Согласно Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг. (утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013) <413> для эффективного и гармоничного развития конкурентных отношений необходима активная работа всех органов власти при координирующей роли антимонопольного органа. Согласно Стратегии в деятельности антимонопольных органов определен ряд приоритетов. Это и создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции; и снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков; и обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования; и создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного или муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

<413> СПС "КонсультантПлюс".

Важным направлением работы ФАС России является контроль за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно самими органами власти. Ведомственная статистика Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных подразделений свидетельствует о значительной доле дел (более 50%), возбуждаемых в отношении властных субъектов, в общем числе совершенных нарушений антимонопольного законодательства. Чаще всего антимонопольными органами квалифицируются нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (антиконкурентные действия (бездействие) органов власти). На втором месте случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (статья 17 Закона о защите конкуренции). На третьем месте - самые опасные нарушения антимонопольного законодательства - заключение органами власти ограничивающих конкуренцию соглашений с хозяйствующими субъектами ( статья 16 Закона о защите конкуренции) <414>.

<414> Сайт ФАС России: http://www.fas.gov.ru.

Нарушения антимонопольного законодательства органами власти приводят к серьезным отрицательным последствиям как для экономики, так и для всего общества в целом. К таким последствиям можно отнести: повышение и удержание цен; раздел товарных рынков по территориям, объемам, ассортименту товаров, составу продавцов или покупателей; ограничение доступа на товарные рынки и устранение с них хозяйствующих субъектов; необоснованное установление различных цен на один и тот же товар.

Практика антимонопольного регулирования показывает, что антиконкурентные действия (бездействие), соглашения, согласованные действия со стороны органов публичной администрации препятствуют формированию единого экономического и правового пространства, обеспечению экономической свободы предпринимательства, особенно для малого и среднего бизнеса.

Закон о защите конкуренции в ст. ст. 15 и 16 устанавливает перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Положения ст. ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции адресованы широкому кругу органов и организаций, а именно:

-  федеральным органам исполнительной власти без каких-либо ограничений, т.е. включая Правительство РФ, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, Администрацию Президента РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, а также их территориальные подразделения;

-  органам государственной власти субъектов РФ, также без каких-либо ограничений, т.е. правительствам, администрациям, министерствам, департаментам и другим;

-  органам местного самоуправления, т.е. администрациям муниципальных образований и их подразделениям;

-  иным органам и/или организациям, осуществляющим некоторые функции государственных органов или органов местного самоуправления. К ним относятся организации и органы международных межгосударственных объединений, в которых участвует Российская Федерация (СНГ, ЕврАзЭС, Союзное государство Белоруссии и России и другие), также можно отнести СРО, создаваемые на основе ФЗ от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" и других законов, и их национальные объединения, поскольку на СРО возложено выполнение государственных функций по решению вопросов о допуске организаций к осуществлению определенного вида деятельности на рынке;

-  организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг; такие организации действуют в самых различных сферах, участвуя в предоставлении услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве, в сфере обороны, юридических услуг, услуг в сфере высоких технологий и т.д.;

-  государственным внебюджетным фондам, т.е. Пенсионному фонду, Фонду социального страхования, Федеральному фонду и территориальным фондам обязательного медицинского страхования, Резервному фонду, Фонду национального благосостояния и др.;

-  Центральному банку РФ, занимающему в силу ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

В статье 15 данного Закона предусмотрен запрет на принятие актов и осуществление действий (бездействия) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, если такие акты или действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Незаконными являются любые акты органов власти и органов местного самоуправления и любые действия (бездействие) их должностных лиц, если результатом реализации таких актов или последствиями действий должностных лиц является или может быть недопущение, ограничение или устранение конкуренции на товарном рынке. При этом неправомерными могут быть не только действия, но и бездействие органов власти и их должностных лиц. Наиболее часто это проявляется в несовершении определенных процедур, предусмотренных законами или другими правовыми актами (оставление без движения поступивших документов, ненаправление ответов заявителям, волокита в решение вопросов, входящих в компетенцию органа и др.).

