Согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, систему взаимных сдержек и противовесов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г") и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Конституция РФ: комментарий Конституционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрайт, 2000. С. 88.

Совокупность всех органов, их распределение по территориальному и функциональному признакам, отношения между их отдельными звеньями или группами, субординационные и координационные связи с другими органами государственного аппарата - все это вместе образует систему данных органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С. 176.

Между тем когда подчеркивается именно упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в более или менее устойчивых отношениях и поэтому действующих или развивающихся (изменяющихся) как единое целое, то, полагаем, это более правильное определение системы органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М.: Экономика, 1970. С. 70.

Обратимся к рассмотрению вопроса о системе федеральной инспекции труда. В 1994 году, когда была возобновлена деятельность инспекции труда как органа государственной власти <1>, функционирующего самостоятельно, не в рамках профсоюза, Федеральная инспекция труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекция) и подведомственные ей государственные инспекции труда республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов и городов образовывали единую систему контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности. В современных условиях надзор осуществляется только на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, государственные инспекции труда в районах и городах упразднены.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции), утв. Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. N 1504 // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1476 (утратило силу).

В настоящее время в соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (Роструда), и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Государственные инспекции труда образуются в каждом субъекте РФ. Однако, на наш взгляд, это нецелесообразно, поскольку необоснованно увеличиваются расходы на деятельность инспекции (от расходов на зарплату руководства инспекций до расходов на хозяйственную деятельность). Нам представляется, что количество государственных инспекций в субъектах РФ не должно находиться в прямой зависимости от количества субъектов РФ. В целях оптимизации управления и эффективной защиты трудовых прав работников и рационального использования бюджетных ресурсов в некоторых случаях целесообразно объединить отдельные инспекции (например, государственные инспекции труда в Краснодарском крае и Республике Адыгея). Конечно, данное предложение предполагает объединение и субъектов РФ, которое возможно при соблюдении предусмотренной законодательством процедуры.

Думается, что понятие "федеральная инспекция труда" не совсем точно отражает органы, которые охватываются данной дефиницией, закрепленной в ст. 354 ТК РФ. Так, буквально излагая ст. 354 ТК РФ, которая детализируется в Постановлении Правительства РФ <1>, федеральная инспекция труда - это система органов, включающая в себя Роструд и его территориальные органы. Если бы в определении было указано на конкретное управление Роструда и государственные инспекции труда в субъектах РФ, то это было бы более верно. В противном случае получается, что система включает в себя все управления Роструда, не имеющие никакого значения для деятельности федеральной инспекции труда, а занимающиеся проблемами занятости, социальной поддержки населения и т.д. Кроме того, система не может охватывать одновременно весь головной орган (Роструд) и его части (территориальные органы), включая таким образом целое и его части. В противном случае федеральная инспекция труда оказывается системно тождественной Роструду как органу исполнительной власти. Однако это не следует из анализа компетенций управлений Роструда <2>. Поэтому система федеральной инспекции труда должна включать части целого органа, т.е. система должна состоять из частей одного целого ("часть" Роструда и его территориальные органы).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 4995.

<2> См. официальный сайт Роструда: http://rostrud.ru.

Данное утверждение находит свое косвенное подтверждение в Постановлении Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" <1>. В указанном нормативном правовом акте четко прослеживается, что федеральный государственный надзор осуществляется наряду с руководителем Роструда и его заместителями еще и руководителем структурного подразделения центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, его заместителями, начальниками отделов этого структурного подразделения, их заместителями и должностными лицами государственных инспекций труда в субъектах РФ. Структурное подразделение центрального аппарата Роструда, на которое возложены функции по организации и осуществлению федерального государственного надзора в сфере труда, - это Управление по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (или далее по тексту - Управление государственного надзора в сфере труда). Стало быть, в систему органов федеральной инспекции труда входит не весь Роструд, а его руководство, Управление государственного надзора в сфере труда и государственные инспекции труда в субъектах РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 4995.

