В российских изданиях по международному праву последних лет наметилось лояльное по сравнению с предшествующими этапами отношение к проблеме фрагментации международного права. Напомним, что ранее имела место неоднозначно положительная реакция. Как пишет Н.Е. Тюрина, когда "М. МакДугал и У. Райзман пришли к выводу о наличии нескольких международных систем публичного международного права, сложившихся с учетом действующих подсистем регионального порядка <1>, в отечественной науке данная позиция рассматривалась как попытка найти оправдание действиям, составляющим нарушение международного права, отрицание его иерархического характера, который исключает автономное региональное право". Правда, характерно, что Г.И. Тункин, весьма чутко откликавшийся на все научные вызовы и теоретические предположения западной юриспруденции в области международного права, ни в своем труде "Теория международного права" (1970) <2>, ни в более поздней работе "Право и сила в международной системе" (1983) <3>, перечисляя главные изменения, произошедшие в международном праве в течение современного ему периода XX в., не упомянул ни об интеграции, ни о ЕЭС как ведущем интеграционном образовании в Европе со своей собственной формирующейся системой норм. При этом им отрицалось обособление в рамках международного права "социалистического международного права" или "права развивающихся стран", несмотря на все присутствующее в то время в мире осознание роли и значения как социалистических, так и развивающихся стран <4>. По понятным причинам все указанное сохранено и в современной обработке теоретического труда Г.И. Тункина <5>.
--------------------------------
<1> См.: McDougle M.S., Reisman W.M. International Law in contemporary perspective: The public order of world community. N.Y., 1981. P. 148.
<2> См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970.
<3> См.: Тункин Г.И. Право и сила в международной системе. М., 1983.
<4> См.: Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 265.
<5> См.: Тункин Г.И. Теория международного права / Под общ. ред. Л.Н. Шестакова. М., 2006. С. 215 - 240.
Тот факт, что автономные режимы не существуют обособленно от международного права, не подвергается сомнению. Возникает вопрос: а каково соотношение договорных, специальных режимов друг с другом? В связи с рассматриваемым аспектом существенен ряд замечаний, присутствующих в современной юридической литературе, которые привносят необходимую конкретизацию в понимание и права ВТО, если оно рассматривается с обозначенных позиций особого режима. "Можно с уверенностью заявить, - пишет Д. Флек, - что специальные режимы не функционируют автономно от других. Спецификация не препятствует применению принципов и процедурных норм одного режима для толкования норм и заполнения пробелов, существующих в праве другого режима. Таким образом, значение приобретает скорее необходимость предоставления большей свободы для дополнения специальных положений подходящими нормами других отраслей права, чем стремление использовать спорные критерии применимости тех или иных положений в рамках функционирования специального режима в международном праве..." <5>.
--------------------------------
<5> Флек Д. Указ. соч. С. 20.
Кроме того, стоит отметить и еще одно: автономность договорных режимов не есть нечто абсолютное. Наиболее характерными примерами автономных режимов, помимо права ВТО и права ЕС, являются также и другие интеграционные объединения со сложившимися или соответствующим образом формируемыми правовыми основами (Меркосур, НАФТА, ЕврАзЭС, в прошлом Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России, а сегодня - ЕАЭС с подлежащим формированию собственным правом и правопорядком). Однако ограничивать явление договорных или специальных режимов лишь рамками интеграционных объединений было бы неверным. В настоящее время об автономных режимах нередко говорят применительно и к праву международной ответственности государств и международных организаций, и к производству дел в международных судебных учреждениях (статутам, регламентам и т.д.), а также в целом к правилам разрешения споров в международном праве <1>.
--------------------------------
<1> Симптоматично, что поводом для постановки вопроса об автономных режимах послужило дело о запрете Германией прохода английского судна "Уимблдон" по Кильскому каналу в 1921 г., которое было передано на рассмотрение Постоянной палаты международного правосудия. Именно в нем впервые было упомянут термин "автономный": "Положения, касающиеся Кильского канала, в Версальском договоре носят автономный характер; если бы эти положения дополнялись и толковались с помощью норм из предыдущей секции части XII, регулирующих внутренние судоходные пути Германии, то они бы потеряли свой "raison d'etre". Идея должна использоваться не путем создания новых аналогий из этих положений... а методом утверждения обратного, то есть приведения аргументов, их исключающих" (см.: PCIJ. Case of the SS Wimbledon (Government of His Britannic Majesty v. German Empire). Judgment of 17 August 1923 // PCIJ. Series A. N 1. P. 23, 24; Флек Д. Указ. соч. С. 15; Klein E. Self-Contained Regime // Max-Planck Encyclopedia of Public International Law. URL: http://www.mpepil.com).
Сегодня юристами-международниками отражается объективно существующая реальность. "Наряду с диверсификацией региональных образований, которая, вне сомнений, имеет место и усиливается благодаря росту числа организаций экономической интеграции, отмечается диверсификация сфер международно-правового регулирования, в связи с чем происходит спецификация международного права, в доктрине международного права появляется разграничение функциональной и региональной спецификации" <1>. При этом и та и другая, как указывается в литературе, заявили о себе как о тенденциях развития международного права, поэтому возникают опасения, не приведут ли они к существенному обособлению отдельных систем. Такого рода опасения не беспочвенны <2>, хотя имеются и иные мнения <3>. "Уже реально существуют системы с автономными правовыми режимами, а также нормативные подсистемы, специализация которых углубляется по мере их развития. Означает ли это, что происходит децентрализация или, иными словами, фрагментация международного права?" <4>. Ответом на эти и другие вопросы служит деятельность КМП ООН, выбор ею тем для изучения <5>, а также документы Генеральной Ассамблеи ООН и ее Шестого комитета <6>, в которых констатируется важность проблемы фрагментации международного права для целей анализа сфер и возможностей кодификации, а также прогрессивного развития международного права.
