Осуществляя государственный надзор, федеральная инспекция труда тем самым реализует функцию государства, ради которой она и была создана. Заметим, что в 1994 году при создании Рострудинспекции законодатель отождествил ее функцию с задачей <1>. Данная оплошность законодателем была исправлена путем разъединения в ТК РФ функций и задач федеральной инспекции труда.

--------------------------------

<1> См.: Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции), утв. Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. N 1504 // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1476 (утратило силу).

Надо сказать, что законодатель до сих пор не определился с содержанием основной функции. Так, анализ ст. 356 ТК РФ показывает, что законодатель под полномочиями федеральной инспекции труда раскрыл содержание основной функции инспекции, поскольку в исследуемой норме закрепляются развивающие и детализирующие данную функцию направления деятельности. Примечательно, что в п. 6 ранее действовавшего Положения о федеральной инспекции труда перечисленные в ст. 356 ТК РФ полномочия именовались как функции инспекции <1>. Подобное разночтение и отсутствие единого подхода к определению полномочий и функций федеральной инспекции труда самым негативным образом сказывалось на их применении. В настоящее время функции закреплены в ст. 356 ТК РФ, а полномочия федеральной инспекции труда - в ст. 357 ТК РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2000 г. N 78 "О федеральной инспекции труда" // СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 760 (утратило силу).

До 2013 года основа осуществления федеральной инспекцией труда федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, состояла в выявлении, пресечении нарушений трудовых прав работников и наказании работодателя. Существовавшая и внедрявшаяся с момента возникновения федеральной инспекции труда до настоящего времени модель санкции, несомненно, давала положительные результаты. Это была модель реагирования на нарушения трудовых прав работников. Работодателей привлекали к административной ответственности за любой проступок, за любое нарушение трудовых прав работников, поскольку государственный инспектор труда был не вправе применить предупреждение как административное наказание, так как редакция ст. 5.27 КоАП РФ (до 1 января 2015 г.) не предусматривала этой санкции.

Однако такая политика в сфере надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не только не искоренила нарушения трудовых прав работников, но и привела к устойчивому сохранению (в некоторые годы даже к увеличению) нарушений работодателями трудовых прав работников и совершению несчастных случаев на производстве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

Осуществляя федеральный государственный надзор, федеральная инспекция труда тем самым реализует функцию государства, ради которой она и была создана, - обеспечение федерального государственного надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Осуществить надзор федеральной инспекцией труда - это значит предупредить правонарушение и в случае выявления нарушений трудовых прав работников потребовать их восстановления.

Ученые обращают внимание на то, что необходимо в полной мере использовать несудебные механизмы защиты прав, в том числе и трудовых прав, поскольку их процедура менее формализована и более оперативна <1>, чем судебная защита. Безусловно, федеральная инспекция труда в своей деятельности должна способствовать восстановлению нарушенных трудовых прав работников, предупреждая возникновение индивидуальных трудовых споров. Конечно, если федеральная инспекция труда не восстановит нарушенные трудовые права работника, то работник вправе обратиться в суд за разрешением неурегулированных трудовых разногласий. Это значит, что федеральная инспекция труда не смогла предотвратить возникновение индивидуального трудового спора.

--------------------------------

<1> См.: Гошуляк В.В., Романовский Г.Б., Синцов Г.В. Состояние и задачи реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ответы ученых) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 32.

Если развивать далее эту мысль, то можно предложить установление для работника немалой суммы государственной пошлины по трудовым спорам и одновременно выплаты значительных размеров компенсаций стороне (работнику или работодателю), которая смогла бы доказать впоследствии в суде необоснованность и незаконность нарушений ее трудовых прав. В этом случае работник, зная о необходимости уплаты государственной пошлины (отнюдь не маленького размера), а работодатель - о последующих компенсациях, будут вынуждены искать компромиссные варианты разрешения трудовых разногласий, обращаясь в суд только в исключительных случаях.

Однако вернемся к действующему законодательству. В современных условиях работодатель не должен постоянно находиться под прессингом государственных инспекторов труда, и с учетом содержания цели трудового законодательства (ст. 1 ТК РФ) необходимо соблюдать его интересы, интересы государства и работников. Правда, также важно соблюдать баланс этих интересов, не допуская их неоправданного перемещения в ту или иную сторону.

