История местного самоуправления в России имеет свою историю, уходящую в глубину веков. Однако наиболее значимой в истории становления МСУ была реформа 1864 года. После отмены крепостного права император Александр II подписал указ о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях (далее - Положение). Это решение стало логическим продолжением крестьянской реформы. Согласно указу от 19 февраля 1861 г. более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Необходимы были новые принципы устройства крестьян, до этого управляемых помещиками. В соответствии с Положением 1864 г. земства являлись всесословными органами местного самоуправления. Они включали земское собрание (распорядительный орган) и земскую управу (исполнительный орган). Земское собрание состояло из земских гласных, избираемых на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. При этом избирательные собрания могли избирать только тех лиц, которые входили в состав данного собрания. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земское собрание формировали три курии - землевладельцев, городских жителей и крестьян. Губернское земское собрание состояло из гласных, выбираемых уездными земскими собраниями.

Уездное земское собрание собиралось раз в год на 10 дней не позднее октября месяца, а губернское земское собрание раз в год на 20 дней. Губернатор мог продлить уездное земское собрание. Постоянным действующим уездным земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Председатель управы утверждался губернатором.

Губернская земская управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием. Председатель губернской управы утверждался Министром внутренних дел.

Результаты выборов по данным 1865-1867 гг. в 29 губерниях (там, где было введено земство) были таковы: землевладельцы среди уездных «гласных» составляли около 42%, крестьяне - более 38%, городские жители -свыше 10%, представители других сословий - около 10%.

Такой расклад сил среди «гласных» объяснялся тем, что от крестьянской курии в земское собрание попадали не только представители духовенства, мещане, но и помещики. Причем закон допускал крестьянам избирать гласных других сословий.

Круг прав и обязанностей земств был строго ограничен Положением. Они могли лишь заведовать делами, относящимся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии.

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов. Служба «гласных» считалась общественной обязанностью и не оплачивалась. Поэтому и деятельность земства по решению местных хозяйственных вопросов не финансировалась из государственного бюджета. Экономической базой его являлось самофинансирование. Право на самофинансирование было предоставлено другим документом - «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи», принятой императрицей Екатериной II от 21 апреля 1785 г. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему земли, сады, поля, паствы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные или ветреные. Города получили право иметь школы, строить мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства.

Кроме того, доходы земства пополнялись за счет целевых дотаций государства и частных

пожертвований.

Обязанности земства можно было разделить на две группы - обязательные и необязательные. К обязательной группе относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников. К необязательной группе относились страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению, деятельность по организации народного образования, по оказанию медицинской помощи населению, созданию ветеринарной службы, содействию развитию сельского хозяйства, почтовым делам. То есть к необязательной группе относились те обязанности, которые фактически являлись одними из главных в деятельности органов местного самоуправления за рубежом в тоже время.

Самоуправление и самофинансирование - это два основных фундаментальных принципа обеспечивших жизнеспособность земства. По сравнению с царской бюрократией земства были ближе к народу, теснее с ним связаны. Местным жителям, входившим в земские учреждения, были виднее проблемы и нужды своих уездов. Земства стали повсеместно решать вопросы повышения грамотности населения. Шла подготовка педагогического персонала. Строились школы. Стали решаться вопросы организации уездного здравоохранения.

В 1890 году было пересмотрено Положение о земских учреждениях. Они стали рассматриваться как часть государственного управления, и служба в них стала приравниваться к государственной. Это привело не только к усилению контроля за деятельностью земств со стороны губернатора, но и породило вмешательство его в непосредственную работу земских собраний. Губернатор теперь имел право выступать с инициативой и предлагать земскому собранию вопросы для обсуждения. Он также мог, по своему усмотрению, проводить ревизии земских управ и принимать по ним решения, предлагать принять нужное ему постановление без обсуждения на земском собрании. Восстановилась сословность избирательных групп а, благодаря изменению ценза, усилилось представительство от дворян. Крестьянские гласные, теперь не выбирались, а назначались губернатором по представлению земского начальника из кандидатов, избранных крестьянами. Землевладельцы среди уездных «гласных» в 1897 г. теперь составляли около 90%, а крестьян - около 2%.

После реформ 1890-1892 гг. в России вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова. Устройство местной власти отбросило Россию далеко назад. Ограничение избирательного права и вмешательство в местные дела со стороны администрации стало таким, каких не знало в то время ни одно государство Западной Европы.

Самобытная практика местной власти в XVI - в начале XX была организована на территории Области Войска Донского (нынешней Ростовской области). Население в своём большинстве относило себя к своеобразному сословию - казачеству. Казачество имело свои традиции, в том числе и в организации самоуправления. Войсковой круг был высшим органом самоуправления. Он был своеобразным продолжением вечевых традиций Новгорода, Пскова, Вятки. В работе Войскового круга участвовали лица мужского пола не младше 16,5 лет. Решения принимались большинством голосов и были обязательными для исполнения всеми казаками. Войсковой атаман, который избирался на Войсковом круге, являлся исполнителем воли народа и блюстителем порядка. На Войсковом круге в помощь войсковому атаману избирались два войсковых есаула, которые выполняли приказы атамана, а также войсковой писарь или дъяк, который заведовал канцелярией. С 1723 года войсковой атаман стал назначаться царем. В 1835 году «Положением об управлении Войска Донского» войсковой атаман получил права военного и гражданского губернатора. Попытка привести систему местного самоуправления в Области Войска Донского к общероссийской системе потерпели неудачу, земства просуществовали шесть лет - с 1876 по 1882 гг.