Федеральная инспекция труда - это орган исполнительной власти в системе Федеральной службы по труду и занятости <1>, находящейся в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ <2>. Казалось бы, если имеет место изучение деятельности органа исполнительной власти, то должны быть проанализированы нормы административного права, поскольку "административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций государственно-управленческого характера" <3>. Кроме того, если деятельность осуществляется органом федерального государственного надзора, обладающим полномочиями привлечения к административной ответственности, то, очевидно, эти полномочия предусматриваются и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ). Это значит, что при выявлении нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда вправе привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц или юридических лиц согласно, например, ч. ч. 1 - 3 ст. 5.27, ч. ч. 1 - 4 ст. 5.27.1, ст. 5.28 и т.д. КоАП РФ.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 16. Ст. 2384.
<3> Хаманева Н.Ю. Предмет и метод административного права / Административное право Российской Федерации; отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2004. С. 17. См. также: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1998. С. 23 - 31.
Порядок привлечения к административной ответственности строго регламентирован КоАП РФ как производство по делам об административных правонарушениях, и, соответственно, отношения, возникающие между государственным инспектором труда и работодателем (или лицом, его представляющим) по поводу привлечения последнего к административной ответственности, регулируются нормами административного права.
Между тем если бы деятельность любого органа исполнительной власти можно было представить как белое и черное, то, наверное, административная реформа была проведена в рекордно короткие сроки. Однако этого пока не случилось, и административная реформа до сих пор находится на стадии реализации. Стало быть, если бы деятельность федеральной инспекции труда регулировалась нормами только одной отрасли права - административным правом, принимая во внимание аксиому административного права (если в правоотношении одним из субъектов выступает орган исполнительной власти, оно является административным правоотношением), то это означало бы не видеть очевидного - взаимного проникновения отраслей права в едином правовом пространстве. Совершенно очевидно, что деятельность федеральной инспекции труда может быть предметом многих отраслей права и регламентируется отнюдь не только нормами административного права.
Заметим, что органы государства как субъекты правоотношений могут выступать в разных ипостасях. Еще А.В. Венедиктов и С.Н. Братусь четко разграничили административную и гражданскую правосубъектность органов государства <1>. Благодаря этому и в современной научной литературе различаются государственные органы как субъекты, наделенные властными полномочиями, и органы государства как субъекты правоотношений, регулируемых иными отраслями права. В качестве критерия используется характер правоотношений, в которых участвует орган государства. Стало быть, если орган государства заключает гражданско-правовой договор, например аренды здания, он вступает в гражданско-правовые отношения и, соответственно, является субъектом этих правоотношений.
--------------------------------
<1> См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 621 - 654; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 95 - 115.
Таким образом, орган государства может являться субъектом разных отраслей права в зависимости от реализации им тех или иных функций. Соответственно, органы государственного контроля (надзора) также могут быть как субъектами, например, гражданских, экологических отношений, так и властным субъектом в отношениях власти и подчинения <1>. Государство наделяет властными полномочиями каждый вновь образованный орган, который представляет государство в соответствующих правоотношениях.
--------------------------------
<1> Р.О. Халфина считала, что в правоотношениях, в которых органы государства реализуют властные полномочия, субъектом является само государство, а не его органы (см.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит-ра, 1974. С. 163 - 171). В то же время в правоотношениях, в которых органы государства выступают, например, как хозяйствующие субъекты (при заключении гражданско-правовых договоров), они выступают от своего имени, а не от имени государства. В данной позиции, несомненно, есть логика. Однако, на наш взгляд, орган государства представляет государство, реализуя свою компетенцию, и представляется неверным рассматривать государство, исключая его органы и должностных лиц, в качестве субъекта правоотношений по государственному надзору и контролю. В современных условиях более правильной представляется позиция Е.Б. Лупарева, считающего, что "если согласиться с тем, что государство в целом, субъекты РФ являются участниками конституционных правоотношений, то применительно к государственному управлению происходит конкретизация этих субъектов в виде органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями" (Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и отраслевой теории). Краснодар: Изд-во Кубан. гос. ун-та, 2009. С. 57 - 58).