--------------------------------
<1> Флек Д. Указ. соч. С. 9.
<2> См.: Тюрина Н.Е. Фрагментация международного права в контексте "права ВТО". С. 56.
<3> См.: Кислицына Н.Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 83 - 85.
<4> Тюрина Н.Е. Фрагментация международного права в контексте "права ВТО". С. 56 - 57.
<5> См.: ILC Report of the Fifty Seventh Session (2005) // A/60/10. Paras. 449 - 466.
<6> См.: Генеральная Ассамблея ООН. 57-я сессия, п. 156 повестки дня. Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей (по докладу Шестого комитета А/57/563). Док. A/Res.57/21, 21 января 2003 г.; см. также: URL: http://www.un.org/Iaw/cod/sixth/58/summary.htm.
При подходе к договорным режимам нельзя поставить знак равенства между региональными подсистемами и подразделениями правовых норм, обособившимися по функциональному признаку (правом международной ответственности, правом МВФ - МБРР, правом ВТО и т.д.). Тем не менее, отдавая себе отчет во всех различиях между качествами функциональных и региональных специальных режимов, нужно без обиняков признать факт их взаимодействия не только друг с другом, но и в целом со всей системой международного права, равно как и с отдельными его структурными элементами.
Соответствующие принципы взаимоотношений между договорными режимами являются достаточно устоявшимися в общем международном праве, поскольку были выработаны им не вчера. Региональные соглашения и основанные на них режимы должны рассматриваться прежде всего через призму гл. VIII Устава ООН, и в качестве принципиального подхода необходимо констатировать, что проявлением ключевой связи таких режимов с основами международной системы и общего международного права является требование их совместимости с целями и принципами Устава ООН, которое зафиксировано в его ст. 52. Таким образом, с одной стороны, это условие объединяет фундаментальные качества всех имеющихся региональных образований и специальных режимов, действующих в них, а с другой - составляет важнейшую характеристику их встроенности в общее международное право. Сказанное отнюдь не означает, что функциональные замкнутые режимы должны пренебрегать обязанностью соблюдать императивные нормы международного права, в том числе те, которые закреплены в Уставе ООН.
Вопрос о соотношении автономных, замкнутых, специальных и т.д. режимов вообще имеет отдельные значимые стороны, на которые мало обращается внимания. В частности, уместно будет указать на взаимоотношения региональных и функциональных договорных режимов. Пожалуй, примерами наиболее сложившихся форм функционализма и регионализма в договорных режимах, с одной стороны, и устойчивого пребывания в рамках одного и того же функционального режима в области торговли - с другой, служат право ВТО и право ЕС.
Европейский союз играет существенную роль в воздействии на регулирование мировой торговли, причем не только создавая собственные нормы, но и задавая тон в реализации, толковании и подходах к применению норм ВТО. Поставленная проблема соотношения режимов как нигде лучше раскрывается в таком предмете, как, например, действие соглашений ВТО во внутригосударственной сфере. В связи с этим важно сделать несколько ремарок. В отношении "Марракешского пакета" 1994 г., состоящего из более чем 50 соглашений, в одной из недавних коллективных работ по международному частному праву отмечено: "...во избежание дальнейших кривотолков Европейский союз, равно как и США, в процессе их принятия ясно заявили, что эти соглашения не будут иметь прямого действия" <1>.
--------------------------------
<1> Современное международное частное право в России и Евросоюзе / Под ред. М.М. Богуславского, А.Г. Лисицына-Светланова, А. Трунка. М., 2013. Кн. 1. С. 39 (автор главы - Г.М. Вельяминов).
Практические проблемы, которые могут возникнуть в случае придания нормам ВТО безусловного прямого действия, специалисты иллюстрируют следующим примером. "Одним из первых крупных споров в ВТО была жалоба со стороны США и ряда латиноамериканских стран в отношении введенных ЕС квот на импорт бананов. Орган по разрешению споров ВТО поддержал истцов и вынес решение о неправомерности мер, принятых ЕС. Поскольку ЕС добровольно не отменил неправомерные меры, США опубликовали в ноябре 1998 г. список товаров, происходящих из ЕС, которые в качестве ответных мер должны были облагаться повышенными таможенными пошлинами на сумму в 520 млн. долларов США в год. По итогам разбирательств Орган по разрешению споров ВТО санкционировал принятие США ответных мер на меньшую сумму (191 млн. долларов США в год), в то время как ЕС сохранил в силе неправомерные меры. Таким образом, в рамках режима ВТО был найден баланс между интересами США и ЕС, несмотря на то что неправомерные меры как таковые не были устранены.
Вскоре после разбирательства между США и ЕС в Органе по разрешению споров американская компания Chiquita предъявила в Суд ЕС иск к Европейской комиссии о возмещении убытков в размере 564 млн. евро, ссылаясь на вынесенное Органом по разрешению споров решение о неправомерности квот ЕС на импорт бананов. Данный иск был отклонен Судом по причине отсутствия прямого действия Соглашения ВТО в праве ЕС.
Однако, если бы за Соглашением ВТО в праве ЕС признавалось прямое действие, иск американской компании должен был бы быть удовлетворен, что нарушило бы баланс интересов США и ЕС в пользу США: ЕС должен был бы отменить квоты, возместить убытки американской компании, притом что США сохраняли бы возможность поддерживать санкционированные Органом по разрешению споров ответные меры против ЕС" <1>.
--------------------------------
<1> Гудков И., Мизулин Н. Указ. соч. С. 16 - 17.
Комиссия международного права ООН, занимаясь темой фрагментации международного права, поставила вопрос региональных различий более широко: о взаимодействии между общими и специальными нормами, высказав аргумент в пользу использования принципа субсидиарности <1>. Кроме того, правовые основы функциональных договорных режимов также не могут игнорировать императивы ст. 52 и другие положения Устава ООН. Указанное представляет собой важнейший общий рычаг международного права.