В частности запрещаются:

Введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Запрещается введение любых ограничений на создание хозяйствующих субъектов, которые могут приводить к ограничению конкуренции. Запрещается вводить любые ограничения в отношении деятельности компаний, которые также могут привести к ограничению конкуренции, то есть которые ставят одну компанию или несколько в неравное положение по сравнению с остальными участниками рынка. Вводимые органами власти ограничения на создание хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности могут содержать следующие признаки нарушения антимонопольного законодательства:

-   необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов;

-  установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных условиях конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности (административные барьеры), которые существенно сдерживают развитие конкуренции.

При таких условиях хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии с законодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере.

Необоснованные административные барьеры снижают конкуренцию на рынке, повышают непроизводственные издержки, создают условия для коррупции и возникновения "административного ресурса".

Формами административных барьеров могут быть не предусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление определенных видов деятельности, введение дополнительного лицензирования, сертификации товаров (обязательной или добровольной), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных действующим законодательством, введение в практику непредусмотренной отчетности, создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов, отказ в выделении материальных и иных ресурсов при их наличии, недопущение к пользованию бюджетными средствами при наличии такой возможности и др.

Установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Конституция РФ не допускает установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74). Статья 1 ГК РФ предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о защите конкуренции трактуется как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом установленный вот. 15 Закона о защите конкуренции запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений, и любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию или ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, должны пресекаться антимонопольными органами <415>. Достаточно часто подобные нарушения допускают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, вводя запреты и ограничения на вывоз товаров за пределы своей территории или ввоз товаров из других регионов. Мотивы, как правило, основываются на поддержке местных предпринимателей. Такой региональный сепаратизм не способствует развитию экономики территории, ограничивает свободу выбора товаров гражданами, является антиконкурентным по своей сути.

<415> Конкурентное право Российской Федерации / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М.: Логос, 1999.

Дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров.

Любые решения органов исполнительной власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), принятые в нарушение действующего законодательства и нормативных правовых актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминационных условий. Нередко со стороны органов власти навязываются условия о заключении договоров с конкретными субъектами.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятные условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры <416>. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается без законных оснований поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для определенных

хозяйствующих субъектов.

<416> Князева И.В. Указ. соч.

Установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Данная норма защищает права приобретателя(потребителя) товаров. Потребитель товаров абсолютно свободен в выборе необходимых ему товаров и, следовательно, в выборе поставщика (продавца) товаров. Навязывание приобретателю товаров конкретного поставщика ограничивает свободу выбора товаров и существенно влияет на состояние конкуренции среди хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Зачастую такие указания касаются деятельности государственных (на уровне субъекта Российской Федерации) и муниципальных унитарных предприятий, которые получают прямые директивы от своих учредителей о приобретении товаров у конкретного поставщика, создавая тем самым последнему режим наибольшего благоприятствования...

Предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

Информация, которой располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные органы, выполняющие государственные функции, за исключением служебной и государственной тайны, а также конфиденциальной информации, должна быть в равной степени доступна всем заинтересованным хозяйствующим субъектам. Приоритетное предоставление информации отдельным избранным хозяйствующим субъектам ставит их в более выгодное положение на рынке и тем самым ограничивает конкуренцию.

Законом N 401-ФЗ был расширен перечень запретов по принятию актов и осуществлению действий (бездействия) органов государственной власти и местного                                            самоуправления,       нарушающих

антимонопольное законодательство.

К числу таких действий Закон о защите конкуренции относит следующие запреты:

предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона о защите конкуренции;

создание дискриминационных условий;

установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Расширение перечня актов и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что этот перечень становится закрытым. Поскольку общая запретительная норма касается любых актов, действий (бездействия), которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции.

Антимонопольный орган может признать нарушающими положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции акты и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, которые прямо не поименованы в указанной части, но которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом, как указано в п. 2 разъяснения, данного ФАС России в письме от 27.12.2011 N ИА/48801, к числу признаков ограничения конкуренции отнесены случаи установления органами государственной власти и органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Учитывая положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", действие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции распространяется на акты, действия (бездействие) организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Необходимо обратить внимание на то, что, с одной стороны, указанным выше органам публичной администрации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. С другой стороны, ч. 1 ст. 15 устанавливает возможность допустимости запрещенных в ней по общему правилу актов, действий (бездействия) органам публичной власти, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. В отношении применения на практике данной нормы ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции имеется указание Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". В данном Постановлении (п.

8) указывается: "Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению".