При этом подчеркнем, что в правоотношениях, возникающих в связи с реализацией федеральной инспекцией труда полномочий по защите трудовых прав работников, федеральная инспекция труда представляет государство как субъект с государственно-властными полномочиями, в то время как работодатели выступают в виде подчиненных субъектов, для которых требования инспекции являются обязательными. Безусловно, в качестве субъектов этих отношений выступают не только органы контроля (надзора), но и должностные лица этих органов, непосредственно реализующие компетенцию органов государства, выступающие от имени государства и в связи с этим наделенные государственно-властными полномочиями. К таким должностным лицам относятся, например, государственные инспекторы труда (по охране труда и по правовым вопросам) государственных инспекций труда в субъектах РФ.
Особо отметим, что правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателями, возникают в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. С этих позиций нами утверждается, что если сторонами данных правоотношений являются федеральная инспекция труда и работодатель, то эти правоотношения всегда возникают в связи с защитой трудовых прав работников. В противном случае нет необходимости в существовании федеральной инспекции труда, поскольку суть федерального государственного надзора в этой сфере заключается в реализации норм трудового права, направленной на предупреждение правонарушений в сфере труда, а также на восстановление нарушенных трудовых прав работников.
Обратим внимание на то, что отношения, возникающие в связи с осуществлением федеральной инспекцией труда государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, четко закреплены в ст. 1 ТК РФ в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, т.е. эти отношения включаются в предмет трудового права. Это значит, что ТК РФ, установив, что данные отношения урегулированы нормами трудового права, воспринял нормы административного права, регламентирующие деятельность органов государственного надзора, включив в ТК РФ главу 57 (ст. ст. 355 - 365 ТК РФ), устанавливающую и виды органов государственного контроля (надзора), и принципы, и задачи деятельности федеральной инспекции труда, ее полномочия, порядок инспектирования, взаимодействия с иными субъектами защиты трудовых прав и т.д. Тем самым законодатель подчеркнул и обозначил трудоправовую сущность деятельности федеральной инспекции труда. Восприятие норм административного права не означает, что они переродились в чисто трудовые нормы, но это означает, что их можно рассматривать и совершенствовать с точки зрения трудового права как его публично-правовой элемент.
Здесь позволим себе обратить внимание на традиционное отнесение трудового права к частно-публичным отраслям права, что означает наличие как частноправовых, так и публично-правовых элементов в правовом регулировании данной отрасли. Так, к частноправовым элементам можно отнести договорный характер трудовых отношений <1>. В то же время публично-правовые черты трудового права обнаруживаются в признаке власти и подчинения в процессе труда, т.е. в организационном аспекте трудового правоотношения, основанном на власти и подчинении <2>: работник подчиняется работодателю, который организовывает его труд и привлекает к ответственности в случае нарушения трудовой дисциплины.
--------------------------------
<1> Направления, связанные в том числе с договорным подходом к сущности хозяйской власти работодателя, были проанализированы В.М. Догадовым. См.: Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М., 1959. С. 50 - 71.
<2> Нуртдинова А.Ф. Трудовое право в современном обществе // Трудовое право России: Учебник / Отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдинова. М., 2004. Гл. 1. С. 8 - 9.
Отношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, - это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой трудовых прав работников. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников.
При этом заметим, что федеральная инспекция труда реализует в связи с защитой трудовых прав работников свои субъективные публичные права перед работодателями и исполняет соответствующие обязанности перед государством <1>. В свою очередь, работодатели несут субъективные публичные обязанности перед федеральной инспекцией труда. Например, работодатели обязаны подчиняться требованиям государственных инспекторов труда, а последние имеют право предъявлять обязательные для исполнения предписания. Наличие взаимных субъективных публичных прав и обязанностей федеральной инспекции труда и работодателей также отражает публично-правовой элемент трудового права.
--------------------------------
<1> Большинство ученых признают, что у органа государства его права являются одновременно и обязанностями (см., напр.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. С. 145 - 146; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. С. 58, 68; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. С. 55 - 57; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 70; и др.). Однако высказана и вторая точка зрения, суть которой заключается в разграничении субъективных прав и обязанностей органа государства (см., напр.: Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913. С. 14; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 30; Гукасян Р.Е. Концепция слияния прав и обязанностей и административно-командные методы управления: Сб. науч. работ // Избранные труды по гражданскому процессу. М.: Проспект, 2008. С. 414 - 420; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 24; и др.). Поясняя эту позицию, Б.М. Лазарев считал, что государственный орган имеет обязанности перед государством, права же его направлены к отдельным организациям и физическим лицам (см.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 83).
Возвращаясь к сложному характеру правовой регламентации деятельности федеральной инспекции труда, подведем итог. Нормы трудового и административного права одноступенчато регулируют разные грани деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников. Одни грани деятельности федеральной инспекции труда действительно находят свое выражение в трудовом законодательстве, другие - в нормах административного права. Происходит взаимопроникновение норм разных отраслей права при регулировании одних правоотношений, что значительно обогащает содержание этих правоотношений.
Организационно-правовой аспект осуществления федеральной инспекцией труда защиты трудовых прав работников отражает публично-правовой элемент трудового права и, соответственно, отражается в нормах трудового права. В части осуществления надзора и последующего восстановления нарушенных трудовых прав работников федеральная инспекция труда выступает субъектом трудового права, и ее деятельность закрепляется в главе 57 ТК РФ и иных нормативных правовых актах <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 4995.
В то же время порядок привлечения федеральной инспекцией труда к административной ответственности виновных лиц за нарушения трудовых прав работников регламентируется исключительно нормами административного права, в частности КоАП РФ.
В рамках настоящей монографии для нас представляет интерес только одна из приведенных выше граней деятельности федеральной инспекции труда - та, что регламентирована нормами трудового права. Именно эта часть деятельности федеральной инспекции труда подвергнется нами детальному исследованию.
Деятельность федеральной инспекции труда регламентируется значительным количеством нормативных правовых актов. Особо подчеркнем сложный характер правовой регламентации ее деятельности. Сложность заключается в разноотраслевом регулировании различных граней функционирования федеральной инспекции труда, на которое обращалось внимание выше.
С этих позиций рассмотрим международные и национальные нормативные правовые акты, отражающие деятельность федеральной инспекции труда.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правового поля России. Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ, ст. 10 ТК РФ).
В этой связи примечательно дело, рассмотренное с применением указанных положений. Так, работник обратился в суд с иском к Евразийскому банку развития о взыскании заработной платы, компенсации морального вреда. В суде выяснилось, что у ответчика иммунитет от судебного преследования на территории Российской Федерации. Отказываться от указанного иммунитета ответчик не желает. Суды первой и второй инстанции производство по делу прекратили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменив эти судебные акты, направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, что они приняты с нарушением норм материального и процессуального права. В частности, надзорной инстанцией установлено, что ответчик является международной организацией, которая создана и действует на основании Соглашения об учреждении Евразийского банка развития от 12 января 2006 г. При этом Устав банка является неотъемлемой частью Соглашения. В соответствии с п. 3 ст. 401 ГПК РФ иммунитетом не пользуются международные организации, и в силу ч. 2 ст. 401 ГПК РФ международные организации подлежат юрисдикции судов в Российской Федерации по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами.
Согласно п. 1 ст. 31 Устава ответчика банк обладает иммунитетом от любого судебного преследования, за исключением случаев, не являющихся следствием осуществления его полномочий или не связанных с осуществлением этих полномочий
Основными функциями банка являются становление и развитие рыночной экономики государств - участников Соглашения, их экономический рост и расширение торгово-экономических связей. Из этого следует, что трудовые отношения и, соответственно, выплата заработной платы работникам не являются основной функцией банка. На реализацию данных полномочий иммунитет банка не распространяется. Это означает, что судебная защита трудовых прав обеспечивается в Российской Федерации исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, т.е. может быть осуществлена в российском суде <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение по делу N 5-В10-49 // Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2010 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. // http://www.supcourt.ru/search.php?page=1&searchf=%EF%F0%E0%E2%E0%20%F1%EE%E1%F1%F2%E2%E5%ED%ED%EE%F1%F2%E8.
Попутно обратим внимание, что согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ при рассмотрении судами дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. ч. 1, 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" <1>, ч. 2 ст. 7 ГК РФ) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" (в ред. от 5 марта 2013 г. N 4) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12; 2013. N 5.
Прежде всего отметим, что международно-правовой основой деятельности федеральной инспекции труда является Конвенция Международной организации труда N 81 (далее по тексту - Конвенция МОТ N 81) <1>, согласно ст. ст. 1, 22 которой каждый член Международной организации труда, в отношении которого Конвенция N 81 вступила в силу, обязуется иметь систему инспекции труда на промышленных и торговых предприятиях. Конвенция N 81 ратифицирована Российской Федерацией <2>, и документы о ратификации зарегистрированы Генеральным директором Международного бюро. На основании ст. 33 Конвенции МОТ N 81 она вступает в силу в отношении Российской Федерации через двенадцать месяцев после даты регистрации документа о ратификации, т.е. на территории Российской Федерации Конвенция N 81 вступила в силу 2 июля 1999 года.
--------------------------------
<1> См.: Конвенция Международной организации труда N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 19 июня 1947 г.). Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4650.
<2> См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ "О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде" // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1698.
С учетом того что положения Конвенции МОТ N 81 обладают высшей юридической силой в сопоставлении с нормами и положениями национального законодательства, государственные инспекторы труда должны руководствоваться нормами Конвенции МОТ N 81 в качестве правоустанавливающих в конфликтных либо спорных ситуациях при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда <1>. Конечно, наличие коллизий международных и национальных норм нежелательно, но в то же время при сопоставлении отдельных норм ТК РФ о деятельности федеральной инспекции труда и Конвенции МОТ N 81 можно выявить коллизии между ними. В последующих параграфах настоящей монографии мы обратим на эти коллизии детальное внимание. Здесь же подчеркнем, что российскому законодателю необходимо проявить интерес к международным нормам и их адаптации к правоотношениям в сфере труда в России. Например, уже давно назрела необходимость ратификации Конвенции МОТ N 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве <2>. Ее положения практически полностью воплощаются в нормах ТК РФ, поскольку соответствуют положениям Конвенции МОТ N 81.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 24 января 2011 г. N 14 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению должностными лицами Роструда и его территориальных органов положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Конвенция МОТ N 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Женева: Международное бюро труда, 1991. Т. II.
Конституционные положения о трудовых правах (ст. ст. 30, 37 Конституции РФ), несомненно, также регламентируют содержание деятельности федеральной инспекции труда.
Среди национальных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральной инспекции труда, особо выделим Трудовой кодекс РФ, который разграничивает в ст. 6 полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений. К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно, субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
Стало быть, деятельность федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников должна быть регламентирована нормативными правовыми актами, принятыми только на федеральном уровне. В самом деле, принципы, задачи, функции, полномочия, ответственность федеральной инспекции труда закреплены в главе 57 ТК РФ (ст. ст. 355 - 365 ТК РФ).
В соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).
Соответственно, правовые статусы государственных инспекций труда в субъектах РФ как территориальных органов федерального органа исполнительной власти устанавливаются отдельными нормативными правовыми актами <1>, на основе которых Федеральная служба по труду и занятости утверждает положения о государственной инспекции труда в конкретном субъекте РФ <2>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 1 июля 2009 г. N 378н "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 41.
<2> Например, Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 431 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Краснодарском крае" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 435 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Ростовской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 444 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Нижегородской области" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 432 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Ставропольском крае" // СПС "КонсультантПлюс"; и т.д.
Возникает вполне закономерный вопрос: при наличии соответствующего положения о территориальном органе почему же отсутствует положение о головном органе (федеральной инспекции труда)? Или, может быть, более правильно принять единый нормативный правовой акт, в котором закрепить компетенцию федеральной инспекции труда и ее территориальных органов - государственных инспекций труда в субъектах РФ?
На наш взгляд, в современных условиях принятие такого акта нецелесообразно. Так как ст. 1 ТК РФ четко устанавливает регулирование нормами трудового права отношений, возникающих по поводу защиты федеральной инспекцией труда трудовых прав работников, то и последующая детализация деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников в главе 57 ТК РФ представляется наиболее правильным "продолжением" правового регулирования деятельности инспекции.
Одним из наиболее значимых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Федеральный закон N 294-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.