--------------------------------
<1> См.: Report of the Study Group of the International Law Commission "Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law". Paras. 199, 215 - 217.
В рамках каждого из специальных режимов создается, как правило, собственный инструментарий обеспечения взаимодействия с другими режимами, причем как оригинальным, своеобразным порядком, так и с помощью средств, известных общему международному праву. Среди них юридические максимы "позднейший закон отменяет предыдущий", "специальный закон отменяет общий", "императивные нормы ius cogens имеют приоритет над всеми остальными нормами международного права" и т.д.
Право ВТО принадлежит к категории функциональных договорных режимов. Однако именно в нем как имманентная его особенность существует вбирание в себя взаимосвязей с рядом различных специальных режимов: правом международной ответственности, правом охраны окружающей среды, региональными режимами, в числе которых главным выступает право ЕС. Особенности соотношения права ВТО с правом ЕС проистекают как из специфики природы права ЕС, так и из предметной ориентированности самой организации и выработанной ею системы норм - права ВТО. В частности, ВТО - международная институция, созданная для обеспечения функционирования многосторонней торговой системы. Европейский союз - интеграционное региональное образование. Европейскому союзу предоставлены отдельные полномочия в сфере "внешних отношений" объединения, а именно по поддержанию отношений с третьими государствами и международными организациями (ст. ст. 11, 133, 300 - 304, 310 Договора о Европейском сообществе). Как указывают немецкие авторы, Суд ЕС расширил указанную сферу компетенции посредством признания предполагаемых полномочий (implied powers) <1>. Таким образом, государства-члены утратили право на заключение договоров. Важным считается полномочие на заключение торговых соглашений (ст. 133 Договора о Европейском сообществе). Поэтому наряду с государствами-членами Европейское сообщество относится к договаривающейся стороне соглашений ВТО и других международных ключевых соглашений <2>.
--------------------------------
<1> См.: Витцтум В.Г. и др. Указ. соч. С. 30. Суд ЕС в деле AETR (AETR - Европейское соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих международные перевозки), отвечая на вопрос о правовой основе способности международной организации заключать договоры, вышел за пределы положений учредительного Договора Европейских сообществ и отметил, что указанная способность вытекает из положений учредительного договора в случаях, если они содержат конкретные указания на это (например, ст. ст. 133, 300, 310 Договора о Европейском сообществе), приняв во внимание внутреннюю компетенцию и сделав вывод о существовании "параллельных внешних полномочий" (см.: решение Суда ЕС по AETR // EuGH, Rs 22/70, Slg 1971, 263 (AETR)).
<2> См.: Витцтум В.Г. и др. Указ. соч. С. 30, 393, 394.
2.1. Право ВТО и право ЕС
Европейский союз является объединением 28 европейских государств, при этом есть третьи страны, намеревающиеся вступить в ЕС в ближайшем будущем, а также третьи страны, создавшие тесные экономико-правовые связи с ЕС. Расширение ЕС представляет собой одну из тенденций в его историческом развитии. Сегодня в ЕС входят следующие государства-члены: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Республика Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония.
Европейский союз в качестве правопреемника упраздненного Лиссабонским договором 2007 г. Европейского сообщества унаследовал все своеобразие данного объединения. Европейский союз проводит разветвленную внутреннюю и внешнюю политику. О повышении роли ЕС в универсальном масштабе говорилось уже давно <1>, однако отправным моментом в этом отношении следует считать Лаакенскую декларацию, принятую по итогам заседания Европейского совета 15 декабря 2001 г. <2>, наметившую меры по реформе Союза и усилению его внешнеполитического влияния в мире. Итальянский специалист М. Кремона выделяет следующие черты ЕС как глобального субъекта:
--------------------------------
<1> См.: Egberink F. The European Union as a global actor. Utrecht, 2009; Mavrodis P. Introduction: The European Union as an International Actor // The Columbia Journal of European Law. 2000. N 6(3). P. 271 - 274; Soetendorp B. The Evolution of the EC/EU as a Single Foreign Policy Actor // European Foreign Policy - The EC and Changing Perspectives in Europe / Eds. W. Carlsnaes, S. Smith. L., 1994. P. 61 - 83; Wessels W. EC-Europe: An Actor Sui Generis in the International System // The EC in the 1990s / Eds. B. Nelson, D. Roberts, W. Veit. N.Y., 1990. P. 44 - 49; Taylor P. The European Communities as an Actor in International Society // Journal of European Integration. 1982. Vol. 6(2). P. 5 - 41.
<2> Laeken Declaration on the Future of the European Union // SN. 300/1/01. REN.
1) ЕС является лабораторией и моделью современных интеграционных процессов. Интеграционные тенденции в ЕС беспрецедентны в истории, они копируются интеграционными группировками государств других частей света;
2) ЕС - один из ключевых игроков на глобальном рынке;
3) ЕС выступает в качестве своего рода генератора общеевропейских норм, благодаря наличию собственной правовой системы, нормы которой обслуживают интеграционные процессы в рамках ЕС;
4) ЕС выступает в качестве фактора экономической и политической стабильности в регионе в целом;
5) ЕС благодаря неоспоримым выгодам от экономической интеграции между нациями выступает своего рода магнитом для одних европейских государств и миролюбивым и предсказуемым соседом для других европейских и прилегающих к Европе стран <1>.
--------------------------------
<1> См.: Cremona M. The Union as a Global Actor: Roles, Models and Identity // European Foreign Policy Review. 2004. Vol. 41. P. 553 - 565.
В рамках внешней компетенции ЕС развивает общую торговую политику в отношении третьих стран, т.е. государств, не являющихся членами ЕС.