С этих позиций необходимо скорректировать ст. 354 ТК РФ и обозначить, что федеральная инспекция труда - это единая централизованная система, состоящая из руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и территориальных органов Роструда (государственных инспекций труда в субъектах РФ). Возглавляет эту систему органов по должности руководитель Роструда - главный государственный инспектор труда РФ. В итоге система федеральной инспекции труда - это упорядоченная связь руководства Роструда, Управления государственного надзора в сфере труда и государственных инспекций труда в субъектах РФ, действующих как единое целое.

В настоящее время федеральная инспекция труда, подчиняясь Роструду <1>, находится в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ <2>. Можно сказать, что инспекция находится в организационном подчинении у данной федеральной службы; руководитель Роструда (руководитель федеральной инспекции труда) является главным государственным инспектором труда РФ и назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ (ст. 354 ТК РФ). Рассмотрим такое современное подчинение федеральной инспекции труда в контексте его соответствия положениям Конвенции МОТ N 81.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3528.

В соответствии со ст. 4 Конвенции МОТ N 81 инспекции труда следует находиться под наблюдением и контролем центральной власти, под которой в случае федеративного государства понимается центральный орган федерации либо центральный орган одной из составных частей федерации. Возникает вопрос: какой орган считать центральным органом Российской Федерации?

Согласно советскому законодательству и прежде всего Конституции СССР 1977 года, под центральными органами, как правило, понимались центральные органы государственного управления (ст. ст. 135, 136 Конституции СССР), в частности министерства, государственные комитеты и т.д. Соответственно, в литературе, вплоть до конца XX в., если речь шла о центральных органах, то имелись в виду министерства и иные центральные органы государственного управления <1>.

--------------------------------

<1> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. С. 133 - 134.

В настоящее время в Конституции РФ четко закреплено, что органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ). Они взаимодействуют друг с другом и Президентом РФ. Значит, центральным органом РФ можно признать любой из органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также Президента РФ.

Вероятно (во всяком случае, мы исходим из этого предположения), по смыслу Конвенции МОТ N 81 под центральным органом федерации понимается именно главный орган государства. Конечно, если выявить среди трех ветвей власти какую-либо главную и соответствующий ей главный орган государства, это будет противоречить Конституции РФ. Значит, необходимо определить такой орган государства, который бы обеспечивал максимальную независимость федеральной инспекции труда не только от любых иных органов государства, но и от того органа, в ведении которого она будет находиться.

Совершенно очевидно, что подчинить федеральную инспекцию труда органам судебной власти невозможно, поскольку у них разные цели, функции и предназначение. Подчинение органа федерального государственного надзора органу законодательной власти не соответствовало бы сущности надзорной деятельности инспекции.

Значит, федеральная инспекция труда в равной мере может быть подотчетна как Президенту РФ, так и органам исполнительной власти.

Согласно действующему законодательству Президент РФ осуществляет руководство отдельными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, состав которых позволяет утверждать об их силовой направленности <1>. Федеральная инспекция труда не может быть отнесена к таким федеральным службам, так как содержание ее деятельности имеет социальное направление и связано с защитой трудовых прав. Соответственно, было бы нецелесообразно подчинять федеральную инспекцию труда Президенту РФ.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Таким образом, наиболее оптимально подчинить федеральную инспекцию труда одному из федеральных органов исполнительной власти. Современное же подчинение федеральной инспекции труда центральному органу государства (министерству) опосредовано через Федеральную службу по труду и занятости.

Стало быть, налицо противоречие требованиям Конвенции МОТ N 81 о непосредственном ее подчинении центральному органу государства. Федеральная инспекция труда должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, находящимся в ведении центрального органа государства. В целях реализации международных положений федеральную инспекцию труда следует вывести из ведения Федеральной службы по труду и занятости и напрямую подчинить либо Министерству труда и социальной защиты РФ, либо Правительству РФ. При этом обратим внимание, что последние изменения, внесенные в ТК РФ <1>, позволяют предположить целесообразность подчинения федеральной инспекции труда Правительству РФ. Одновременно, ориентируясь на действующую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти <2>, федеральную инспекцию труда с учетом нашего предложения следовало бы именовать Федеральной службой труда, находящейся в ведении Правительства РФ.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2011. N 30. Ст. 4590.

<2> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290; 2009. N 1. Ст. 95.