Согласно данному Закону все проверки могут быть плановыми и внеплановыми, которые, в свою очередь, разграничиваются на документарные и выездные. Проведение плановых проверок федеральной инспекцией труда регламентируется Федеральным законом N 294-ФЗ, которым устанавливаются сроки, порядок представления планов в органы прокуратуры и последующего размещения их на сайте в сети Интернет. Внеплановые проверки проводятся в соответствии с ТК РФ и указанным Законом N 294-ФЗ. При этом подчеркнем, что при коллизии норм ТК РФ и Федерального закона N 294-ФЗ приоритет принадлежит ТК РФ, содержащему специальные нормы. Правовое регулирование расследования несчастных случаев осуществляется по нормам ТК РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Силовое внедрение норм Федерального закона N 294-ФЗ в практику работы федеральной инспекции труда в части проведения документарных внеплановых проверок способствовало тому, что государственные инспекторы труда стали проводить проверки, не покидая инспекции, т.е. без выезда к работодателю. Это привело не только к увеличению количества документарных проверок (в 2013 году - 54%, в 2014 году - 57,3% <1>), к формальности надзора, но и к его ослаблению. Подчеркнем, что одними из особенностей надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются посещение инспекторами труда рабочих мест работников, просмотр документов, регулирующих их трудовую деятельность, личное ознакомление инспектора с условиями труда работников. Только при соблюдении этих условий можно осуществить качественный надзор, тем более что практическая реализация этих положений занимает один-два рабочих дня. Преимущество документарных проверок и исключительность выездных проверок не только снижают качество работы инспектора, но и, что самое главное, негативно отражаются на защите трудовых прав работников.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2014 г. государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения для размещения в федеральной государственной системе "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов" // http://www.rostrud.ru.
Возможно, современная экономическая ситуация в стране и требует минимизации надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда, но доведение до абсурда реализации ею своих полномочий к положительным результатам не приведет. Именно поэтому по итогам проведенной в МГЮА 4 - 5 июня 2015 г. Международной научно-практической конференции внесено предложение о полном исключении деятельности федеральной инспекции труда из-под юрисдикции Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку проверки, проводимые государственными инспекторами труда, необходимо осуществлять преимущественно выездным способом, а не документарным, который применяется в современных условиях.
Возвращаясь к вопросу о правовом регулировании деятельности федеральной инспекции труда, следует отметить ее регламентацию иными нормативными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803; Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3823; Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. N 689 "Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю" // СЗ РФ. 2009. N 35. Ст. 4241; Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3706; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 г. N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 35. Ст. 4829; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 852 "Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4903; Постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 4995; и др.
Отдельные аспекты деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников регламентируются нормативными правовыми актами, отражающими порядок осуществления государственными инспекторами труда своих полномочий <1>, а также административными регламентами <2>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Приказ Роструда от 24 января 2011 г. N 14 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению должностными лицами Роструда и его территориальных органов положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при осуществлении надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утв. Приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. N 354н // РГ. 2013. 29 марта. N 68 (опубликован без приложений); Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 21 сентября 2011 г. N 1065н // РГ. 2011. 9 дек. N 278 (опубликован без приложений N 1 - 2 к Административному регламенту).
Анализ источников правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда позволяет утверждать, что нормативно-правовая основа деятельности федеральной инспекции труда все же нуждается в совершенствовании для повышения эффективности защиты трудовых прав работников.
Во-первых, необходимо усилить нормативно-правовую базу участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.
К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. Если исследовать полномочия федеральной инспекции труда, обозначенные в ст. 356 ТК РФ, косвенно относящиеся к участию этого органа в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, то ее участие ограничивается обобщением практики применения законодательства и представлением ежегодных докладов Президенту РФ и в Правительство РФ. Между тем нам представляется перспективным положительное разрешение вопроса об участии федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда.
Прежде принятия нормативного правового акта в сфере труда, не являющегося федеральным законом, важно предварительно разместить проект обсуждаемого нормативного правового акта в сфере труда (например, за 1 - 2 месяца до его принятия) на официальных сайтах федеральной инспекции труда и Министерства труда и социальной защиты РФ, а потом провести опрос работников, работодателей и их представителей с целью выяснения их мнения о содержании проекта акта. Поступившие от заинтересованных лиц предложения по совершенствованию положений проекта акта необходимо проанализировать и принять во внимание при переработке проекта. Такой способ взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами и объединениями работодателей можно назвать общественной экспертизой проектов соответствующих актов в сфере труда.