В основе ЕС сегодня лежит несколько международных актов учредительного характера:
Маастрихтский договор (официально - Договор о Европейском союзе), подписанный 7 февраля 1992 г. и вступивший в силу 1 ноября 1993 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г.;
Римский договор (официально - Договор о функционировании Европейского союза), подписанный 25 марта 1957 г. и вступивший в силу 1 января 1958 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г. <1>;
--------------------------------
<1> Данный документ изначально учреждал Европейское экономическое сообщество, переименованное в 1993 г. в Европейское сообщество и упраздненное в 2009 г. Соответственно изменялось и название Римского договора.
Хартия Европейского союза об основных правах, принятая 7 декабря 2000 г. и адаптированная 12 декабря 2007 г.
Договоры являются одинаковыми по юридической силе в соответствии со ст. 1 ДЕС и ст. 1 ДФЕС. Хартия по своей юридической силе приравнена к договорам на основании ст. 6 ДЕС.
Эти три документа вместе с приложениями и многочисленными протоколами к ним составляют категорию учредительных договоров в узком смысле. Указанные договоры носят конституирующий характер для ЕС и часто именуются конституцией ЕС <1>. Кроме перечисленных выше актов, к учредительным документам ЕС также следует относить все международные договоры, изменяющие и дополняющие договоры <2>.
--------------------------------
<1> См.: Schwok R. Theories de l'integration europeenne. P., 2005. P. 12; Weiler J.H.H. The Constitution of Europe. Cambridge, 2002. P. 12.
<2> К таким договорам относится Лиссабонский договор, изменяющий ДЕС, договоры, учреждающие Европейские сообщества, 2007 г.
Европейский союз - это объединение государств на основе международного права. Это прямо вытекает из параграфа 1 ст. 1 ДЕС, где устанавливается, что государства-члены учреждают ЕС и предоставляют ему компетенцию для достижения своих общих целей. Вместе с тем параграф 2 этой же статьи дополняет эти положения спецификой, определяя ЕС как союз народов Европы, что ярко отражается в институте европейского гражданства и прямых выборах в Европейский парламент.
Европейский союз основывается на основополагающих принципах современного международного права, нормах jus cogens, и его деятельность всегда была направлена на расширение сотрудничества и сплочения между миролюбивыми суверенными государствами. Это вытекает из ст. ст. 3 и 4 ДЕС и подтверждается решениями Суда ЕС по делу Kadi <1>.
--------------------------------
<1> См.: Para. 291 of the Joint Cases C-402/05 P and C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission // ECR [2008] I-06351; para. 124 of the Case T-85/09, Yassin Abdullah Kadi v. Commission (еще не опубликовано). Ранее Суд ЕС также высказался, что основополагающие принципы международного права связывают деятельность институтов ЕС. См.: Case T-306/01, Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission // ECR [2005] II-3533.
Европейский союз имеет собственные цели, направления деятельности и принципы функционирования, которые определены в договорах. Общие цели деятельности ЕС закреплены в ст. 3 ДЕС:
"1. Союз ставит целью содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов.
2. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением.
3. Союз создает внутренний рынок. Он старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу.
Он борется с обездоленностью и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка.
Он содействует экономическому, социальному и территориальному сплочению и солидарности государств-членов.
Он уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия.
4. Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро.
5. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций.
6. Союз достигает свои цели надлежащими средствами в пределах компетенции, которая предоставлена ему в Договорах" <1>.
--------------------------------
<1> Здесь и далее выдержки из ДЕС, ДФЕС и Хартии Европейского союза об основных правах приводятся на русском языке в переводе А.О. Четверикова. См.: Европейский союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008.
Данные цели являются едиными для всего Союза, т.е. охватывают все сферы его деятельности. В настоящее время Союз ставит перед собой четыре категории целей:
1) политические (параграф 1 ст. 3 ДЕС);
2) правоохранительные (параграф 2 ст. 3 ДЕС);
3) социально-экономические и культурные (параграфы 3 и 4 ст. 3 ДЕС);
4) внешнеполитические (параграф 5 ст. 3 ДЕС).
Именно внешнеполитические цели определяют характер и рамки отношений ЕС с третьими странами, в том числе с Россией. Эти положения развиваются нормами о внешней компетенции ЕС и нормами об общей внешней политике и политике безопасности в качестве ее составной части. Кроме того, политика ЕС имеет свои специальные цели.
Реализация внешнеполитических целей ЕС является предметом заботы различных органов Союза. Необходимо отметить, что ЕС обладает специфической организационной структурой с единым институциональным механизмом (ст. 13 ДЕС). Основные органы Союза называются институтами, их всего семь: Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Европейская комиссия, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк, Счетная палата (ст. 13 ДЕС). Именно эти структуры обладают общей компетенцией и реализуют публичную власть, делегированную государствами-членами <1>. Роль каждого института в реализации внешнеполитических целей и задач ЕС различна.
--------------------------------
<1> Институты ЕС расположены в столице Бельгии г. Брюсселе (Европейский совет, Европейская комиссия), в столице Люксембурга г. Люксембурге (Совет ЕС, Суд, Счетная палата), во французском г. Страсбурге (Европейский парламент) и в немецком г. Франкфурте-на-Майне (Европейский центральный банк).
Союз обладает масштабной компетенцией властного характера, наднациональными чертами, выражающимися в широком объеме прав в сфере правотворчества, следствием чего является наличие собственной правовой системы. Компетенция ЕС носит как исключительный характер, так и совместный с государствами-членами. Союз обладает развитой внешней предметной компетенцией, при этом крайне сложной и чрезвычайно запутанным механизмом ее реализации как следствие компромисса в отношениях с государствами-членами. Это позволяет найти юридическое решение многих внутренних экономических и социальных проблем, но нередко затрудняет оперативное реагирование на текущие проблемы международной жизни, что, в свою очередь, ставит под сомнение реализацию глобальных амбиций ЕС.