С системой любого органа неразрывно связана его структура. Это два взаимосвязанных и взаимодополняющих понятия.

Структура как философская категория предполагает динамическое и статическое измерения. Статическая парадигма обозначает относительно неизменную сторону системы, поскольку в этом смысле субстанция составляющих элементов, а также изменение и развитие системы не принимаются во внимание. Динамическая структура подчеркивает регулярность процессов и эволюций <1>.

--------------------------------

<1> Современный философский словарь / Под ред. д-ра филос. наук, проф. В.Е. Кемерова. М., 1996. С. 514 - 517.

На наш взгляд, исследовать структуру объекта - значит объяснить, как она формируется благодаря действию и, обратно, как действие оформляется структурно. Иными словами, показать взаимосвязь и взаимодействие этих элементов.

Проблема структуры органа является одной из наиболее сложных в отечественной науке. Одни ученые полагают, что структура органа есть совокупность его элементов, наделенных соответствующей компетенцией <1>. Другие считают, что этому определению не хватает "подвижности", и включают в него и систему связей между элементами <2>, а также порядок распределения задач, полномочий и ответственности между структурными подразделениями <3>. При этом В.Б. Аверьянов рассматривает при анализе структуры органа лишь его внутренние связи, обращая на это особое внимание <4>, в то время как В.Г. Вишняков дополняет их состав внешними связями <5>.

--------------------------------

<1> См.: Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Система управления народным хозяйством. М., 1971. Ч. 2. С. 31.

<2> См.: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 16; Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С. 209.

<3> Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев: Наукова думка, 1979. С. 77, 85.

<4> Аверьянов В.Б. Указ. соч. С. 75, 77, 83.

<5> Вишняков В.Г. Структура и штаты органов... С. 19.

Исходя из теории права, структуру следует понимать как строение, форму взаимосвязей между элементами <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 53.

Л. Бар, С. Ковалевский полагают, что в определении структуры закрепляются функции, права и обязанности структурных звеньев и часть компетенции органа, связанная с регулированием этих "внутренних отношений", также входящая в понятие структуры <1>. На наш взгляд, в компетенцию органа включаются не все права и обязанности, а только те, что предоставляются ему для выполнения функций, ради которых он создан. В связи с этим "внутренние" права и обязанности в компетенцию не включаются. Соответственно, также нельзя отметить их наличие в структуре органа.

--------------------------------

<1> Аппарат управления социалистического государства: В 2 частях. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С. 210.

Думается, структура выражает то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы. Это такие устойчивые типы связей объекта, которые обеспечивают его целостность и тождественность самому себе. Таким образом, если систему представить как совокупность элементов, взаимодействующих между собой и вовне, то структура означает вид (форму) этого взаимодействия. С этих позиций наиболее полно понятие структуры отражено в определении, данном В.Б. Аверьяновым. Он подчеркивает, что структура органа выражается в составе его структурных подразделений, системе структурных связей и порядке распределения между структурными подразделениями задач, полномочий и ответственности. Внешние связи, существующие между элементами структуры органа (структурными подразделениями) и иными органами, на наш взгляд, не могут влиять на структуру органа, поскольку они являются элементами всей системы органов.

При характеристике структуры органа можно выделить несколько видов структур: формальная, неформальная, информационная, квалификационная, структура технических средств. Для юридической науки представляет интерес лишь первый вид - формальная (организационная) структура, под которой понимаются состав подразделений органа, их соподчиненность и численность работников. При этом ее особенностью, как отмечает В.Б. Аверьянов, является не тождественность структуре органа вообще, но структуре коллектива служащих органа в частности <1>. Она может быть охарактеризована такими чертами, как дробность, иерархичность, сложность, симметричность, формальность и др.

--------------------------------

<1> Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа... С. 16.

В составе структурных подразделений органа выделяются части: руководство, линейные, функциональные и обслуживающие подразделения. Руководство - это руководитель, орган управления и его заместители, осуществляющие комплексное и линейное управление всеми структурными подразделениями органа. Особое место занимает руководитель. В этой связи хотелось бы отметить, что различают два элемента, составляющие процесс управления коллективом: руководство - управление, которое ведется путем реализации полномочий, и лидерство - влияние личного авторитета на членов коллектива. В идеале необходимым является сочетание этих двух составляющих в одном лице - в лице руководителя <1>.