Наряду с запретами, установленными ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ч. ч. 2 и 3 данной статьи также запрещается:

-  наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

-  запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Одним из существенных направлений деятельности антимонопольных органов является контроль за невмешательством субъектов публичной власти в бизнес и применение мер административного принуждения к государственным и муниципальным органам и организациям, их должностным лицам в случае, если такое незаконное вмешательство совершено. Данное полномочие антимонопольных органов позволяет субъектам предпринимательской деятельности (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) обжаловать в антимонопольные органы любые действия, бездействие и решения государственных и муниципальных органов и организаций, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением тех, необходимость совершения которых прямо предусмотрена федеральными законами. Равным образом в антимонопольные органы могут быть обжалованы любые ограничения свободного перемещения товаров, работ и услуг, свободы экономической деятельности.

В практике антимонопольных органов можно выделить два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти не свойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

В первом случае органы исполнительной власти получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности, вводя различные дополнительные платежи, обязательные для хозяйствующих субъектов и уплачиваемые из их доходов от предпринимательской деятельности. При этом получаемые средства используются органами исполнительной власти самостоятельно для собственных нужд, в то время как эти органы должны содержаться за счет бюджетных средств.

Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке. Выполнение одним хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций (особенно, если этот субъект доминирует на данном рынке) позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с рынка и создавать барьеры для входа на рынок.

Закон о защите конкуренции в ст. 16 устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Запрещаются соглашения как между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В частности, не допускаются соглашения и согласованные действия, которые могут привести к:

-  повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

-  экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

-  разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

-  ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Однако не только эти, наиболее типичные и опасные, но и все другие виды соглашений и согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, также не допускаются согласно генеральному запрету, установленному в абзаце 1 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Следует отметить, что в Законе о защите конкуренции расширен круг субъектов, на которых распространяется существующий в антимонопольном законодательстве запрет соглашений или согласованных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, результатом которых является ограничение конкуренции. В перечень органов и организаций, на которые распространяется указанный запрет, включен Центральный банк Российской Федерации (за исключением случаев соглашений, установленных федеральным законом).

Также нужно обратить внимание, что в последнее время все чаще в соглашениях и согласованных действиях органов власти и хозяйствующих субъектов отсутствуют прямые доказательства, свидетельствующие о наличии соглашений, что приводит в дальнейшем к прекращению рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Практика деятельности антимонопольных органов свидетельствует о том, что большое число нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти связано с нарушением правил конкурсного отбора и распределения государственных и муниципальных заказов. Причиной этого является недостаточно подробная законодательная регламентация порядка проведения конкурсов <417>. Рассматривая данную проблему, следует поддержать предложение И.В. Князевой о введении безусловного запрета на совмещение функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов. Целесообразно установить запрет на избирательное предоставление льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам, а в случае их выявления предусмотреть высокие штрафные санкции. Необходимо разработать и утвердить исчерпывающий перечень случаев предоставления хозяйствующим субъектам льгот и преимуществ, когда не требуется согласование с антимонопольным органом проектов соответствующих решений и не нарушаются принципы свободы конкуренции.

<417> Князева И.В. Указ. соч.

Приведенный в ст. 16 Закона о защите конкуренции перечень возможных запрещаемых соглашений, также как и перечень действий, запрещаемых ст. 15, не носит исчерпывающего характера, поскольку общая запретительная норма касается любых соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, если они имеют или могут иметь своим результатом ограничение конкуренции.

Примеры дел по антиконкурентным соглашениям (сговорам) между органами власти и определенными хозяйствующими субъектами.

Например, ФАС России было рассмотрено дело в отношении НО "Ассоциация производственных и торговых предприятий рыбного рынка" и Россельхознадзора. В ходе рассмотрения дела было установлено, что ассоциация и Россельхознадзор заключили соглашение, которое привело к ограничению доступа на товарный рынок поставок норвежской рыбы в Россию и устранению с него ряда хозяйствующих субъектов. Реализуя это соглашение, ассоциация и Россельхознадзор осуществляли административное прикрытие и координацию деятельности картеля по разделу данного рынка по объему продажи, покупки товаров, составу продавцов. В этот картель входили крупнейшие участники рынка поставок норвежской рыбы в Россию. Материалы дела в отношении должностных лиц хозяйствующих субъектов направлены в МВД России для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 178 УК РФ и в СК РФ для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст. 286 УК РФ в отношении должностных лиц Россельхознадзора.