В соответствии с учредительными документами ЕС обладает собственными целями и принципами деятельности на международной арене и имеет широкие возможности по проведению различных многосторонних и односторонних мероприятий внешнего характера.
Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза содержатся в гл. 1 разд. V ДЕС. Статья 21 ДЕС определяет цели, принципы и общие условия проведения внешнеполитической деятельности Союза. Цели внешней деятельности определены в параграфе 2 ст. 21:
а) защита своих ценностей, основополагающих интересов, своей безопасности, независимости и целостности;
б) консолидация и поддержка демократии, правового государства, прав человека и принципов международного права;
в) сохранение мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава ООН, а также принципами хельсинкского Заключительного акта 1975 г. и целями Парижской хартии для новой Европы 1990 г., включая те, которые относятся к внешним границам;
г) поддержка устойчивого развития в экономическом, социальном и экологическом плане развивающихся стран, ставя основной целью искоренение бедности;
д) поощрение интеграции всех стран в мировую экономику, в том числе за счет постепенной отмены препятствий международной торговле;
е) содействие выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надежному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие;
ж) оказание помощи населению, странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами, вызываемыми природными факторами или человеком;
з) развитие международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении.
Принципы внешней деятельности излагаются в параграфе 1 ст. 21. Деятельность Союза на международной арене осуществляется исходя из принципов, которыми руководствовались при его создании, развитии и расширении и которые Союз стремится продвигать в остальном мире. Этими принципами являются:
демократия;
правовое государство;
всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод;
уважение человеческого достоинства;
принципы равенства и солидарности;
соблюдение принципов Устава ООН и международного права.
Очевидно, что принципы внешнеполитической деятельности ЕС корреспондируют с общими ценностями организации, закрепленными в ст. 2 ДЕС, которая устанавливает:
"Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин".
Союз ставит перед собой задачи укреплять сотрудничество с третьими странами, развивать партнерство с ними и универсальными международными организациями на основе обозначенных принципов, а также способствовать выработке многосторонних решений общих проблем, в первую очередь в рамках ООН.
Упомянутые цели и принципы являются основополагающими для всей внешнеполитической деятельности ЕС, описанной в разд. V ДЕС и ч. V ДФЕС (связь с разд. V ДЕС констатируется в ст. 205 ДФЕС) и проявляющейся в иных направлениях. Это условие закрепляет абз. 1 параграфа 3 ст. 21 ДЕС. В отношениях с Россией это выражается в определении принципов стратегического партнерства и реализации механизма политического диалога и иных секторных диалогов ЕС - Россия.
Европейский союз проводит комплекс мероприятий на международной арене и осуществляет ряд автономных политик в этой сфере, в частности общую торговую политику, общую внешнюю политику и политику безопасности, различные формы связей с третьими странами, включая европейскую политику соседства (или европейскую политику добрососедства, European Neighbourhood Policy). Несмотря на разнородность действий ЕС на международной арене, Союз должен предпринимать все возможные шаги к обеспечению согласованности внешних действий, а также мер в реализации внешней и внутренней компетенции. Исполнение этого условия, предусмотренного в абз. 2 параграфа 3 ст. 21 ДЕС, возложено на Совет и Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, специального должностного лица при Европейской комиссии, статус которого впервые определен Лиссабонским договором.
Лиссабонский договор 2007 г. вслед за определением единой правосубъектности Союза сделал попытку преодолеть разобщенность внешней компетенции ЕС, введя общие положения относительно внешних действий, более четко отразив в учредительных договорах ЕС внешнюю компетенцию по неполитическим вопросам, объединив с ними специальные нормы об общей торговой политике ЕС. Однако преодолеть дуализм внешней компетенции ЕС Лиссабонский договор так и не сумел - положения об общей внешней политике и политике безопасности по-прежнему представляют собой автономный блок в рамках полномочий ЕС на международной арене.
Учредительные договоры ЕС закрепляют различные виды и формы построения отношений ЕС с третьими странами. В зависимости от характера и содержания соглашений ЕС с третьими странами следует выделить такие формы, как сотрудничество, партнерство и ассоциация. Эти формы определяются, как правило, на конвенциальной основе, т.е. в международных соглашениях ЕС, и исключительно в соглашениях с независимыми государствами. Эти же формы существуют и в отношениях ЕС с международными организациями.
Сотрудничество представляет собой наиболее простую форму отношений ЕС с третьими странами. Соглашения ЕС о сотрудничестве могут заключаться на основе предоставленной ему компетенции с любой независимой третьей страной, они не содержат интеграционных целей и мер. Организационные структуры (если такие учреждаются) подобных соглашений наделяются координационно-консультативными полномочиями.
Партнерство является формой отношений более высокого уровня, чем сотрудничество. Союз устанавливает партнерство с теми третьими странами, которые разделяют принципы деятельности ЕС на международной арене. Соглашение о партнерстве может предусматривать интеграционные цели и преференциальный режим в торговых и иных отношениях с третьей страной. Соглашения о партнерстве предполагают наличие организационной структуры, наделенной координационно-консультативными полномочиями.
Ассоциация является самой сложной формой отношений ЕС с государствами, не являющимися его членами. Ассоциация характеризуется взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Суд ЕС в своей практике специально подчеркивает, что "соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно по крайней мере в определенной степени участвовать в системе ЕС". В отличие от сотрудничества и партнерства установление ассоциации возможно только на основе соглашения. Соглашение об ассоциации предусматривает интеграционные цели вплоть до вступления третьей страны в ЕС, создание зоны свободной торговли и максимальную либерализацию движения лиц, услуг и капиталов между ними. Соглашение об ассоциации всегда имеет организационную структуру и может наделять ее, кроме координационно-консультативных полномочий, полномочиями по изданию обязательных актов, которые будут иметь прямое действие в правопорядке ЕС.