Баланс интересов работников, работодателей и государства можно сохранить с помощью социального диалога <1>. На необходимости его ведения настаивали и участники состоявшейся в декабре 2012 года Международной конференции высокого уровня по вопросам достойного труда <2>, считая социальный диалог наиболее эффективным инструментом для согласования различных экономических интересов, средством содействия сближению интересов работников и работодателей, а также предотвращения социальных конфликтов <3>.

--------------------------------

<1> Концепция достойного труда состоит из четырех основополагающих частей: соблюдение международных трудовых норм и основополагающих принципов и прав в сфере труда; обеспечение достойной занятости; социальная защита для всех; трехстороннее сотрудничество и социальный диалог (см. подробнее: Шебанова А.И. Достойный труд: признаки, содержание и гарантии его обеспечения // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 3. С. 2 - 6).

<2> http://www.rosmintrud.ru/labour/cooperation/16

<3> Там же.

Нам представляется, что социальный диалог способствует предупреждению и устранению нарушений трудовых прав. И немаловажную роль в обеспечении социального диалога должны играть органы государства. Они выступают той движущей силой, которая способна не просто устанавливать нормы, применяющиеся для сохранения равновесия в отношениях "работник - работодатель", а также требовать от сторон правоотношений неукоснительного соблюдения этих норм и, самое главное, способна участвовать в примирении работников и работодателя в возникших трудовых разногласиях. Подчеркнем, что основная задача деятельности органов государства, осуществляющих надзор, и прежде всего федеральной инспекции труда - это предупредить правонарушение, предотвратить обращение работников (может быть, и работодателя) в органы по рассмотрению и разрешению трудовых споров, не довести трудовое разногласие до трудового спора <1>. Не случайно в нормах КоАП РФ (например, ст. 5.27 КоАП РФ) восстановлено такое административное наказание, как предупреждение, имевшее место в КоАП РСФСР, действовавшем до 1 июля 2002 года.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

Заметим, что Роструд проводил социологический опрос работодателей, по результатам которого было выявлено, что работодатели заинтересованы в предоставлении консультационных услуг федеральной инспекцией труда, предупреждая в дальнейшем нарушения трудовых прав работников. Кроме того, работодатели утверждали, что деятельность инспекции не должна быть направлена исключительно на выявление нарушений и наказание работодателей <1>.

--------------------------------

<1> http://www.rosmintrud.ru

С этих позиций мы согласны с позицией Роструда о том, что федеральной инспекции труда необходимо переходить от модели санкций к содействию соблюдению работодателями трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Роструд назвал эту модель "моделью соответствия". Данная модель, как подчеркивает в интервью заместитель руководителя Роструда М. Иванкин, означает сотрудничество работников, работодателей и федеральной инспекции труда <1>. Она позволяет ориентировать деятельность федеральной инспекции труда на профилактику и предупреждение нарушений трудовых прав <2>. Эта модель, внедряемая в деятельность федеральной инспекции труда с 2013 г., - модель эффективного сотрудничества с работодателями путем одновременного соблюдения их интересов и защиты трудовых прав работников.

--------------------------------

<1> См.: 21.09.2015. Интервью. Заместитель руководителя Роструда Михаил Иванков в эфире программы "Вести. Экономика" о реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru/press_center/intervyu/340726/; 15.10.2015. Интервью. Обсуждаем инструменты защиты трудовых прав, предлагаемые Рострудом, с заместителем руководителя Федеральной службы по труду и занятости Михаилом Иванковым // http://www.rostrud.ru/press_center/intervyu/350567/.

<2> http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.48582.html

Несомненно, в интересах государства проводить не карательную политику в сфере труда, направленную на устрашение работодателя, а политику заинтересованности, прежде всего работодателя, в соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В современных условиях федеральная инспекция труда выработала основные предпочтения, выражающиеся в обеспечении соблюдения работниками и работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (эти направления нашли свое выражение и в Концепции, разработанной на 2015 - 2020 гг.) <1>:

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

1) реализация проекта "Открытая инспекция труда";

2) внедрение системы внутреннего контроля работодателя (например, с помощью интернет-сервиса "Электронный инспектор" и т.д.);

3) экономическая мотивация работодателя к соблюдению требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

4) инвентаризация актов трудового законодательства, формирование их актуального перечня, выработка наиболее простой и понятной формы к их доступу;

5) предоставление приоритета в проверках "проблемным" отраслям хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т.д.), нуждающихся в постоянной "опеке" со стороны федеральной инспекции труда;

6) повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Отчет о деятельности Федеральной службы по труду и занятости за 2013 год // http://www.rostrud.ru/room/obrashcheniya-grazhdan/obzor-obrashcheniy/2015/1-kvartal-2015/.

