предложение носит скорее информационно-рекомендательную функцию. Антимонопольный орган, направляя предложение, информирует Банк России о том, что некоторые из его актов и (или) действий нарушают антимонопольное законодательство. Банк России принимает к сведению данное предложение, однако будет принимать решение о его исполнении, исходя не только из требований антимонопольного законодательства, но и собственных функций и задач. Если предложение не вступает в конфликт с реализацией функций и задач Банка России, оно подлежит исполнению. Если же исполнение предложения полностью или в части негативно скажется на обеспечении публичного интереса в сфере компетенции Банка России, последний вправе воздержаться от его исполнения или исполнить частично.

Помимо вопроса о необходимости выдачи предписаний и содержания требований предписания, при принятии решения Комиссия антимонопольного органа также разрешает ряд других вопросов:

-  о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопросы о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления;

-  о привлечении лица нарушителя антимонопольного законодательства к административной ответственности.