Законодательство России о публичных закупках находится в состоянии "постоянного реформирования". Большое количество принимаемых в рассматриваемой сфере законов и иных нормативных актов, а также постоянное их "латание" специалисты объясняют отсутствием целостной концепции совершенствования законодательства о закупках <1>.

--------------------------------

<1> См.: Беляева О.А. "Совершенствование" законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. 2009. N 11. С. 17 - 22; Белов В.Е. Об изменениях гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 10.

За период с 1992 по 2015 г. принято 10 специальных федеральных законов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере (без учета законов о внесении изменений в другие законы) <1>. Часто применяемыми законами при проведении публичных закупок помимо специальных законов о закупках являются ГК РФ и Закон о защите конкуренции.

--------------------------------

<1> Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (утратил силу); Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"; Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (утратил силу); Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (утратил силу); Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу); Закон о закупках товаров, работ, услуг; Федеральный закон "О государственном оборонном заказе"; Закон о контрактной системе.

Механизм реализации законодательных норм обеспечивается многочисленными нормативно-правовыми актами подзаконного уровня (прежде всего постановлениями Правительства РФ).

Ключевыми законодательными актами, на которых основывается вся система публичных закупок России по состоянию на 1 января 2016 г., являются Закон о контрактной системе и Закон о закупках товаров, работ, услуг.

Стоит отметить возрастающую роль межправительственных соглашений в сфере публичных закупок. Особое значение для нашей страны имеют договоры в рамках ЕАЭС, в частности разд. XXII Договора о ЕАЭС ("Государственные (муниципальные) закупки"), а также приложение N 25 к этому договору (Протокол о порядке регулирования закупок). Наднациональное регулирование закупок осуществляется и в других регионах мира, в частности в Европейском союзе <1>.

--------------------------------

<1> Отношения в сфере закупок на уровне Европейского союза регулируются соответствующими директивами ЕС, которыми устанавливаются "ценовые пороги", основные правила проведения закупок, источники опубликования информации о закупках и т.д. Подробнее см.: Bovis Ch.H. EU Public Procurement Law. 2nd ed. Cheltenham, 2012. P. 33 et al.; Competitive Dialogue in EU Procurement / ed. by S. Arrowsmith and S. Treumer. Cambridge, 2012. P. 8 et al.; Graells A.S. Public Procurement and the EU Competition Rules. Oxford, 2011. P. 208; и др.

В связи со вступлением России в ВТО актуальным является вопрос о присоединении страны к соглашению ВТО о государственных закупках (GPA) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Медведева Н.В. Приведение российского законодательства о закупках в соответствие с требованиями ВТО // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Матер. Второй Всерос. науч.-практ. конф. (6 июня 2014 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2014. С. 118 - 126; Литвинова О.А. Как может измениться система закупок в России в связи со вступлением в ВТО // Государственные и муниципальные закупки - 2012: Сб. докладов. М., 2013. С. 181 - 187.

Наличие нескольких законодательных актов о закупках позволяет выделить в системе публичных закупок России несколько подсистем - видов закупок (схема 4).

Система публичных закупок России

┌────────────────────────────────────────┐

│ Подсистемы (виды закупок) │

└────────────────────┬───────────────────┘

┌───────────────────────┼─────────────────────┐

│ │ │

V V V

┌───────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌─────────────────┐

│ Государственные │ │"Корпоративные" │ │ Иные публичные │

│ (муниципальные) │ │ закупки │ │ закупки │

│ закупки │ │(Закон N 223-ФЗ)│ │(гражданское │

│(Закон о контрак- │ └────────────────┘ │законодательство)│

тной системе) │ └─────────────────┘

│┌─────────────────┐│

││Гособоронзаказ ││

││(Закон "О госу- ││

││дарственном ││

││ оборонном за- ││

││

││┌───────────────┐││

│││Госматрезерв │││

│││(Закон N 79-ФЗ)│││

││└───────────────┘││

│└─────────────────┘│

└───────────────────┘

Схема 4

Первая подсистема (вид закупок) - государственные и муниципальные закупки, осуществление которых регулируется прежде всего Законом о контрактной системе. Вторая подсистема - "корпоративные" закупки (Закон N 223-ФЗ). Третья подсистема - иные публичные закупки хозяйствующих субъектов, добровольно взявших на себя обязанности по осуществлению сложных закупочных процедур (как правило, это крупные юридические лица, принявшие внутренние локальные акты о закупках, организовавшие собственные закупочные отделы и проводящие закупки; эти субъекты проводят закупки, во-первых, по экономическим причинам - из-за большого объема закупаемой продукции, при котором сложно обеспечить процесс заключения договоров по оптимальным ценам без образования собственной закупочной системы, во-вторых, из соображений престижа). Иные публичные закупки проводятся в соответствии с общими положениями гражданского законодательства России.