В ТК РФ важно предусмотреть проведение обязательной социологической экспертизы соответствующих актов в сфере труда в субъектах РФ. При этом при возникновении в последующем спора о применении данного акта результаты социологической экспертизы можно было бы использовать в суде как доказательство обоснованности его (акта) принятия.
Представляется обоснованным проведение общественной и социологической экспертизы не только проекта акта Министерства труда и социальной защиты РФ в сфере труда, но и уже принятого акта. Проведение опроса на сайте федеральной инспекции труда, на наш взгляд, будет иметь практическое значение через 1 год или 3 года после принятия такого акта, поскольку эти годы - оптимальный период внедрения правоприменителями положений акта для получения достоверных данных опроса. В этом случае необходимо учесть и проанализировать мнения работников, работодателей и их представителей, а также государственных инспекторов труда о тех проблемах, которые связаны с применением акта. Мониторинг акта позволит не только предупредить нарушения трудовых прав работников, но и обеспечить впоследствии их качественную защиту федеральной инспекцией труда.
В целях четкого оформления данного предложения следует внести соответствующие дополнения в ТК РФ, установив субъектов проведения таких экспертиз. И если к числу субъектов социологической экспертизы можно отнести учреждения, наделенные для этих целей соответствующими полномочиями, то субъектами общественной экспертизы следует считать, например, профсоюзы, объединения работодателей.
В этих целях необходимо ввести в ТК РФ ст. 35-2, изложив ее в следующей редакции: "Статья 35-2. Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.
Социологическая экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями каждые 3 года после принятия данных нормативных правовых актов. Социологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться специализированными учреждениями в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.
Заключение социологической экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений".
Необходимо также ввести в ТК РФ ст. 35-3, изложив ее в следующей редакции: "Статья 35-3. Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда и их проектов.
Профсоюзы и объединения работодателей участвуют в проведении общественной экспертизы как нормативных правовых актов в сфере труда, так и их проектов.
Общественная экспертиза нормативных правовых актов в сфере труда проводится каждый год после их принятия. Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере труда должна проводиться в течение 1 месяца после их размещения на официальном сайте органа государства, полномочного на их принятие.
Заключение общественной экспертизы нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для внесения в них изменений и дополнений.
Отрицательное заключение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере труда является основанием для снятия данного акта с рассмотрения".
Как один из способов совершенствования нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда можно предложить введение обязательного участия государственных инспекторов труда в рабочих группах по разработке и принятию такой категории нормативных правовых актов. Данные рабочие группы создаются в каждом органе государства, который полномочен на принятие нормативных правовых актов. Например, такие рабочие группы имеются в законодательных органах субъектов РФ. В их состав нам представляется целесообразным обязательно включать представителей федеральной инспекции труда.
В качестве нормативно-правовой основы для взаимодействия федеральной инспекции труда с законодательными (представительными) и исполнительными органами государства можно предусмотреть введение ст. 35-4 в ТК РФ, обозначив обязательное участие представителей федеральной инспекции труда в работе этих органов государства по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере труда.
Предложенные направления усиления нормативно-правовой базы участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда будут способствовать достижению целей, указанных в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, а именно внедрению института оценки фактического воздействия принятых законодательных актов, введению механизма предварительной оценки эффективности и возможных затрат принятия нормативных правовых актов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (новая редакция), утв. Правительством РФ 14 мая 2015 г. // http://government.ru (по состоянию на 15 мая 2015 г.).
Во-вторых, важно совершенствовать нормативно-правовую базу по правовому воспитанию федеральной инспекцией труда работников и работодателей в сфере защиты их трудовых прав.
К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности федеральной инспекции труда по правовому воспитанию работников и работодателей по вопросам защиты их трудовых прав, но ст. 356 ТК РФ закрепляет в числе полномочий федеральной инспекции труда:
- осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан.
Анализ указанных полномочий позволяет утверждать, что они в своей совокупности образуют одно полномочие федеральной инспекции труда по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Проблемы реализации данного полномочия будут рассмотрены нами в следующей главе настоящей монографии.
| 
0%