В частности, для реализации модели соответствия и развития социального диалога нам представляется необходимым проанализировать содержание этих направлений.

1. Заслуживает всемерной поддержки и одобрения внедрение на территории всей России в практику работы федеральной инспекции труда комплекса мероприятий "Открытой инспекции труда", включая "Онлайнинспекцию" и мобильную инспекцию труда.

26 декабря 2013 года на заседании Общественного совета была одобрена Концепция обеспечения трудовых прав и государственных гарантий работников и работодателей - "Открытая инспекция труда" <1>. Запущенная "Онлайнинспекция.рф" позволяет гражданину контролировать не только законность деятельности работодателя, но и работу государственной инспекции труда в субъекте РФ, что также будет способствовать росту числа обращений и количества выявляемых правонарушений <2>.

--------------------------------

<1> См.: http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.49028.html.

<2> См.: http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.46610.html.

В рамках "Открытой инспекции труда" 5 ноября 2013 года начала свою работу "Онлайнинспекция.рф" <1>, созданы консультационные сервисы, горячие линии и т.д., которые в конечном счете привели к функционированию проекта "Электронный инспектор". Согласно Концепции на 2015 - 2020 гг. предполагается, что субъекты РФ будут осуществлять привлечение многофункциональных центров (далее - МФЦ), обеспечивая в них доступ к интернет-порталу (онлайнинспекция.рф) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

<2> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

Между тем есть опасность выхолащивания знаний ТК РФ у государственных инспекторов труда, поскольку с помощью навигатора, работу которого предусматривает сайт Роструда, предполагается определить пошаговые инструкции инспекторам труда для восстановления нарушенных трудовых прав. Если внимательно проанализировать Концепцию на 2015 - 2020 годы в части определенности надзора, то предложение о создании базы знаний с обеспечением единообразного понимания требований законодательства работодателями, работниками и государственными инспекторами труда <1> сопряжено с минимизацией знаний инспекторов труда.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

Базой знаний невозможно предусмотреть все ситуации, которые встречаются на практике при реализации положений ТК РФ. Существует такая правовая категория, как административное усмотрение, применение которой в подобных ситуациях позволяет дифференцировать подход к работодателям, нарушающим положения ТК РФ. В противном случае инспектор превращается в "живой компьютер". Видимо, необходимо разработать не базу знаний, а основы понимания ТК РФ. Иными словами, четко обозначить принципы, которыми следует руководствоваться инспекторам, работникам и работодателям при применении ТК РФ. Эти принципы необходимо отразить на официальных сайтах Роструда и государственных инспекций труда в субъектах РФ, в буклетах и иных информационных материалах, размещаемых как в средствах массовой информации, так и на стендах.

Деятельность мобильной инспекции труда апробирована Рострудом в Московской области, в Санкт-Петербурге в ноябре - декабре 2013 г. За консультацией по трудовому законодательству мог обратиться любой сотрудник организации <1>. Единственный существенный недостаток мобильной инспекции труда - это приезд в организацию инспекторов труда и возможность консультироваться с ними непосредственно на территории работодателя. Не каждый работник рискнет обратиться в мобильную инспекцию труда на глазах у работодателя.

--------------------------------

<1> См.: http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/section.1/mode.archive.html; http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.46916.html.

Наоборот, для работодателя мобильная инспекция труда - это способ быстрого получения качественной консультации, в том числе и по вопросам охраны труда. Как указывается на официальном сайте Роструда, в основном работодателя интересуют вопросы именно охраны труда, предупреждения несчастных случаев на производстве <1>.

--------------------------------

<1> http://www.rostrud.ru/press-centre/45/xPages/entry.47960.html

2. Внедрение системы "Электронный инспектор". Несомненно, идея заслуживает внимания.

Введение для работодателя режима самоинспектирования путем внедрения системы проверочных листов можно признать мерой предупреждения нарушений трудовых прав работников, осуществляемой без посещения государственным инспектором труда работодателя. Одним из элементов этой системы является электронный ресурс "Электронный инспектор", использование которого позволяет исключительно на примитивном уровне проверить соблюдение работодателем трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В интервью заместитель руководителя Роструда М. Иванков 21 сентября 2015 года акцентировал внимание на том, что в настоящее время разработано 10 проверочных листов электронного ресурса "Электронный инспектор", а планируется ввести в действие более 100. Система в полном объеме должна заработать к концу 2016 г., и тогда же, как пояснил М. Иванков, предполагается исключать из плановых проверок тех работодателей, которые успешно прошли инспекцию с помощью электронного ресурса "Электронный инспектор" <1>.

