В России взаимоотношения власти и бизнеса имеют давнюю традицию и проявлялись в различных формах на разных стадиях исторического развития. Однако ГЧП в современном его понимании - новый инструмент в российском праве. В доктрине ГЧП рассматривается в широком и узком значениях. В широком оно понимается как любое взаимодействие государства и бизнеса, направленное на достижение общественно полезного результата, в частности как взаимодействие бизнес-сообщества и государственных органов в нормотворческой деятельности, как создание институтов развития с участием государственных и частных субъектов, научно-консультационных советов при Правительстве РФ и др. В узком значении ГЧП-проект представляет собой инвестиционный проект с участием государства и частного предпринимателя, построенный на паритетных началах, одну из возможных форм взаимодействия публичной власти и частного бизнеса в сфере инвестиционной деятельности.

Обычно ГЧП возникает по инициативе государства в силу его заинтересованности в развитии экономики страны, но может возникнуть и по инициативе частного партнера (инициатива частного финансирования). Интерес публичного партнера заключается в создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами, и для его реализации государство привлекает отдельных частных лиц для выполнения конкретных работ или услуг, а также наделяет их соответствующими полномочиями. Интерес частного партнера состоит в получении дохода от эксплуатации объектов ГЧП или оказания публичных услуг на основе делегированных полномочий.

Государство привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно значимых задач с древнейших времен. Оно передавало им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. Так, в Древнем Иране (VI в. до н. э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н.э.) существовала система откупов - частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов. В Римской империи на праве управления в частные руки передавались почтовые станции, порты, рынки и бани. Таким образом реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу ГЧП, - привлечение частных структур для управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства.

В современном понимании ГЧП как институт, в зарубежной практике известный под названием "Public Private Partnership" (PPP), появился в Великобритании в 1992 г. в виде концепции управления государственной собственностью на основе инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative - PFI). Ее основная идея заключалась в том, чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными инфраструктурными объектами частному бизнесу.

В настоящее время ГЧП представляет собой гибкую концепцию, позволяющую правительствам государств использовать его для решения национальных задач в различных отраслях экономики с применением доступных им правовых средств.

Легальное определение ГЧП было предложено в Законе о ГЧП, который понимает под ГЧП юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве), заключенных в соответствии с Законом о ГЧП в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества (ст. 3 Закона о ГЧП). То есть законодатель определил ГЧП в его узком значении только как взаимодействие между государством и бизнесом на основе определенного в указанном Законе соглашения. Между тем Закон о ГЧП определяет ГЧП исключительно в целях указанного Закона, тогда как ГЧП даже в его узком понимании как инвестиционный проект шире. При этом ГЧП может осуществляться в различных правовых формах, в частности в формах концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, договоров аренды, доверительного управления и других договорных и корпоративных конструкций, а также с применением специальных правовых механизмов и правовых режимов - территорий со специальными режимами осуществления предпринимательской деятельности, механизмов развития и освоения территорий, предусмотренных градостроительным законодательством, проектного финансирования и др.

Независимо от правовой формы осуществления всем проектам ГЧП присущи определенные признаки.

Во-первых, отношения ГЧП должны быть юридически оформлены, будь то договорная, корпоративная или иная форма.

Во-вторых, исходя из самого термина, ГЧП предполагает партнерские отношения сторон, т.е. отношения, основанные на паритетных началах.

В-третьих, ГЧП имеет четко выраженную публичную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса).

В-четвертых, ГЧП создается под определенные задачи - для оказания определенной группы услуг или для обеспечения функционирования определенного объекта инфраструктуры, т.е. ГЧП в каждом отдельном случае представляет собой инвестиционный проект. По достижении цели проекта или по истечении его срока отношения ГЧП прекращаются.

В-пятых, основной идеей ГЧП является передача рисков тому из партнеров, кто успешнее может с ними справиться. Это союз государства и бизнеса, основанный на перераспределении рисков с целью достижения лучших результатов, распределения затрат на осуществление проекта, консолидации ресурсов, активов и вкладов сторон.

Таким образом, ГЧП представляет собой юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно важных задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля.

Согласно Закону о ГЧП в основу ГЧП положены определенные принципы, а именно принципы открытости и доступности информации о нем, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; обеспечения конкуренции; отсутствия дискриминации, равноправия сторон соглашения и равенство их перед законом; добросовестного исполнения сторонами своих обязательств; справедливого распределения рисков и обязательств между сторонами; свободы заключения соглашения.

К субъектам ГЧП относятся основные (непосредственные) его участники - публичный и частный партнеры, а также субъекты, оказывающие содействие в организации и осуществлении ГЧП.

Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса в ГЧП (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), который может быть представлен соответствующими государственными и муниципальными органами и организациями на основе делегированных им полномочий. В рамках ГЧП у публичного партнера двоякая роль - фактического участника таких отношений и их регулятора. Если на стороне публичного партнера выступает муниципальное образование, то речь идет о муниципально-частном партнерстве (далее в настоящей главе - МЧП).

Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме. По общему правилу в ГЧП-проектах выбор частного партнера должен происходить в конкурсном порядке, а выбор партнера без проведения конкурса возможен лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

В отношениях ГЧП и публичный, и частный партнеры выступают в роли инвесторов.

Публичный партнер осуществляет вложения бюджетных инвестиций, которые определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (ст. 6 БК РФ). Проекты ГЧП могут претендовать на получение средств инвестиционного фонда (часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП согласно ст. 179.2 БК РФ): либо Инвестиционного фонда РФ, либо региональных инвестиционных фондов.

Частный партнер в качестве инвестиций может вкладывать как собственные, так и заемные средства. Непосредственным участником ГЧП в случае прямого соглашения или лицом, оказывающим содействие в осуществлении ГЧП, в зависимости от правовой формы ГЧП является финансирующее лицо, которое предоставляет инвестору заемные средства. Такой заем может осуществляться в рамках прямого соглашения, которое является гражданско-правовым договором, заключенным между публичным, частным партнером и финансирующим лицом в целях регулирования условий и порядка их взаимодействия в течение срока реализации основного соглашения ГЧП, или, например, в рамках проектного финансирования.

К субъектам, оказывающим содействие в организации и осуществлении ГЧП, относятся, в частности, институты развития. Так, в компетенцию Внешэкономбанка в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" входит, в частности, оказание финансовой поддержки инвестиционных проектов, являющихся приоритетными для развития экономики. Субъектом ГЧП также является Российская венчурная компания <1>, которая была создана с целью стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов <2>. Такие институты развития не обязательно являются непосредственными участниками проектов, однако играют важную роль в развитии ГЧП в целом.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. N 516 "Об открытом акционерном обществе "Российская венчурная компания".

<2> См.: Сурин А.В., Молчанова О.П. Механизмы реализации государственной инновационной стратегии: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11. С. 23 - 28.

Объектами ГЧП выступают различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого в результате осуществления ГЧП проекта имущества, а также работы и услуги, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля. Реализация публичного интереса и контроля обеспечивается посредством следующих основных мер: сохранения права публичной собственности на указанные объекты, преобладающего государственного участия в уставных капиталах юридических лиц, правовых режимов государственных и естественных монополий и т.д.

Источники правового регулирования ГЧП были перечислены выше. Отметим, что ГЧП регулируется как общими нормами инвестиционного и гражданского законодательства, так и специальными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами. Кроме того, ГЧП может осуществляться на основе специальных региональных законов, например Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах".