Участие государства в инвестиционной деятельности возможно в двух формах: путем прямого участия государства в инвестиционной деятельности и посредством государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Государство всегда заинтересовано в привлечении инвестиций, как отечественных, так и иностранных. В связи с этим перед ним стоит задача создать благоприятный инвестиционный климат, предоставляя инвесторам определенную защиту и гарантии, а иногда прямую государственную поддержку. Вместе с тем государство стремится защитить национальные интересы, что обусловливает необходимость использования также запретов и ограничений в определенных сферах инвестиционной деятельности.

Нормативно-правовое регулирование является основой государственного регулирования в области инвестиций, в связи с чем говорят о правовых средствах регулирования. Инвестиционная деятельность регулируется нормами различных отраслей законодательства: предпринимательского, гражданского, бюджетного, налогового, административного, таможенного, международного частного. Правовое регулирование инвестиционной деятельности относится как к совместной, так и к исключительной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также предполагает нормотворчество муниципальных образований. Перечень основных федеральных законов, регулирующих инвестиционную деятельность, приведен в начале главы. При этом практически все субъекты РФ приняли законы, регулирующие в дополнение к федеральному законодательству инвестиционную деятельность на соответствующей территории.

Важной особенностью инвестиционного законодательства является то, что его частью являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, заключенные Российской Федерацией. Наиболее значимыми из них являются Конвенция об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими и юридическими лицами других государств 1965 г. <1>, Конвенция об учреждении многостороннего агентства по гарантиям инвестиций 1985 г. <2>, Договор к Энергетической хартии 1994 г. <3>. Особое место в системе законодательства занимают двусторонние международные договоры, посвященные вопросам регулирования инвестиций на межгосударственном уровне.

--------------------------------

<1> См. об этом: Защита иностранных инвестиций в Российской Федерации (документы и комментарии) // Библиотечка журнала "Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ". 2001. Специальное приложение N 7. С. 74 - 92. По состоянию на 1 января 2009 г. Россия не ратифицировала этот документ.

<2> Там же. С. 92 - 122. Ратифицирована Россией.

<3> Документ в России официально не опубликован. Россия Договор не ратифицировала, но применяет его на временной основе.

Налоговое регулирование является одним из наиболее эффективных экономических средств государственного регулирования инвестиционной деятельности. Так, налоговые льготы выступают важнейшим инструментом налогового регулирования <1>, и через регулирующую функцию налогообложения государство приводит в действие механизмы стимулирования либо дестимулирования инвестиционной деятельности. Отметим, что, помимо налоговых льгот, средствами налогового регулирования являются налоговый режим, размер налоговых ставок и их дифференциация, предоставление льготного налогового кредита, инвестиционный налоговый вычет.

--------------------------------

<1> См.: Карасев М. Налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики: правовые аспекты // Финансовое право. 2004. N 5. С. 24 - 29.

Так, в НК РФ предусмотрен специальный правовой режим - региональный инвестиционный проект, под которым понимается инвестиционный проект с единственным участником, целью которого является производство товаров на определенных территориях с объемом капитальных вложений от 50 млн. руб. при сроке осуществления вложений не более трех лет, и от 500 млн. руб. при сроке не более пяти лет (ст. 25.8 НК РФ), для участников которого предусмотрены льготные налоговые ставки, в частности налоговая ставка по налогу, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, 0% в течение первых 10 налоговых периодов (п. п. 1, 2 ст. 284.3 НК РФ).

По налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам может быть предоставлен инвестиционный налоговый кредит, который представляет собой изменение срока уплаты налога, с тем чтобы организации при наличии определенных оснований предоставить возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (ст. 66 НК РФ). В российском законодательстве также предусматривается возможность осуществления инвестиционных налоговых вычетов (ст. 219.1 НК РФ).

Экономическими средствами государственного регулирования инвестиционной деятельности также являются планирование и прогнозирование. Посредством планирования определяются государственные приоритеты для обеспечения комплексного экономического развития Российской Федерации, ее регионов и муниципальных образований. Плановая деятельность ведется в территориальном и отраслевом аспектах в форме планов-программ экономического и социального развития, преимущественно рекомендательного характера. В качестве примера такой программы можно привести Программу поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2014 г. N 1044.

Экономическими средствами государственного регулирования являются также способы поддержки инвестиционной деятельности и ее стимулирования, в частности государственная или муниципальная гарантия, которая представляет собой вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование обязаны при наступлении гарантийного случая уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия, по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета.

Среди административных средств регулирования инвестиционной деятельности выделим регламентацию процедуры выбора инвестора согласно прозрачной, объективной и недискриминационной системе отбора, предполагающей справедливое и беспристрастное отношение ко всем участникам при проведении конкурса. Конкурсная процедура является обязательным условием для выбора инвестора по концессионным соглашениям, соглашениям о разделе продукции, аренде публичного имущества и т.д. Среди административных средств государственного регулирования назовем также регистрацию, лицензирование и ликвидацию субъектов инвестиционной деятельности.

Так, юридические лица с иностранным участием, как и другие российские коммерческие организации, создаются в явочно-нормативном порядке с предоставлением дополнительно выписки из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иного равного по юридической силе доказательства юридического статуса (п. "г" ст. 12 Закона о регистрации юридических лиц). Предусмотрены особые требования в отношении объекта соглашения ГЧП при банкротстве частного партнера по такому соглашению (п. 4 ст. 110 Закона о банкротстве).

К административным средствам государственного регулирования инвестиционной деятельности относятся также запреты и ограничения, в частности ограничения на осуществление иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Государство активно использует организационные средства в регулировании инвестиционной деятельности. Так, для участия в инвестиционной деятельности государство, в частности, учредило специальное юридическое лицо в форме государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" (Внешэкономбанк). Одной из задач Внешэкономбанка является стимулирование инвестиционной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала. Такие проекты должны быть направлены на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Ярким примером государственной поддержки инвестиционной деятельности является создание территорий со специальными правовыми режимами осуществления предпринимательской деятельности. В настоящее время такие правовые режимы созданы Федеральными законами "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "Об инновационном центре "Сколково", "О свободном порте Владивосток", "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", а также Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и изданными в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами. На указанных территориях создается благоприятный режим для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности для резидентов таких территорий, зарегистрированных в специальных реестрах. В частности, резидентам предоставляются режим свободной таможенной зоны, налоговые льготы, аренда земли и недвижимости на льготных условиях, в некоторых случаях льготный визовый режим и льготный режим привлечения иностранных работников, возможность создания частной системы здравоохранения и образования, подключение к энергетической инфраструктуре и др.

Важным направлением государственного регулирования инвестиционной деятельности является государственное регулирование иностранных инвестиций. Такое регулирование в России осуществляется в соответствии с Законом об иностранных инвестициях, Федеральным законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", а также иными нормативными правовыми актами, в частности Законом о банках, Законом об организации страхового дела в РФ и др.

Иностранными инвестициями признаются вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.

Правовое регулирование иностранных инвестиций исходит из принципа обеспечения иностранному инвестору национального режима. Это означает, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов и использования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам. Благодаря принципу национального режима нормы гражданского права применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (ст. 2 ГК РФ). Законодательство устанавливает два вида изъятий из данного принципа:

1) изъятия ограничительного характера - в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства - предусматриваются только федеральными законами;

2) изъятия стимулирующего характера в виде льгот для иностранных инвесторов могут быть установлены в интересах социально-экономического развития Российской Федерации - предусматриваются законодательством РФ.

Изъятия ограничительного характера обычно связаны с ограничением прав иностранных инвесторов на осуществление инвестиций в определенных отраслях и сферах деятельности <1>. По оценке специалистов Всемирного банка, в мире к отраслям экономики с наиболее жесткими ограничениями иностранного участия относятся: средства массовой информации, транспорт, энергетика и телекоммуникационная отрасль <2>. Несмотря на то что выделение стратегических отраслей экономики в качестве обоснования ограничения иностранного инвестирования признается глобальной тенденцией настоящего времени, понимание того, какие отрасли экономики должны считаться стратегическими для целей регулирования иностранных инвестиций, варьируется в различных странах. Пионером в ограничении допуска иностранных инвестиций в стратегические секторы экономики являются США, законодательство которых во многом послужило эталоном для разработчиков отечественного законодательства в указанной сфере <3>.

--------------------------------

<1> О законодательно установленных ограничениях иностранного участия в различных сферах предпринимательской деятельности подробнее см.: Ручкина Г.Ф. Иностранное участие в предпринимательской деятельности: правовое регулирование требований и ограничений // Предпринимательское право. 2008. N 2.

<2> См.: Investing Across Borders (IAB) 2010 Report. Investment Climate Advisory Services, World Bank Group. P. 22. URL: http://iab.worldbank.org/~/media/FPDKM/IAB/Documents/IAB-report.pdf.

<3> См.: Дораев М.Г. Допуск иностранных инвесторов в стратегические отрасли экономики (правовые основы). М., 2012.

Российским Законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" устанавливаются изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и (или) совершении ими сделок, влекущих за собой установление контроля над указанными хозяйственными обществами. Исходя из концепции названного Закона, вопрос о доступе иностранных инвесторов в стратегические отрасли определяется двумя критериями: сферой деятельности, имеющей особое значение для обеспечения обороны и безопасности Российского государства, и возможностью получения иностранным инвестором контроля над объектом вложения инвестиций.

Законом установлены требования к согласованию иностранными инвесторами сделок, направленных на получение контроля над компаниями, осуществляющими любой из 45 видов деятельности, входящих в перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. К числу таких сфер деятельности, в частности, относятся обращение с радиоактивными отходами, использование ядерных материалов, разработка и производство вооружения и военной техники, авиационной техники, торговля оружием, деятельность по обеспечению авиационной безопасности, космическая деятельность и др. (ст. 6 названного Закона).

Согласованию, осуществляемому в рамках названного Закона, подлежат сделки, направленные на приобретение иностранным инвестором или группой лиц права прямо или косвенно распоряжаться определенным процентом (50, 25, 5%) голосующих акций компаний, осуществляющих деятельность в стратегических сферах экономики, и (или) сделки, направленные на приобретение указанными лицами в собственность, владение или пользование имущества, которое относится к основным производственным средствам таких хозяйственных обществ и стоимость которого составляет 25% и более определенной на последнюю отчетную дату балансовой стоимости активов общества, а также с совершением иных сделок, в том числе на фондовых биржах, или действий, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами. Следует отметить, что согласованию подлежат не только сделки, в результате которых иностранным инвестором или группой лиц приобретаются права на акции (доли) в уставном капитале хозяйственного общества, но и связанные с правом назначать единоличный исполнительный орган, более определенного процента состава совета директоров или коллегиального исполнительного органа, а также договоры об осуществлении иностранным инвестором функций управляющей организации и иные сделки и действия, в результате которых иностранный инвестор или группа лиц приобретают право определять решения органов управления хозяйственного общества, имеющего стратегическое значение, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности (ст. 7 названного Закона).

Необходимо отметить, что перечень сделок, подлежащих согласованию, является открытым и включает, помимо прямо поименованных в Законе, любые сделки, результатом которых является установление прямого или косвенного контроля над стратегическими компаниями. При анализе оснований согласования инвестирования в стратегические отрасли нетрудно заметить, что применительно к понятию экономического контроля многие из них повторяют основания признания хозяйствующих субъектов группой лиц в соответствии с Законом о защите конкуренции.

Процесс согласования включает подачу соответствующего ходатайства в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, в качестве которого определена ФАС России. Федеральная антимонопольная служба осуществляет предварительное рассмотрение ходатайства и сбор необходимой информации во взаимодействии с иными уполномоченными государственными органами. Ходатайство по существу рассматривает и принимает решение правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, возглавляемая Председателем Правительства РФ.

Отметим, что ограничения на иностранные инвестиции устанавливаются не только Законом "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства". Так, размер (квота) участия иностранного капитала в банковской системе РФ согласно Закону о банках, устанавливается федеральным законом по предложению Правительства РФ, согласованному с Банком России. Последний прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями при достижении установленной квоты. Квотирование на иностранное участие применяется также в отношении рынка страховых услуг в соответствии с Законом об организации страхового дела.

Изъятия стимулирующего характера предоставляются иностранным инвесторам с целью привлечения дополнительных капиталовложений в российскую экономику. С точки зрения инвесторов, основными факторами, влияющими на инвестиционный климат, являются законодательно закрепленные гарантии инвесторов, обеспечивающие стабильность и неизменность правил ведения бизнеса, а также льготы и преференции <1>. Так, привлечение иностранных инвестиций обеспечено системой конституционных гарантий общего характера, касающихся предпринимательской деятельности (например, гарантии осуществления любой деятельности, не запрещенной законом, возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий органов государства), и рядом специальных гарантий, содержащихся в нормах ГК РФ, Закона об иностранных инвестициях, а также в положениях международных двусторонних договоров России с другими странами о поощрении и взаимной защите капиталовложений.

--------------------------------

<1> См.: Терехова Е.В. Финансово-правовые аспекты современного управления инвестициями // Финансовое право. 2008. N 8. С. 26 - 27.

Специальные гарантии обеспечивают реализацию следующих прав иностранных инвесторов:

1) право на суброгацию, которое означает право на передачу своих прав и обязанностей на основании уступки требования и перевода долга другому лицу в соответствии с гражданским законодательством РФ. Например, если иностранное государство производит платеж в пользу иностранного инвестора по гарантии, предоставленной иностранному инвестору в отношении инвестиций, осуществленных им на территории России (договор страхования политических рисков), к этому иностранному государству переходят права иностранного инвестора на указанные инвестиции (ст. 7 Закона об иностранных инвестициях);

2) право на компенсацию при реквизиции или национализации, которое означает право на возмещение стоимости изъятого имущества, а также на возмещение убытков при национализации (ст. 8 Закона об иностранных инвестициях). Надо отметить, что гарантия российского законодательства в отношении компенсации при реквизиции или национализации содержит существенно худшие условия по сравнению с международными соглашениями, которые обычно предусматривают право инвестора (и, соответственно, обязанность государства) на "быструю, адекватную и эффективную компенсацию" (формула Хэлла);

3) стабилизационная ("дедушкина") оговорка, которая предоставляет гарантии от неблагоприятного для инвесторов изменения законодательства в целях обеспечения стабильности правового режима иностранных инвестиций, обусловленного налоговым, валютным и таможенным законодательством, иностранным инвесторам и коммерческим организациям с иностранными инвестициями (ст. 9 Закона об иностранных инвестициях). Стабильность условий инвестирования и правового режима гарантируются инвестору в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет с начала его финансирования;

4) право на использование доходов от инвестиций, т.е. право на свободное использование доходов и прибыли для реинвестирования в объекты предпринимательства на территории России, а также на беспрепятственный перевод за пределы Российской Федерации доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм в иностранной валюте в связи с ранее осуществленными инвестициями, включая прибыль, дивиденды, проценты в связи с исполнением гражданско-правовых обязательств, с ликвидацией коммерческой организации с иностранными инвестициями или филиала или компенсацией при реквизиции и национализации, после уплаты предусмотренных законодательством РФ налогов и сборов;

5) право на беспрепятственный вывоз за пределы Российской Федерации имущества и информации, которые были первоначально ввезены на территорию России в качестве иностранной инвестиции. В этом случае к инвестору не могут быть применены такие меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, как квотирование, лицензирование и т.п. (ст. ст. 11, 12 Закона об иностранных инвестициях).

Правительство РФ уполномочено осуществлять контроль за деятельностью иностранных инвесторов в России (в частности, утверждать перечень приоритетных инвестиционных проектов), а также разрабатывать и обеспечивать реализацию федеральных программ привлечения иностранных инвестиций (ст. 23 Закона об иностранных инвестициях).

Таким образом, регулирование иностранных инвестиций призвано, с одной стороны, обеспечивать благоприятные условия для привлечения иностранного капитала в развитие экономики страны, а с другой - защищать стратегические отрасли экономики от нежелательного контроля со стороны зарубежных государств и контрагентов. Государственное регулирование и поддержка в целом имеют важное значение для развития инвестиционной деятельности, что, в свою очередь, является обязательным условием развития экономики.