Размещение государственного оборонного заказа, а также заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв осуществляется в порядке, установленном Законом N 44-ФЗ, с учетом особенностей, установленных соответственно Законом "О государственном оборонном заказе" и Законом N 79-ФЗ. Государственный оборонный заказ является видом государственного заказа, а закупки, проводимые для реализации государственного оборонного заказа, являются видом государственных закупок. В свою очередь, ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа. Таким образом, заказы на поставку материальных ценностей в государственный резерв являются частью государственного оборонного заказа.

Следует добавить, что в настоящий момент продолжают действовать еще два специальных закона, регулирующих отношения в сфере государственных (муниципальных) закупок: Закон N 53-ФЗ и Закон N 60-ФЗ. Указанные законы, принятые более двух десятилетий назад, являются весьма небольшими по объему и содержат лишь некоторые специальные нормы, регулирующие отношения в сфере публичных закупок (в связи с чем представляется логичным включение этих специальных норм в текст Закона N 44-ФЗ с одновременным признанием утратившими силу указанных законов).

Закон N 44-ФЗ и подзаконные нормативные акты, принятые в соответствии с ним, представляют собой весьма объемный нормативно-правовой массив. Закон N 223-ФЗ и совокупность подзаконных актов, принятых в соответствии с ним, значительно меньше по объему нормативного материала по государственным (муниципальным) закупкам.

Указанная разница в объемах нормативных массивов, регулирующих проведение государственных (муниципальных) закупок, с одной стороны, и "корпоративных" закупок - с другой, объясняется тем, что в Законе N 44-ФЗ с высокой степенью детализации прописаны процедуры планирования и проведения закупок. Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок, основанное на положениях Закона N 44-ФЗ, носит императивный характер. Свобода заказчиков в построении своей закупочной системы и выработке норм, на основании которых они проводят закупки, сведена к минимуму <1>. В "корпоративных" закупках (Закон N 223-ФЗ) заказчики имеют существенно большую степень свободы: они самостоятельно формируют "правила игры" в своих внутренних документах о закупках (эти документы в Законе N 223-ФЗ называются положением о закупке <2>). Основная цель принятия Закона N 223-ФЗ - обеспечить "прозрачность" "корпоративных" закупок (размещение информации о закупках в сети Интернет). Главными обязанностями заказчиков по Закону N 223-ФЗ являются утверждение собственного "положения о закупке", размещение этого документа в единой информационной системе закупок, прежде всего на официальном сайте этой системы (www.zakupki.gov.ru), и проведение закупок в соответствии с указанным "положением о закупке". Небольшой объем Закона N 223-ФЗ объясняется высокой степенью диспозитивности регулируемых им отношений.

--------------------------------

<1> Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, давая характеристику закупочному законодательству России в первой половине XIX в., подобные нормативные акты имели в основном "характер инструкции административным учреждениям, а не норм права" (Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. 2. С. 175). Похожую характеристику во многом мы можем дать и современному законодательству России о государственных (муниципальных) закупках.

<2> Термин "положение о закупке", употребляемый в Законе N 223-ФЗ, представляется недостаточно корректным, поскольку заказчики, руководствующиеся этим "положением", проводят неограниченное количество закупок (а не одну закупку). На практике представляется целесообразным использование более подходящего для данного документа (документов) понятия - "положение о закупках". Заметим, что свобода заказчиков при формировании своих "положений о закупке" часто ведет к ситуации правовой неопределенности и порождает споры в судебной и административной практике (см., например: Определение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2015 г. N 309-КГ15-11503 по делу N А76-21718/2014; Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 июня 2014 г. N Ф09-3937/14 по делу N А71-9802/2013; решение ФАС России от 15 июня 2015 г. по делу N 223ФЗ-136/15; решение Удмуртского УФАС России от 18 ноября 2013 г. по делу N ТГ05-03/2013-205Ж).

Публичные закупки, которые не проводятся в соответствии с Законом N 44-ФЗ или Законом N 223-ФЗ (т.е. иные публичные закупки), осуществляются в соответствии с положениями гражданского законодательства, прежде всего ГК РФ (в частности, на основании общих норм о договорах, оферте и акцепте, торгах и др.).