Европейский союз в соответствии со ст. 8 ДЕС проводит в отношении сопредельных стран политику добрососедства. Россия не входит в круг стран, охватываемых европейской политикой добрососедства. Вместе с тем данная политика включает западные республики СНГ и страны Закавказья, что предопределяет переплетение интересов России и ЕС при проведении данных мероприятий.
В соответствии с п. "e" параграфа 1 ст. 3 ДФЕС общая торговая политика относится к сферам исключительной компетенции ЕС. Общая торговая политика представляет собой комплекс действий, связанных с внешним измерением Таможенного союза, созданного в рамках ЕС и функционирующего на основе ст. ст. 28 - 32 ДФЕС и Модернизированного таможенного кодекса ЕС 2008 г. <1>. Раздел II части пятой ДФЕС (ст. ст. 206 - 207) специально посвящен общей торговой политике.
--------------------------------
<1> Regulation (EC) N 450/2008 of the European Parliament and of the Council of 23 April 2008 laying down the Community Customs Code (Modernised Customs Code) // OJ L 145. 04.06.2008. P. 1.
Цели ОТП (ст. 206 ДФЕС):
гармоничное развитие мировой торговли;
постепенная отмена ограничений международной торговли;
постепенная отмена ограничений на прямые иностранные инвестиции;
снижение таможенных и иных барьеров.
Общая торговая политика проводится на основе общих принципов и целей внешнеполитической деятельности ЕС. Общая торговая политика ЕС, хотя и реализуется на основе специальных положений ДФЕС, не существует отдельно от остальных действий ЕС по внешнему выступлению на мировой арене. Она теснейшим образом связана со всеми сопутствующими торговле мероприятиями ЕС во внешнеполитической деятельности, международными мерами по защите окружающей среды, поддержке развития, здравоохранения и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Koutrakos P. EU International Relations Law. Oxford, 2006. P. 52.
В параграфе 1 ст. 207 ДФЕС приведены принципы общей торговой политики:
а) изменение тарифных ставок;
б) заключение тарифных и торговых соглашений, относящихся к торговле товарами и услугами;
в) торговые аспекты интеллектуальной собственности;
г) прямые иностранные инвестиции;
д) придание единообразного характера мерам по либерализации;
е) экспортная политика и меры торговой защиты, включая те, которые должны приниматься в случае демпинга и субсидий.
Проведение общей торговой политики подразумевает комплекс мер многостороннего, двустороннего и одностороннего характера. В то же время осуществление полномочий, предоставленных в сфере общей торговой политики, не затрагивает разграничения компетенции между Союзом и государствами-членами и не влечет за собой гармонизацию законодательных или регламентарных положений государств-членов в той мере, в какой договоры исключают подобную гармонизацию.
Предмет общей торговой политики предполагает особую важность взаимодействия ЕС с ВТО, членом которой являются как ЕС, так и все его государства-члены <1>. Для участия в ГАТТ/ВТО ЕС и государствами-членами была избрана особая формула смешанности, подразумевающая совместное исполнение обязательств по ГАТТ/ВТО государствами в рамках ЕС как региональной организации экономической интеграции. Вместе с тем Суд ЕС отказался придать положениям ВТО, обязывающим ЕС и государства-члены, характер прямого действия в правопорядке ЕС <2>.
--------------------------------
<1> См.: Leal-Arcas R. Unitary Character of EC External Trade Relations // Columbia Journal of European Law. 2001. Vol. 7. P. 6.
<2> Case 70/87, de l'industrie de l'huilerie de la CEE (Fediol) v. Commission // ECR [1989] 01781; Case C-69/89, Nakajima All Precision Co. Ltd v. Council // ECR [1991] I-02069.
Участие в мероприятиях в рамках ВТО является основным видом реализации общей торговой политики в рамках многостороннего сотрудничества. Кроме того, важны усилия ЕС в развитии торгово-экономического сотрудничества в рамках G20.
К двусторонним мерам в рамках общей торговой политики следует отнести проведение международных переговоров и заключение международных соглашений, предусмотренных параграфами 3 - 5 ст. 207 ДФЕС. Эти положения носят специальный характер по отношению к нормам о ведении переговоров и заключению соглашений, перечисленных в ст. 218.
Особое внимание ДФЕС уделяет практике ведения переговоров и заключения соглашений в следующих сферах:
а) торговли услугами и торговых аспектов интеллектуальной собственности, а также прямых иностранных инвестиций, когда в данных соглашениях содержатся положения, в отношении которых единогласие требуется для принятия внутренних правил;
б) торговли культурными и аудиовизуальными услугами, когда подобные соглашения рискуют нанести ущерб культурному и языковому разнообразию Союза;
в) торговли социальными, образовательными услугами и услугами по здравоохранению, когда подобные соглашения рискуют серьезно нарушить организацию данных услуг на национальном уровне и нанести ущерб ответственности государств-членов за их предоставление;
г) транспорта, когда подобные соглашения учитывают специфику положений об общей транспортной политике ЕС.
Положения ДФЕС об общей торговой политике создают основу для заключения секторных двусторонних соглашений ЕС с третьими странами по конкретным сферам торгового сотрудничества <1>. Кроме того, именно реализация положений ДФЕС об общей торговой политике лежит в основе создания углубленных форм экономических связей между ЕС и третьими странами, которыми являются зона свободной торговли, таможенный союз, экономическое пространство. Такие формы экономических связей между ЕС и третьими странами оформляются, как правило, на основе международных соглашений.
--------------------------------
<1> См.: Maresceau M. Bilateral Agreements Concluded by the European Community // Collected Courses. Hague Academy of International Law. Vol. 309(2004). The Hague. 2006. P. 166 - 168.
Зона свободной торговли используется для углубления торгово-экономических связей ЕС с третьими странами чаще остальных. В соответствии с п. 8 ст. XXIV ГАТТ-1947 под зоной свободной торговли понимается группа из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли (за исключением в случае необходимости мер, разрешаемых ст. ст. XI - XV и XX ГАТТ) для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий. Следует отметить также, что зона свободной торговли, учреждаемая ЕС с третьей страной, как правило, касается не только движения товаров и полной или частичной либерализации движения лиц, услуг и капиталов. В этом смысле зоны свободной торговли ЕС с третьими странами выходят за определение, данное в ГАТТ <1>. Использование такой формы углубленного экономического сотрудничества, как зона свободной торговли в отношениях, зачастую вызывает нарекание специалистов, так как создание таких зон происходит, как правило, на двусторонней основе, не синхронизировано и бесконтрольно по отношению к возможности определения такой зоны для третьей стороны с другими контрагентами <2>.
--------------------------------
<1> Например, с ЮАР или Израилем. Agreement on Trade, Development and Cooperation between the European Community and its Member States, of the One Part, and the Republic of South Africa, of the Other Part // OJ L 311. 04.12.1999. P. 3; Euro-Mediterranean Agreement Establishing an Association between the European Communities and Their Member States, of the One Part, and the State of Israel, of the Other Part // OJ L 147. 21.06.2000. P. 3.
<2> См.: Leal-Arcas R. The EU and Russia as Energy Trading Partners: Friends or Foes? // European Foreign Affairs Review. 2009. Vol. 14. P. 342, 343.
Другой формой, определенной в ГАТТ, является таможенный союз. Согласно ст. XXIV ГАТТ-1947 под таможенным союзом понимается замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что:
1) пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли (за исключением, в случае необходимости, мер, разрешаемых ст. ст. XI - XV и XX ГАТТ) отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий, и
2) при условии соблюдения положений п. 9 ст. XXIV ГАТТ практически те же пошлины и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз.
На сегодняшний день ЕС создал таможенный союз с Турцией <1>.
--------------------------------
<1> Decision N 1/95 of the EC-Turkey Association Council of 22 December 1995 on Implementing the Final Phase of the Customs Union // OJ L 35. 13.02.1996. P. 1.
Оригинальной формой углубленного экономического сотрудничества ЕС с третьими странами является экономическое пространство. Экономическое пространство подразумевает сближение сторон по всем элементам экономических отношений. Такое Европейское экономическое пространство было создано со странами ЕАСТ в 1994 г. на основе Соглашения о Европейском экономическом пространстве 1992 г. <1>. Примечательно, что Соглашение было заключено не с ЕАСТ, а со странами-участницами (сегодня Исландия, Норвегия, Лихтенштейн, Швейцария). Кроме того, для Швейцарии Соглашение не вступило в силу. В отношениях с Россией на основе Дорожной карты, подписанной в Москве 10 мая 2010 г., было провозглашено создание общего экономического пространства Россия - ЕС. Целью общего экономического пространства является создание открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС.
--------------------------------
<1> Agreement on the European Economic Area // OJ L 1. 03.01.1994. P. 3.
Кроме того, анализ практики создания углубленных форм экономического сотрудничества ЕС с третьими странами говорит о явной тенденции в общей торговой политике ЕС на создание таких форм не с другими региональными экономическими объединениями, а с их отдельными странами-участницами.
Формулированию односторонних мер в рамках общей торговой политики посвящены параграфы 2 и 6 ст. 207 ДФЕС. Они прежде всего касаются законодательных мер Союза в сферах, составляющих предмет общей торговой политики.
Меры, определяющие правовые основы осуществления общей торговой политики, в соответствии с параграфом 2 ст. 207 ДФЕС принимаются на основе регламентов. Так, специальные положения относительно экспорта товаров из Союза в третьи страны установлены Регламентом Совета (ЕС) от 19 октября 2009 г. N 1061/2009, регулирующим общие положения в отношении экспорта <1>.
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 1061/2009 of 19 October 2009 Establishing Common Rules for Exports // OJ L 291. 07.11.2009. P. 1.
Односторонние меры ЕС в рамках общей торговой политики различаются в зависимости от того, направлены они на регулирование добросовестной торговли или на защиту внутреннего рынка ЕС от недобросовестной торговой практики.
К регулированию добросовестной торговли в рамках общей торговой политики относятся следующие меры:
общая система тарифных преференций, предусмотренная Регламентом (ЕС) N 732/2008 <1>;
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 732/2008 of 22 July 2008 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences for the Period From 1 January 2009 to 31 December 2011 and Amending Regulations (EC) N 552/97, (EC) N 1933/2006 and Commission Regulations (EC) N 1100/2006 and (EC) N 964/2007 // OJ L 211. 06.08.2008. P. 1.
количественные ограничения на импорт из третьих стран, которые запрещены по общему правилу на основании ст. XI ГАТТ, но применяются в виде исключения по отдельным категориям продукции (например, текстильная продукция, изделия из стали, автомобили и т.д.) <1>;
--------------------------------
<1> См.: Eeckhout P. The European Internal Market and International Trade: a Legal Analysis. Oxford, 1994. P. 149.
защитные меры, принимаемые на основе Регламента (ЕС) от 26 февраля 2009 г. N 260/2009 об общих правилах в отношении импорта <1>, ст. XIX ГАТТ и Соглашения ВТО о защитных мерах 1994 г.
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 260/2009 of 26 February 2009 on the Common Rules for Imports (Codified Version) // OJ L 84. 31.03.2009. P. 1.