--------------------------------

<1> Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М.: Изд-во МГУ, 1986. С. 235.

Руководитель осуществляет руководство органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за своевременное и качественное выполнение возложенных на него задач и функций, надлежащую реализацию предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, в том числе в части достоверной отчетной информации, соблюдения норм финансово-хозяйственной деятельности; издает приказы и указания, являющиеся, по существу, управленческими решениями, в пределах своих полномочий; организует проверку их исполнения. Руководство - важнейший элемент исполнительно-распорядительной деятельности - осуществляется со стороны вышестоящего органа путем властной юридической деятельности в форме издания актов управления. В состав руководства включаются руководитель Роструда, его заместители. Руководителем федеральной инспекции труда является главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ (ст. 354 ТК РФ). Одновременно руководитель федеральной инспекции труда осуществляет руководство Федеральной службой по труду и занятости <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.

Отраслевые подразделения, как правило, находятся в непосредственном подчинении руководителю. Такими подразделениями можно назвать административно-хозяйственный отдел, отдел кадров и аппарат органа, обеспечивающий его организационное руководство. Для успешного выполнения своей роли орган государства должен иметь свой аппарат. Трудно представить себе возможность руководства определенными группами людей без организационного (машинопись, множительная техника) обеспечения их деятельности другими сотрудниками. Как правило, заместители являются ответственными за деятельность других структурных подразделений.

Систему структурных связей органа можно разделить на три основные группы: вертикальная, функциональная и горизонтальная <1>. В федеральной инспекции труда, как правило, вертикальные связи существуют между руководителем, начальниками структурных подразделений и служащими. Функциональные связи имеются между заместителями руководителя, начальниками отделов по охране труда и правовым вопросам и служащими. Горизонтальные связи находят свое проявление между структурными подразделениями, не находящимися в прямом подчинении или функциональной зависимости. Например, связи между отделами по охране труда, или бухгалтерией, или аппаратом органа.

--------------------------------

<1> Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура... С. 82.

Таким образом, структура федеральной инспекции труда - это внутреннее логичное строение ее взаимосвязанных элементов, деятельность которых способствует достижению общей цели - защите трудовых прав работников.

Структурно федеральная инспекция труда представлена руководителем Управления государственного надзора в сфере труда, его заместителями, начальниками отделов Управления государственного надзора в сфере труда, их заместителями, а также государственными инспекторами труда этих отделов (отдел надзора за соблюдением трудового законодательства, отдел надзора за соблюдением государственных требований охраны труда, расследования и учета несчастных случаев на производстве, отдел надзора за соблюдением трудового законодательства на предприятиях и в организациях, осуществляющих деятельность на федеральном и межрегиональном уровнях, отдел по вопросам рассмотрения обращений на действия (бездействие) должностных лиц государственных инспекций труда, организационно-методологический отдел, сводно-аналитический отдел).

Структура государственных инспекций труда в субъектах РФ включает в себя руководителя органа, его заместителей, начальников отделов, их заместителей и государственных инспекторов труда этих отделов (например, отделы правового надзора и контроля, отделы надзора и контроля по охране труда, сводно-аналитический отдел государственной службы и кадров, отдел финансирования и бухгалтерского учета <1>).

--------------------------------

<1> См., напр.: Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 431 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Краснодарском крае" // СПС "КонсультантПлюс".

Основные элементы в структуре федеральной инспекции труда - это отделы правового надзора и контроля и отделы надзора и контроля по охране труда, которые состоят из государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда. Количество отделов зависит от численности инспекторов.

Согласно ст. 357 ТК РФ все инспекторы труда имеют единые права. Между тем для проведения проверки по охране труда инспектору необходимо владеть такой информацией, которая выходит далеко за рамки ТК РФ и имеет техническую направленность, в то время как правовые инспекторы труда, осуществляя свои полномочия, вполне могут обойтись и без знания таких специальных правил.

Согласно ранее действовавшим положениям, права государственных инспекторов по правовым вопросам и по охране труда были разделены <1>. Вместе с тем разделение этих прав было проведено таким образом, что часть прав принадлежала государственным инспекторам труда (по правовым вопросам), другая часть прав включала в себя права государственных инспекторов труда (по правовым вопросам) и собственно права государственных инспекторов труда (по охране труда). Такая ситуация, создающая дисбаланс в правах инспекторов труда, совершенно недопустима.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2000 г. N 78 "О федеральной инспекции труда" // СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 760 (утратило силу).

В ТК РФ права инспекторов признаны едиными и распространяемыми на все органы, входящие в систему федеральной инспекции труда. В таком случае возникает вопрос: на каком основании положения о государственных инспекциях труда в субъектах РФ <1> разграничивают права государственных инспекторов труда по правовым вопросам и по охране труда, предоставляя вторым из них более широкие полномочия, нежели первым, в то время как ст. 357 ТК РФ определяет одинаковые полномочия для всех государственных инспекторов труда?

--------------------------------

<1> См., напр.: Приказ Роструда от 28 декабря 2009 г. N 431 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости - Государственной инспекции труда в Краснодарском крае" // СПС "КонсультантПлюс".

На наш взгляд, права инспекторов все же следует разумно разъединить, но без каких-либо перекосов, четко обозначив права инспекторов по охране труда и по правовым вопросам. Во-первых, это будет способствовать более глубокой специализации инспекторов. Во-вторых, устранит возможность некомпетентного вмешательства одних должностных лиц в деятельность других. Не случайно в Концепции, рассчитанной на период 2015 - 2020 гг., четко сказано о необходимости разработки профессиональных стандартов "государственный инспектор труда по правовым вопросам" и "государственный инспектор труда по вопросам охраны труда" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

Нельзя не отметить, что нагрузка на инспекторов труда распределяется неравномерно, и это обстоятельство не может положительно отражаться на качестве реализации ими компетенции и в конечном счете на защите трудовых прав работников. В 2010 году нагрузка составила 2,9 тыс. хозяйствующих субъектов в среднем на одно должностное лицо инспекции. В то же время в ряде субъектов РФ фактическая нагрузка значительно превосходила среднюю. Например, в Краснодарском крае она составила 4,65 тыс. хозяйствующих субъектов, в г. Санкт-Петербурге - 7,8 тыс. хозяйствующих субъектов, а в г. Москве - 8,7 тыс. Одновременно Роструд в своих докладах (за 2010 - 2013 гг.) указывал на сокращение штатов в связи с проведением административной реформы. По сравнению с 2003 годом такое сокращение составило 14%, с 1995 годом - 31% <1>. Некоторые ученые также обращали внимание на необоснованное снижение количества государственных инспекторов труда <2>. Ограниченный штат государственных инспекторов труда (в 2009 г. их фактическая численность составила 3239 человек, в 2013 г. - 2473 человека, в 2014 г. - 2162 человека <3>) не позволяет им охватить своим вниманием всех работодателей.

--------------------------------

<1> См.: Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении в 2010 г. государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru; Доклад об осуществлении и эффективности в 2011 г. федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru; Доклад об осуществлении и эффективности в 2013 г. федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru.

<2> См.: Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство: Монография. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Центр социально-трудовых прав, 2015. С. 128 - 131.

<3> См.: Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2014 г. государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения для размещения в федеральной государственной системе "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов" // http://www.rostrud.ru.

Возникает вопрос не столько о необходимости сокращения штатов инспекторов труда, сколько о дифференцированном подходе к такому сокращению, не позволяя практически в 2 - 3 раза увеличивать среднюю нагрузку в отдельных регионах. Дело в том, что нагрузка государственного инспектора труда напрямую влияет на эффективность защиты им трудовых прав работников. И если она превышает в несколько раз среднюю и разумную нагрузку, то у государственного инспектора труда нет реальной возможности восстановить все нарушенные трудовые права работников.