Еще один пример - рассмотрение дела в отношении РЖД, администрации Кемеровской области и крупнейших операторов подвижного состава. В октябре 2011 года администрация Кемеровской области, РЖД и операторы подвижного состава под предлогом борьбы с заторами на железнодорожных путях, препятствующими отгрузке угля, провели совместные совещания и решили сократить число операторов, предоставляющих вагоны для вывоза этого груза с Кузбасса. В результате заключенного соглашения количество участников рынка операторских услуг в Кемеровской области должно было сократиться с 230 до 16. Таким образом, рынок был поделен по территориальному принципу, составу покупателей и объему продаж. Участниками сговора были созданы условия, ограничивающие доступ на рынок для других операторов. Реализация этого антиконкурентного соглашения существенно ограничила конкуренцию на рынке предоставления операторских услуг подвижного состава, нарушила права добросовестных участников рынка и, к сожалению, не решила проблем с вывозом угля с территории Кемеровской области.

С целью пресечения противоправных действий со стороны органов власти ФАС России выделяет три приоритетных направления деятельности. Во-первых, это обеспечение государственного контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства. Во-вторых, стимулирование органов власти к поддержке и развитию конкуренции в подконтрольных им сферах деятельности. И в-третьих , привлечение максимального участия других контрольных органов и общественных организаций к совместной работе по пресечению нарушений антимонопольного законодательства органами власти.

Что касается полномочий Федеральной антимонопольной службы, то она обладает широкими правами и полномочиями по контролю за соблюдением норм антимонопольного законодательства в отношении актов и действий, соглашений и согласованных действий органов власти, направленных на ограничение конкуренции.

Основными функциями Федеральной антимонопольной службы, согласно Положению о службе, утвержденному Постановлением Правительства России от 30 июня 2004 г. N 331, являются:

-  контроль и надзор за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий органов власти как между собой, так и между ними и хозяйствующими субъектами;

-  выдача предписаний, обязательных для исполнения органами власти (их должностными лицами), в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

-  осуществление соответствующих согласований проектов решений органов власти по вопросам предоставления преференций отдельным хозяйствующим субъектам или нескольким хозяйствующим субъектам;

-  проведение в установленном порядке проверки соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, органами власти, получение от них необходимых документов, информации, объяснений в письменной и устной форме.

На основании выявленных фактов нарушений ст. ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации и их должностных лиц в соответствии с нормами Закона о защите конкуренции и соответствующими подзаконными актами, принятие решений по таким делам и выдача предписаний, устанавливающих обязанности, в том числе меры ответственности в отношении нарушителей антимонопольного законодательства.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам власти и их должностным лицам обязательные для исполнения предписания:

-   об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

-   о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

-  о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

-   о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Данный перечень является закрытым.

Случаи выдачи предписания установлены ст. 50 Закона о защите конкуренции. Согласно указанной статье предписание выдается ответчику по делу на основании решения по делу, вынесенного комиссией по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Необходимо отметить, что антимонопольный орган может выдавать предписание органам власти без рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, когда в наличии явные признаки нарушения антимонопольного законодательства, соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство, ограничения, устранения конкуренции.

Орган власти может быть привлечен к административной ответственности по ч. 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания антимонопольного органа. Обязательность исполнения решения и предписания антимонопольного органа установлена ст. 36 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган не вправе выносить предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, в отношении федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и Центрального банка Российской Федерации. В отношении этих органов выдаются предложения, исполнение которых не является обязательным. Если заинтересованные лица считают, что акты и (или) действия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг или Центрального банка Российской Федерации нарушают антимонопольное законодательство и, соответственно, их субъективные права, то для защиты нарушенных прав необходимо обжаловать акты или действия в установленном главами 23, 24 АПК РФ порядке.

Кроме того, необходимо особо рассмотреть вопрос о полномочиях антимонопольного органа в соответствии с подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции отменять или изменять акты, нарушающие антимонопольное законодательство. Законодатель не регламентирует это полномочие. Не раскрывается оно и в подзаконных актах. Единственным критерием является устранение нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет полномочия по обращению в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из диспозиции нормы п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, перечень исков и заявлений является открытым.

Указанные иски направлены на восстановление конкуренции, нарушенной органами власти.