К мерам в рамках общей торговой политики, направленным на защиту внутреннего рынка ЕС от недобросовестной торговой практики, следует отнести:
антидемпинговые меры на основе Регламента Совета (ЕС) от 30 ноября 2009 г. N 1225/2009 о защите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами Европейского сообщества <1>;
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 1225/2009 of 30 November 2009 on Protection Against Dumped Imports from Countries Not Members of the European Community // OJ L 343. 22.12.2009. P. 51.
антисубсидийные меры на основе Регламента Совета (ЕС) от 11 июня 2009 г. N 597/2009 о защите от субсидируемого импорта из стран, не являющихся членами Европейского сообщества <1>;
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 597/2009 of 11 June 2009 on Protection Against Subsidised Imports from Countries not Members of the European Community // OJ L 188. 18.07.2009. P. 93.
торговые барьеры, вводимые на основе Регламента N 3286/94 <1>.
--------------------------------
<1> Council Regulation (EC) N 3286/94 of 22 December 1994 Laying Down Community Procedures in the Field of the Common Commercial Policy in Order to Ensure the Exercise of the Community's Rights under International Trade Rules, in Particular Those Established Under the Auspices of the World Trade Organization // OJ L 349. 31.12.1994. P. 71.
Немаловажное значение для развития общей торговой политики имеет практика Суда ЕС, который в рассматриваемой сфере выступает не только как институт конституционного контроля и толкования права ЕС, но и как орган разрешения международных торговых споров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Petersmann E.-U. Multi-Level Judicial Trade Governance without Justice? On the Role of Domestic Courts in the WTO Legal and Dispute Settlement System // EUI Working Paper, LAW. 2006. N 44. P. 21, 22.
В заключение следует отметить, что ЕС - это полноценный субъект международного права, персонифицирующий беспрецедентные в истории интеграционные процессы в Европе и имеющий значительное влияние на процессы глобального масштаба. Однако Союзу предстоит еще большая работа по реформированию внутренней структуры, компетенции и механизма согласования интересов государств-членов.
Еще до появления ВТО Европейские сообщества выражали свои амбиции в отношении особого статуса в рамках ГАТТ. Современный ЕС, представляющий не просто единую таможенную территорию, но специфическую интеграционную организацию с собственной правосубъектностью, действует в рамках ВТО в качестве субъекта, выражающего коллективную волю государств-членов.
Изначально сторонами ГАТТ были отдельные государства-члены, создавшие в 1950-е гг. Европейские сообщества. Опираясь на положения Римского договора 1957 г. относительно общей торговой политики, ЕЭС постепенно стало участвовать в деятельности ГАТТ, формально не являясь договаривающейся стороной.
Возрастающая роль экономической интеграции и создание общего рынка потребовали от стран ГАТТ напрямую проводить переговоры с ЕЭС, а не с его отдельными членами уже в 1960-е гг. С начала 1970-х гг., следуя прецедентным решениям Суда ЕЭС, большинство соглашений стали приниматься ЕЭС в целом, без одобрения данного шага его членами. Принятый на этой основе Женевский протокол 1979 г. признал за ЕЭС статус договаривающейся стороны ГАТТ.
Появление ЕС, в который Европейские сообщества вошли в качестве его составной части, увеличило значение интеграционных процессов в Европе для всего глобального рынка. Основываясь на сложившейся ситуации, при которой общая торговая политика переходила в исключительную компетенцию ЕС, во время Уругвайского раунда переговоров ЕС настоял на расширении собственного статуса и признании его de jure полноправным членом ВТО. Несмотря на неоднозначную позицию США, стороны Уругвайского раунда одобрили просьбу ЕС. 15 апреля 1994 г. ЕС и его государства-члены в лице своих представителей совместно поставили свои подписи под Заключительным актом Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров и Соглашением о создании Всемирной торговой организации. Европейское экономическое сообщество, дольше всех остававшееся частью ЕС, стало членом организации с 1 января 1995 г. Статья XI Соглашения о ВТО наделяет как государства-члены, так и ЕС статусом первичных членов ВТО.
Вопрос о возможности сообщества представлять коллективный голос государств-членов в международных торговых отношениях был рассмотрен Судом ЕС в его заключении 1/94 <1>. Комиссия запросила Суд подтвердить эксклюзивность европейской компетенции по заключению многосторонних торговых соглашений в рамках Уругвайского раунда. Ныне в связи с принятием Лиссабонского договора понятия "сообщество", "сообщества" утратили свое былое значение. Однако текст Марракешского соглашения по-прежнему оперирует наименованием "Европейские сообщества".
--------------------------------
<1> Opinion 1/94 on the WTO Agreements (GATS and TRIPS) [1994] ECRI-5267.
Суд исследовал компетенцию ЕС заключать ГАТТ, ГАТС и ТРИПС и четко определил два момента в своем Заключении 1/94:
1) компетенция ЕС в области общей торговой политики, и в частности в сфере заключения международных торговых соглашений, носит исключительный характер;
2) ЕС и его государства-члены участвуют в ГАТС и ТРИПС на основе смешанности.
Суд подробно исследовал соответствие мер ЕС по реализации свободы предоставления услуг положениям ГАТС.
Судом ЕС в Заключении 1/94 впервые сформулировано положение о том, что эксклюзивность компетенции ЕС не вытекает автоматически из полномочий ЕС в сфере внутренней политики, что было подтверждено в дальнейшем в практике самого Суда ЕС и в процессе реформы Союза на основе Амстердамского, Ниццкого и Лиссабонского договоров.
Со вступлением в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 г. и приобретением целостной правосубъектности ЕС полноправно стал членом ВТО наряду со всеми его 28 государствами-членами. На уровне ВТО интересы ЕС представляет Европейская комиссия.
Европейский союз является самым активным участником системы ВТО, не только использующим действующие механизмы сотрудничества, но и активно прибегающим к системе разрешения споров в рамках ВТО, выступая истцом, ответчиком и третьей стороной по нескольким сотням дел.
| 
0%