Значительное снижение общего количества состава инспекторов труда происходит на фоне более чем двойного увеличения числа зарегистрированных хозяйствующих субъектов. На наш взгляд, количество инспекторов достигло критического предела, что не позволяет им качественно выполнять свои обязанности. Напомним, что в соответствии с международными нормами "число инспекторов труда должно быть достаточным для обеспечения эффективного осуществления функций инспекционной службы; оно устанавливается с учетом: a) важности задач, которые должны выполнять инспекторы, и в частности: i) числа, характера, размера и расположения предприятий, подпадающих под контроль инспекции; ii) численности и категорий трудящихся, занятых на этих предприятиях; iii) количества и сложности законодательных положений, применение которых им подлежит обеспечить; b) материальных средств, предоставленных в распоряжение инспекторов, и c) практических условий, в которых должны осуществляться инспекционные посещения, чтобы быть эффективными" (ст. 10 Конвенции МОТ N 81).

Учитывая сроки рассмотрения жалоб <1>, получается, что инспектор должен рассмотреть одну жалобу в день-два, при этом оформив все необходимые документы. Нет необходимости констатировать, что в таких условиях страдает прежде всего качество работы инспектора. Особенно это отражается на количестве необоснованных жалоб. Конечно, причин необоснованности может быть множество: действительное отсутствие нарушений со стороны работодателя, злоупотребление правами, в том числе и правом на обращение, самим работником, пытающимся таким образом "наказать" работодателя, а также, что бывает значительно реже, деятельность инспектора по восстановлению прав без проверки (речь идет об использовании инспектором личного авторитета в целях удовлетворения жалобы). Однако причинами необоснованности часто являются и вынужденная быстрота рассмотрения жалобы, и некомпетентность инспектора, не успевающего отслеживать последние изменения законодательства, и, наконец, его профессиональная усталость.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Можно предложить ряд мер, направленных на повышение качества работы инспекторов труда.

Во-первых, как нами уже подчеркивалось, надо вновь на уровне ТК РФ обратиться к необходимости разграничения полномочий государственных инспекторов: по правовым вопросам и по вопросам охраны труда. Смешение этих полномочий ведет к отсутствию специализации и снижению качества работы инспектора. Это обстоятельство мы не раз доказывали в других работах <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Защита трудовых прав и законных интересов работников органами государственного надзора и контроля: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Академия труда и социальных отношений. М., 2009.

Во-вторых, разработать и ввести профессиональные стандарты государственных инспекторов по правовым вопросам и по вопросам охраны труда. О внедрении профессиональных стандартов, эффективных контрактов указывается и в Концепции на 2015 - 2020 гг. <1>. Думается, это необходимо и согласуется с первым нашим предложением.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

В-третьих, ввести электронную систему распределения обращений в государственную инспекцию труда между государственными инспекторами труда. Дело в том, что нагрузка каждого инспектора складывается из количества тех обращений, которые поступают из аппарата инспекции в соответствующий отдел и непосредственному исполнителю. В настоящее время связка "отдел - исполнитель" реализуется путем резолюции на обращении начальника отдела государственному инспектору труда. Истоки некачественного рассмотрения обращений находятся именно здесь. Начальники отделов могут учитывать степень тяжести нагрузки на государственного инспектора труда, а могут, наоборот, не учитывать. В результате неравномерности нагрузки на одного инспектора возникают ситуации злоупотребления правами. Нам представляется, что важно предусмотреть электронное распределение обращений в инспекциях в субъектах РФ. Причем номер регистрации обращения должен соответствовать номеру в электронной очереди. В противном случае стандарт комплексной оценки не будет отражать объективную характеристику работы государственных инспекций труда в субъектах РФ.

В-четвертых, предусмотреть меры стимулирования инспекторов труда в зависимости от количества и качества рассмотренных дел и их сложности. Для этих целей целесообразно ввести шкалу, согласно которой рассчитать баллы за каждое правомерное действие инспектора (снижение за неправомерное деяние). Соответственно, сумма стимулирующей выплаты инспектору должна зависеть от количества баллов: чем выше баллы, тем выше премия. Так, например, за консультацию - 2 балла, за рассмотрение обращения работника за 15 дней - 10 баллов, за рассмотрение обращения работника за 30 дней - 5 баллов, за отсутствие повторных жалоб - 10 баллов и т.д. Такая шкала покажет, насколько инспектор может быстро и качественно исполнять свои обязанности как при рассмотрении простых, так и при рассмотрении сложных жалоб.