--------------------------------

<1> См.: 21.09.2015. Интервью. Заместитель руководителя Роструда Михаил Иванков в эфире программы "Вести. Экономика" о реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru/press_center/intervyu/340726/.

Полагаем, машина не сможет заменить государственного инспектора труда, она его может лишь подменить, причем на весьма низком по качеству уровне. Надо отметить упрощенность проверочного мероприятия, проводимого с помощью электронного инспектора. На практике инспектор более тщательно изучает документы и проводит проверки. Нам представляется, что излишняя простота системы "Электронный инспектор" создает у работодателя ложное представление об отсутствии внимательного соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и допускает возможность небрежного его понимания.

С одной стороны, "Электронный инспектор" позволит стимулировать работодателя к соблюдению трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, что, несомненно, очень важно. С другой стороны, режим самоинспектирования "усыпляет" работодателя, приучает его лишь к минимальному соблюдению трудовых прав работников. Наивно думать, что у работодателя нет минимальных знаний норм трудового права и он не знает, как правильно оформлять трудовые отношения, переводить работника на другую работу или прекращать трудовые договоры. Для него существеннее экономическая выгода от соблюдения или несоблюдения этих норм.

Представляется перспективным предложить работодателю увеличить срок проведения плановых проверок, например, установить его раз в 5 лет при успешной ежегодной инспекции с помощью электронного ресурса "Электронный инспектор", за исключением риск-ориентированных отраслей (их вообще следует проверять чаще). В случае же отсутствия положительного результата при электронном инспектировании хотя бы один раз данного работодателя следует подвергнуть внеплановой проверке. Это позволит ограничить право работодателя на исключение из плана проверок при электронном инспектировании и стимулировать его деятельность в правовом русле соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

"Электронный инспектор" - это аналог аудита, только без привлечения третьих лиц. Думается, что в настоящее время уже возможны внедрение системы аудита, а также разработка и принятие федерального закона "О трудовом аудите", в котором требуется закрепить цели, функции, задачи, полномочия тех организаций, которые будут осуществлять государственный и негосударственный аудит, периодичность аудита и соответствующие льготы для работодателей, использующих эту систему.

Анализ законодательства о деятельности федеральной инспекции труда позволяет нам сделать предположение о том, что федеральная инспекция труда реализует функцию государственного трудового аудита. Применяя определение аудита, закрепленное в ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <1>, к деятельности федеральной инспекции труда, можно дать определение государственному трудовому аудиту. Это независимая проверка федеральной инспекцией труда соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в целях обеспечения законности и правопорядка.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.

Негосударственный трудовой аудит, осуществляемый любой организацией или индивидуальным предпринимателем без образования юридического лица, возможен как альтернатива государственному аудиту и может включать в себя обращение к аудиторским организациям, оказывающим такие услуги. С учетом современного законодательства право аудита может быть предоставлено саморегулируемым организациям, в которые объединяются индивидуальные предприниматели, или страховым организациям. В отношении негосударственного трудового аудита правильнее было бы законодательно закрепить:

- во-первых, признание его обязательным аудитом по аналогии с финансовым аудитом, который проводится аудиторскими организациями;

- во-вторых, обязательную аккредитацию аудиторов в сфере труда при Роструде и получение лицензии и, опять же по аналогии с финансовым аудитом или получением специального документа экспертом для осуществления специальной оценки условий труда, с обязательной сдачей экзаменов, принимаемых (возможно) конкретными специалистами Роструда;

- в-третьих, наличие ответственности трудовых аудиторов в виде, например, лишения лицензии на 5 лет или бессрочно при выявлении нарушений в деятельности аудитора.

Правовой основой для внедрения трудового аудита, на наш взгляд, может служить Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. <1>. В Концепции оговаривается необходимость внедрения самообследования работодателей на предмет соблюдения ими обязательных требований трудового законодательства. В целях реализации этих положений можно предусмотреть самообследование как с помощью должностных лиц работодателя путем обращения к системе "Электронный инспектор", так и с помощью сторонних негосударственных организаций, которые действуют по принципу предоставления услуг бухгалтерского аудита. Право выбора должно принадлежать работодателю. Эти меры, несомненно, будут способствовать профилактике нарушений трудовых прав работников.

--------------------------------

<1> http://rostrud.ru

Представляется, что государственный трудовой аудит должен быть преимущественно плановым, чтобы главное предназначение федеральной инспекции труда - предупреждение правонарушений и последующая защита нарушенных трудовых прав - было реализовано в полной мере. Надзор действительно имеет своей целью предупреждение правонарушений и устранение их с целью восстановления нарушенного права <1>. Предупреждение нарушений осуществляется при помощи комплексных или тематических (плановых) проверок, на проведение которых у государственного инспектора труда просто не остается времени. Для этого важно сконцентрировать деятельность инспекции на проведении комплексных проверок, в том числе и на расследовании и учете несчастных случаев на производстве, и только в ходе проведения этих проверок выдавать предписания об устранении нарушений трудовых прав, т.е. осуществлять их защиту.

--------------------------------

<1> См.: Административное право (Общая и Особенная части): Учебник для студентов юрид. институтов и факультетов / Под ред. проф. А.Е. Лунева. М.: Юрид. лит-ра, 1970. С. 232.

В силу огромного количества обращений работников инспекторы труда не в состоянии реализовать в полном объеме плановые полномочия по предупреждению нарушений трудовых прав. В такой ситуации ущерб наносится прежде всего публичным интересам. Недостаточно четкая позиция государства в этом вопросе только наносит ему вред, вызывает недоверие у работников и подрывает авторитет государства. Учеными отмечается неэффективность надзора с помощью преимущественного рассмотрения жалоб. "Вместо того чтобы концентрироваться на обработке жалоб работников, для инспекторов было бы более эффективным, если бы они взяли на себя инициативу по проведению выборочных проверок отраслей и предприятий, которые проявляют признаки несоблюдения требований законодательства, либо приложили согласованные усилия для обеспечения исполнения конкретных положений ТК РФ, которые, как им представляется, нарушаются наиболее часто" <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство: Монография. М.: Центр социально-трудовых прав, 2015. С. 129.

Согласно ст. 3 Конвенции МОТ N 81 задачи инспекции труда соответствуют ст. 355 ТК РФ. Между тем в ч. 2 ст. 3 Конвенции МОТ N 81 оговаривается, что при поручении инспекторам иных функций они (функции) не должны создавать препятствия к осуществлению ими основных функций. Это значит, что если рассмотрение жалоб работников создает ущерб реализации федеральной инспекцией труда основной функции - предупреждения нарушений трудовых прав работников, то это полномочие необходимо исключить из компетенции государственных инспекторов труда. Заметим, что с каждым годом увеличивается процент внеплановых проверок (в 4 раза больше) в соотношении с плановыми проверками, проводимыми федеральной инспекцией труда (до 2014 г. их соотношение составляло примерно 1:4, в 2014 г. это соотношение усилилось на 3%). Одновременно следует обратить внимание на ежегодное снижение выполнения плана проверок (в 2013 г. - 96,49%, в 2014 г. - 88,6% <1>) на фоне увеличения количества внеплановых проверок <2>.

--------------------------------

<1> Статистические данные на 2015 г. будут известны во втором квартале 2016 г., когда ответственные за это поручение должностные лица Роструда составят и опубликуют отчет и доклад о деятельности Роструда в 2015 г. (см.: Ведомственный план Федеральной службы по труду и занятости по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2016 г. // http://www.rostrud.ru/openrostrud/4571/).

<2> См.: Доклад об осуществлении и эффективности в 2013 г. федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru; Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении и эффективности в 2014 г. государственного надзора и контроля в сфере труда и социальной защиты населения для размещения в федеральной государственной системе "Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов" // http://www.rostrud.ru.

Стало быть, рассмотрение жалоб работников (внеплановый надзор) препятствует осуществлению планового надзора федеральной инспекцией труда. Думается, что исключение полномочий рассмотрения жалоб работников будет только способствовать эффективности реализации надзорной функции и реальной профилактике нарушений трудовых прав работников.

Возникает вопрос: в компетенцию какого органа необходимо передать рассмотрение жалоб работников на нарушение их трудовых прав? Здесь можно предложить несколько вариантов. Например, в КТС, трудовой арбитраж, организациям или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим негосударственный трудовой аудит, и т.д. В любом случае важно пересмотреть законодательство и наделить этих субъектов правом защиты трудовых прав работников, делегировав им полномочия от федеральной инспекции труда по рассмотрению жалоб работников. Эти полномочия не являются надзорными с точки зрения Конвенции МОТ N 81 (надзорные полномочия инспекция труда не вправе делегировать), поскольку ими инспекция наделяется в дополнение к основному полномочию - плановому надзору. Передача полномочий по рассмотрению жалоб работников означает, что за нарушения трудовых прав работников вышепредложенные нами субъекты рассмотрения этих жалоб не вправе будут привлекать работодателей к административной ответственности. При этом подчеркнем, что при проведении плановых проверок федеральная инспекция труда при выявлении нарушений трудовых прав работников будет их (права) восстанавливать и привлекать к административной ответственности виновных лиц.

Рассмотрим эти варианты.

А. Если передать рассмотрение жалоб работников организациям или индивидуальным предпринимателям, осуществляющим негосударственный трудовой аудит, то важно предусмотреть это делегирование в ТК РФ, как и возможность существования таких субъектов защиты.

Б. Если передать рассмотрение жалоб работников в трудовой арбитраж, то необходимо расширить его компетенцию: в настоящее время трудовыми арбитрами рассматриваются и разрешаются только коллективные трудовые споры. Позволим себе обратить внимание на то, что в г. Москве был создан Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров как результат сотрудничества Московской федерации профсоюзов, Московской конфедерации промышленников и предпринимателей (работодателей), Специализированной коллегии адвокатов "Инюрколлегия", при содействии Еврокомиссии <1>. Это учреждение оказывает помощь сторонам социального партнерства по урегулированию трудовых споров. К числу основных вопросов, с которыми обращаются в Трудовой арбитражный суд, относятся разногласия между работниками и работодателем, не урегулированные при заключении коллективных договоров, соглашений; конфликты, связанные с невыполнением коллективных договоров и соглашений; принятие локальных нормативных актов <2>.

--------------------------------

<1> См.: http://www.trudsud.ru/ru/institution/founders/ (дата последнего посещения - 11 ноября 2015 г.).

<2> http://www.trudsud.ru/ru/institution/our_activity/practical_work/ (дата последнего посещения - 11 ноября 2015 г.).

Подчеркнем, что нами поддерживается идея использования Трудового арбитража для урегулирования индивидуальных трудовых споров.

Отметим, что Трудовой арбитраж для разрешения коллективных трудовых споров создан как общественный орган. В 2010 году 96 организациям г. Москвы была оказана помощь в урегулировании трудовых конфликтов, не прибегая к процедуре оформления коллективного трудового спора <1>. В 2014 году учреждением "Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров" были предоставлены консультации представителям из 34 организаций.

--------------------------------

<1> http://www.trudsud.ru/ru/institution/; http://www.trudsud.ru/ru/institution/our_activity/

Вместе с тем, если бы Трудовой арбитражный суд в г. Москве регулировал как коллективные, так и индивидуальные трудовые споры, результат его деятельности был бы весомее. Рассмотрение обращений работников могло бы происходить с помощью трудовых арбитров, которые предотвращали бы возникновение трудовых споров. В этом плане следует согласиться с тем, что система социального партнерства должна опираться на развитую и эффективную систему институтов досудебного урегулирования трудовых споров. Задачи подобной системы - согласование и гармонизация интересов сторон социального диалога <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

В. И наконец, возможная передача права рассмотрения жалоб работников в КТС также требует ее реформирования. Нам представляется важным подчеркнуть, что в современных условиях порядок формирования КТС, основанный на началах равного числа представителей работников и работодателя, является не только нецелесообразным, но и подрывающим авторитет данного органа по разрешению индивидуальных трудовых споров. Положение усугубляется еще и тем, что принятие решения КТС напрямую зависит от порядка ее формирования.

Заметим, что ТК РФ, фактически отменив в ст. 391 обязательность досудебного разрешения индивидуального трудового спора в КТС, поскольку ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину судебную защиту, тем самым нивелировал саму возможность обращения в КТС работников. Поэтому не секрет, что в настоящее время КТС если и создается, то в очень немногих организациях, а работники обращаются в этот несудебный орган по рассмотрению и разрешению индивидуальных трудовых споров очень редко. Кредит доверия к деятельности КТС давно исчерпан, тем более что в соответствии со ст. 392 ТК РФ работник вправе обратиться с заявлением о нарушении своих трудовых прав либо в КТС, либо непосредственно в суд, за исключением определенных категорий споров, например об увольнении, об отказе в приеме на работу и т.д., когда работник вправе напрямую обратиться в суд. Иными словами, для большинства индивидуальных трудовых споров предусмотрен альтернативный порядок их рассмотрения и разрешения.

Думается, что требуется коренным образом изменить порядок деятельности и функционирования КТС. В 90-х годах прошлого века Е.Б. Хохлов предлагал дифференцировать структуру органов по рассмотрению трудовых споров сообразно форме собственности, на которой действовало предприятие. Если предприятие представляло собой трудовой коллектив на началах самоуправления, то КТС следовало бы ввести в структуру СТК и формировать на принципах выборности. Если же собственник средств производства находился за пределами коллектива, то целесообразно было бы перенести рассмотрение спора сразу во внешние по отношению к предприятию органы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хохлов Е.Б. Экономические методы управления и трудовое право. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1991. С. 189 - 192.

Полагаем, что с учетом существующих экономических отношений целесообразно создавать КТС в рамках не одного работодателя, а охватывая своей юрисдикцией несколько работодателей. Это наиболее справедливый, оптимальный и отвечающий рыночным отношениям способ формирования КТС. Распространяя свою деятельность на несколько работодателей, преобразованная КТС будет способствовать снижению количества индивидуальных трудовых споров, позволяя при принятии решений сохранять объективность, справедливость и отсутствие предвзятости.

Вторая ступень реформирования КТС нам представляется также необходимой. Так как действующее законодательство не предусматривает обязательности предварительного досудебного рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров, считаем важным подчеркнуть, что судебная защита должна быть гарантирована, но она не должна быть первой стадией разрешения трудового спора, судебная защита должна быть последней, окончательной стадией рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров. Согласно одобренной Концепции единого Гражданского процессуального кодекса РФ, в новом ГПК РФ предусматривается применение в том числе обязательного досудебного порядка рассмотрения споров <1>. Подчеркнем, что в настоящее время отчасти возобновляется система обязательного досудебного порядка рассмотрения гражданско-правовых споров (например, споров о возмещении ущерба по ОСАГО), некоторых категорий налоговых споров. Думается, что индивидуальные трудовые разногласия нуждаются в обязательном досудебном порядке рассмотрения, и в частности в КТС, или в трудовом арбитраже, или в системе негосударственного трудового аудита, или другими способами.

--------------------------------

<1> См.: Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД ФС РФ от 8 декабря 2014 г. N 124(1)) // СПС "Гарант".

На наш взгляд, финансирование таких субъектов защиты трудовых прав работников (как субъектов негосударственного трудового аудита, так и трудового арбитража или КТС) должно осуществляться по страховому принципу. Так, страхование необходимо предусмотреть как для работодателей (определенный процент от начисленной заработной платы), так и для работников (возможно, 1% от заработной платы) в целях исключения заинтересованности субъекта защиты в исходе дела. Срок рассмотрения дела - до 2 месяцев. Причем в течение 1 месяца следует способствовать достижению соглашения между сторонами. После рассмотрения дела судом следует установить следующее правило: если работодатель нарушил трудовые права работника и требования работника удовлетворены, то работодатель должен уплатить на счет субъекта рассмотрения (например, КТС) штраф в размере 50% взысканной в пользу работника суммы заработка (за вынужденный прогул) и моральный вред работнику в значительной твердой сумме, которую надо указать в ст. 237 ТК РФ независимо от вида нарушения трудовых прав (например, в 200000 рублей). Это позволит работодателю задуматься и не игнорировать переговоры как способ урегулирования возникших трудовых разногласий.

3. Мотивация работодателя к соблюдению трудовых прав работников может быть обеспечена несколькими путями. При этом отметим, что число добросовестных работодателей увеличивается <1>. Они стремятся обеспечить надлежащие условия труда работникам, достойную заработную плату и т.д. Видимо, необходимо их поощрять:

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

- снижением налоговых ставок пропорционально выплате "белой" заработной платы или средствам, потраченным на охрану труда;

- введением почетного звания "Лучший работодатель года" отдельно среди крупных работодателей, средних и малых представителей бизнеса и т.д.;

- введением своеобразной Доски почета работодателей (рейтинга) на официальных сайтах Роструда и государственных инспекций в субъектах РФ;

- отсутствием плановых проверочных мероприятий в течение, например, трех лет для тех работодателей, которые регулярно (2 раза в год) успешно проходят внутренний контроль через систему "Электронный инспектор", или в течение пяти лет, если успешно проходят негосударственный аудит в соответствующих организациях. Между тем отсутствие плановых проверочных мероприятий в отношении этих работодателей должно сопровождаться и отсутствием жалоб работников. Если жалобы от работников имеются, то, соответственно, и плановые проверки необходимы;

- иными мероприятиями, обеспечивающими профилактику нарушений трудовых прав.

4. Инвентаризация актов трудового законодательства может быть обеспечена пересмотром действующих нормативных правовых актов, совершенствованием их положений.

Так, одной из мер, предупреждающих нарушения трудовых прав работников, является обязанность работодателя производить уведомительную регистрацию коллективных договоров в органах по труду (ст. 50 ТК РФ). Безусловно, реализация данной меры способствует предотвращению нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Более подробно эта обязанность будет исследована нами позднее. Здесь же подчеркнем, что нам представляется правильным предложение о целесообразности предоставления права регистрации коллективных договоров государственным инспекциям труда в субъектах РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Губенко М.И. Правовое регулирование охраны труда, надзорно-контрольной деятельности за соблюдением законодательства о труде и охране труда: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2003. С. 18.

5. Приоритет в проверках принадлежит "проблемным" отраслям хозяйства. Это направление предупреждения нарушений трудовых прав работников является перспективным. Не случайно Роструд в Концепции на 2015 - 2020 гг. наметил переход к системе планирования проверок, основанной на приоритете проверок "проблемных" отраслей хозяйства (строительство, вредные, опасные производства и т.д.), нуждающихся в постоянной "опеке" со стороны федеральной инспекции труда <1>. Это управление рисками путем сосредоточения усилий государственных инспекторов труда на наиболее опасных и значимых направлениях. Нам представляется это разумным. Однако необходимо отметить, что полностью игнорировать в части реализации надзорной функции работодателей, осуществляющих свою деятельность в иных отраслях, неверно. Видимо, необходимо соблюсти баланс проверок и закрепить его в соответствующих распоряжениях Роструда. Например, 3/4 количества проверок объектов "проблемных" отраслей, а 1/4 - "благополучных" отраслей.

--------------------------------

<1> См.: Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. // http://rostrud.ru.

6. Повышение уровня профессиональной подготовки государственных инспекторов труда может быть обеспечено внедрением профессиональных стандартов. Эта необходимость нами уже оговаривалась.

Думается, что необходимо заключать служебные контракты с теми претендентами на должность государственного инспектора труда, которые, будучи бакалаврами, закончили магистратуру по направлениям гражданско-правового или экономического цикла. Соответственно, установить график прохождения ими повышения квалификации в конкретных образовательных учреждениях. Их перечень должен быть размещен на сайте Роструда. На наш взгляд, количество таких образовательных учреждений не может быть значительным в целях контролируемости учебного процесса непосредственно соответствующими специалистами Роструда.

Важно продумать порядок стимулирования труда самих государственных инспекторов труда, поставить размер премии в зависимость от качества и количества их работы. Еще раз подчеркнем, что необходимо внедрить электронную систему распределения входящей документации, которая бы справедливо распределяла количество, например, жалоб работников среди государственных инспекторов труда, исключала возможность усмотрения начальников отделов и руководителя инспекции. В противном случае результаты работы будут неадекватно отражать качество работы того или иного государственного инспектора труда. Зачастую начальники отделов неравномерно распределяют поступившие жалобы работников, передают потенциально "тяжелые" жалобы одним и тем же сотрудникам и т.д.

Кроме того, обратим внимание на численный состав государственных инспекторов труда. Ежегодно происходит устойчивое его снижение. Так, если в 2009 г. штат инспекции составил 3593 единицы (фактически заняты - 3467), из них инспекторский состав - 3362 единицы (фактически заняты - 3239), то в 2014 г. - 2890 единиц (фактически заняты - 2633), из них инспекторский состав - 2382 единицы (фактически заняты - 2162) <1>. Мы видим, что штат инспекции уменьшился более чем на 700 человек, а фактически занятых единиц инспекторского состава - на 1077 человек. На одного государственного инспектора труда приходится 3,61 тыс. хозяйствующих субъектов, в среднем 1 инспектор проводит 61,3 проверки в год (в 2000 г. - 58,7 проверки; в 2005 г. - 85,3 проверки; в 2009 г. - 73,7 проверки). В отчетах за 2013 - 2014 гг. Роструд подчеркнул, что проверками охватываются только 1,6% поднадзорных субъектов, в то время как Международная организация труда считает, что надзором должны быть охвачены 15 - 20% таких субъектов <2>. Очевидно, таким количеством государственных инспекторов труда невозможно обеспечить соблюдение требований МОТ. Видимо, переориентация на предупреждение нарушений трудовых прав позволит приблизиться к требуемым нормативам.