В связи с вопросами реализации антимонопольным органом контрольно-надзорных полномочий в отношении органов власти, связанной с выдачей обязательных для исполнения предписаний, хотелось бы обратить внимание на разъяснение в данной области, содержащееся в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (п. 11) . Этот пункт касается вопросов выдачи предписаний органам местного самоуправления. В данном пункте Пленум ВАС РФ указал следующее: "В силу п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 этой части, обязательные для исполнения предписания, предусмотренные данным пунктом. Применяя указанную норму, арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поскольку в п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления".

Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают антиконкурентные действия (бездействие) органов власти, случаи заключения органами власти соглашений и осуществления согласованных действий.

За нарушение антимонопольного законодательства органами власти согласно ч. 1 ст. 37 Закона о защите конкуренции устанавливается административная ответственность. Причем привлечение к ответственности не освобождает от обязанности исполнять решения и предписания антимонопольного органа.

Нарушению запретов и требований, предусмотренных статьей 15 Закона о защите конкуренции корреспондирует статья 14.9 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за "ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления".

Согласно данной статье действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Указанная статья 14.9 карает не только за нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, но и некоторых других норм антимонопольного законодательства, устанавливающих запреты на так называемые индивидуальные акты, действия, решения, бездействие субъектов публичной власти.

Часть 2 ст. 14.9 КоАП РФ предусматривает повышенную административную ответственность за аналогичное административное правонарушение, которое влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет. В данном случае речь идет о таких лицах, которые неоднократно совершили указанное в статье правонарушение в течение одного года с момента окончания исполнения наказания за аналогичное правонарушение (ст. 4.6 КоАП РФ).

Привлечение должностных лиц органов и организаций государства и муниципальных образований к административной ответственности не освобождает субъектов публичной власти от соблюдения тех запретов, которые были ими нарушены (п. 4 ст. 4.1 КоАП РФ). Для этих целей антимонопольный орган выдает обязательные для исполнения предписания органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным организациям в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, а также имеет право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими нормативных актов, недействительными индивидуальных актов указанных органов, о признании незаконными их действий или бездействия. При этом заявленные антимонопольным органом в арбитражных судах требования подлежат удовлетворению, если антимонопольным органом доказано, что указанные акты, действия или бездействие приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, совершить действия (бездействие) (п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" с изм. и доп., внесенными Постановлением Пленума ВАС РФ от 14 октября 2010 г. N 52).

Для правильной квалификации деяния как административного правонарушения (учета отягчающих обстоятельств), а также для разграничения деяний, нарушающих антимонопольное законодательство, на административные правонарушения и преступления (ст. 178 УК РФ) Федеральная антимонопольная служба в соответствии с подл, "б" п. 8 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции ведет реестр лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Порядок формирования и ведения данного реестра устанавливается Правительством РФ.

Правила формирования и ведения реестра лиц, привлеченных к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства                                                                   Российской Федерации,

утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г.

Данные Правила устанавливают порядок формирования и ведения реестра должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции должностных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, привлеченных Федеральной антимонопольной службой (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. 14.9 КоАП РФ, а также в целях применения ст. 178 УК РФ в отношении должностных лиц хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, привлеченных ФАС России (ее территориальными органами) и судами к административной ответственности в соответствии со ст. ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ.

Административная ответственность за соглашения и согласованные действия с участием должностных лиц и/или органов власти предусмотрена статьей 14.32 КоАП РФ.

Запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за антиконкурентные соглашения властных субъектов, соответствуют запретам, установленным статьей 16 Закона о конкуренции, направленной на защиту конкуренции от ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий с участием властных субъектов, а именно федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Запретам статьи 16 Закона о защите конкуренции соответствуют запреты и санкции статьи 14.32 КоАП РФ. Данная статья устанавливает административную ответственность за соглашения и согласованные действия как с участием самих хозяйствующих субъектов (например, за картели), так и за соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов, в том числе: а) властных субъектов между собой и б) властных субъектов с хозяйствующими субъектами.

Ответственность за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия с участием властных субъектов установлена частью 3 статьи 14.32. Согласно данной статье заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет.

Важно обратить внимание на имеющее нормативную силу примечание к данной статье, которое распространяется на указанную часть 3 статьи 14.32. Примечание указывает, что лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 3 настоящей статьи, при выполнении в совокупности следующих условий:

на момент обращения лица с заявлением антимонопольный                         орган не располагал

соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;

лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;

представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.

Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.